中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司河南省平頂山市分行 馬璐巍

PPP是Public-Private-Partnership的簡(jiǎn)稱，在我國(guó)的官方文件中稱為“政府與社會(huì)資本合作模式”，是政府與社會(huì)資本之間，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。其有以下幾個(gè)特征：第一，通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作；第二，社會(huì)資本通過(guò)“政府付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”，以及二者相結(jié)合的方式獲得合理投資回報(bào)；第三，政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化；第四，關(guān)于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系問(wèn)題，項(xiàng)目公司資產(chǎn)在合同期結(jié)束以后，一般需要以有償或者無(wú)償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)移給政府。

一、PPP內(nèi)涵及其操作模式

(一)基本概念

PPP在各國(guó)發(fā)展軌跡不盡相同，常見(jiàn)的模式主要是項(xiàng)目合作，適合運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目通常為投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，包括：燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施；醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目；以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。目前各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，國(guó)家鼓勵(lì)政府優(yōu)先考慮采用PPP方式建設(shè)。

(二)優(yōu)勢(shì)比較

在預(yù)算管理日趨嚴(yán)格的情況下，創(chuàng)新提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的途徑是政府致力于推廣PPP的重要原因之一。PPP通過(guò)合作雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，可以實(shí)現(xiàn)共贏目標(biāo)。

一方面，對(duì)于政府而言，PPP項(xiàng)目一是拓寬資金來(lái)源，引入大量社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效增加投資和就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)；二是通過(guò)把社會(huì)資本擅長(zhǎng)管理的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，有利于減少政府的風(fēng)險(xiǎn)；三是PPP模式可以把政府一次性財(cái)政支出合理分?jǐn)傊另?xiàng)目的全周期，有效緩解當(dāng)前地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，同時(shí)，政府可以通過(guò)“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的購(gòu)買服務(wù)方式，強(qiáng)化預(yù)算管理的準(zhǔn)確性；四是轉(zhuǎn)變政府職能，在公共服務(wù)領(lǐng)域充分發(fā)揮社會(huì)資本的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，有助于控制成本和提高公共服務(wù)效率；五是提高經(jīng)濟(jì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的分割市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一市場(chǎng)，使得在一個(gè)市場(chǎng)中獲得的經(jīng)驗(yàn)和技巧能夠?yàn)槠渌袌?chǎng)所共享，有利于經(jīng)驗(yàn)積累和知識(shí)轉(zhuǎn)移，從而培育國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和專業(yè)能力提升，為經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展和拓展海外市場(chǎng)提供了動(dòng)力。

另一方面，對(duì)社會(huì)資本而言，PPP項(xiàng)目一是可以獲得一種相對(duì)安全的長(zhǎng)期投資機(jī)會(huì)，社會(huì)資本按合約通過(guò)向使用者或政府收費(fèi)，可以保障10—30年或者更長(zhǎng)時(shí)間的現(xiàn)金流入；二是社會(huì)資本可以發(fā)揮其擅長(zhǎng)的管理、技術(shù)、融資和創(chuàng)新能力方面的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目效率，并從中獲利，同時(shí)社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中展示的能力與積累的經(jīng)驗(yàn)，可以帶來(lái)更多的商業(yè)機(jī)會(huì)；三是PPP模式拓展了社會(huì)資本的發(fā)展空間，通過(guò)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，使社會(huì)資本可以進(jìn)入電力電信、市政建設(shè)等傳統(tǒng)政府壟斷領(lǐng)域，與政府分享上述領(lǐng)域投資收益。

(三)操作模式

PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）等。各國(guó)在實(shí)施PPP項(xiàng)目過(guò)程中會(huì)結(jié)合自身特點(diǎn)加以創(chuàng)新，從而衍生出更多更靈活的新模式。PPP項(xiàng)目具體運(yùn)作方式主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定，可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，靈活運(yùn)用多種PPP模式。

1、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。政府將依法放開(kāi)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。

2、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。政府將建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

3、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)（O&M）等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。政府合理確定購(gòu)買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，提高資金使用效益。其中，委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）等模式政府主導(dǎo)性偏強(qiáng)，政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)或管理費(fèi)；建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）等模式下，政府和社會(huì)資本通過(guò)約定的合作機(jī)制共同分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益，政府通過(guò)授予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)或給予經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償?shù)姆绞?，協(xié)調(diào)好社會(huì)資本的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系；建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）屬于一種私有化模式，項(xiàng)目所有權(quán)永久歸社會(huì)資本所有，政府對(duì)資產(chǎn)的控制力較弱，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。

PPP類型及應(yīng)用

二、PPP發(fā)展現(xiàn)狀及面臨問(wèn)題

與PPP領(lǐng)域的先進(jìn)國(guó)家相比，我國(guó)PPP的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用有待進(jìn)一步完善和提升，在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)督方面，大多數(shù)項(xiàng)目并不具備真正意義的PPP項(xiàng)目特征。

(一)法治基礎(chǔ)不足，專項(xiàng)立法亟需完善

成功的PPP需要一套清晰和健全的法律法規(guī)作為制度保障，以規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作并減少制度摩擦，在保證公眾利益不受損害的同時(shí)，降低社會(huì)資本的參與風(fēng)險(xiǎn)。而我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定效力不高，仍局限于部委發(fā)“通知”制定“政策”的方式，且國(guó)務(wù)院各主管部門(mén)在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，難免缺乏全局性和系統(tǒng)性。

(二)公平誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境有待完善

PPP是社會(huì)資本和政府間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，在PPP模式下，政府和社會(huì)資本投資方是平等的主體，雙方都需要履行合同約定，承擔(dān)合同約定的風(fēng)險(xiǎn)和義務(wù)。而我國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)領(lǐng)域長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位，市場(chǎng)意識(shí)較為薄弱，也存在著一些不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。隨著我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)逐步完善，政府和社會(huì)資本雙方在踐行法治和契約精神上都有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(三)風(fēng)險(xiǎn)與收益分配機(jī)制尚待摸索

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍存在需求、競(jìng)爭(zhēng)、營(yíng)運(yùn)以及財(cái)務(wù)等多方面的風(fēng)險(xiǎn)。PPP最理想的狀態(tài)是讓社會(huì)資本盈利但不暴利，風(fēng)險(xiǎn)則由最適合的一方來(lái)承擔(dān)。一旦項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全、缺乏合理定價(jià)機(jī)制或未在協(xié)議中對(duì)社會(huì)資本收益作出約束性條款，將使社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)收益存在較大不確定性，導(dǎo)致項(xiàng)目最終出現(xiàn)暴利或虧損，也使PPP模式應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被極大的限制。

(四)政府的公共管理水平有待提高

在PPP模式中，屬于合作者之一的政府兼任引導(dǎo)者、參與者以及監(jiān)督管理者的多重身份，也擔(dān)任著制定、完善政策的角色。PPP運(yùn)行過(guò)程中，很多此前未能預(yù)見(jiàn)、缺乏經(jīng)驗(yàn)借鑒的突發(fā)狀況都會(huì)出現(xiàn)在管理過(guò)程中，需要政府去探索和解決。這對(duì)我國(guó)政府的公共管理水平提出了較高要求。

三、商業(yè)銀行的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

由于目前我國(guó)PPP模式處于起步階段，相關(guān)法規(guī)、政策環(huán)境尚不成熟，這對(duì)商業(yè)銀行政策制度完善、風(fēng)險(xiǎn)管控、產(chǎn)品創(chuàng)新等方面帶來(lái)挑戰(zhàn)，須積極應(yīng)對(duì)。

(一)客戶和項(xiàng)目選擇能力有待提升

PPP模式對(duì)于各地政府而言，尚屬新興事物，受財(cái)稅體制改革和地方政府性債務(wù)規(guī)范管理要求，各地因發(fā)展階段、發(fā)展基礎(chǔ)不同，發(fā)展重點(diǎn)也各有側(cè)重。對(duì)于商業(yè)銀行而言，相關(guān)行業(yè)信貸政策、審批標(biāo)準(zhǔn)等均需進(jìn)行重檢和完善，以適應(yīng)新模式下客戶和項(xiàng)目甄選，以及不同區(qū)域之間的差異化發(fā)展。商業(yè)銀行應(yīng)從全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性角度考慮，PPP客戶和項(xiàng)目的選擇應(yīng)更為穩(wěn)妥、謹(jǐn)慎，要以區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃為依托，避免介入粗放式發(fā)展的、無(wú)配套產(chǎn)業(yè)支撐的項(xiàng)目。

(二)項(xiàng)目評(píng)估評(píng)價(jià)能力

PPP模式采取項(xiàng)目融資方式，與傳統(tǒng)的公司融資相比，其在還款來(lái)源、追索權(quán)、管理模式、融資期限等方面均存在較大差異，特別是由以往的注重地方政府背景，轉(zhuǎn)而更為關(guān)注項(xiàng)目自身，關(guān)注合同條款約定，關(guān)注政府和社會(huì)資本雙方的權(quán)責(zé)利分配等。這對(duì)于商業(yè)銀行而言，無(wú)疑是巨大的挑戰(zhàn)，未來(lái)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的核心競(jìng)爭(zhēng)力，將很大程度上體現(xiàn)在項(xiàng)目評(píng)估評(píng)價(jià)能力提升和隊(duì)伍建設(shè)上。

(三)風(fēng)險(xiǎn)管控能力

PPP項(xiàng)目融資往往金額較大，如前期商業(yè)銀行通過(guò)理財(cái)、基金等形式提供資本金，后期再通過(guò)長(zhǎng)期貸款支持項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目發(fā)起人投入的自有資金較少，杠桿率易偏高；PPP項(xiàng)目融資期限一般較長(zhǎng)，貸款存續(xù)期內(nèi)存在法律變更風(fēng)險(xiǎn)、政府換屆風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)因素；部分PPP項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)所有權(quán)不轉(zhuǎn)給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司可供質(zhì)押的僅有相關(guān)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和收益權(quán)等，作為押品的有效性和價(jià)值評(píng)估需進(jìn)一步探討。上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)對(duì)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、防控、化解均提出更高要求。此外，因PPP項(xiàng)目債務(wù)不得向項(xiàng)目發(fā)起人追索或僅能有限追索，項(xiàng)目收入回款時(shí)的資金監(jiān)管尤為重要，根據(jù)回款時(shí)間和進(jìn)度安排，按月或按季進(jìn)行資金監(jiān)控，特別是對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，還要關(guān)注其財(cái)力和債務(wù)水平變化，對(duì)其支付能力進(jìn)行持續(xù)跟蹤和評(píng)估。

(四)產(chǎn)品和服務(wù)能力

一是PPP模式在地方政府探索初期，急需相關(guān)融資咨詢顧問(wèn)服務(wù)；二是PPP模式下，項(xiàng)目公司依法獲得各類權(quán)益（包括排污權(quán)、碳排放權(quán)、收費(fèi)權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益）等，存在質(zhì)押融資的需求；三是地方政府存量資產(chǎn)盤(pán)活過(guò)程中，可能會(huì)涉及到一些在用途、期限、抵質(zhì)押等方面的產(chǎn)品創(chuàng)新需求；四是服務(wù)于PPP項(xiàng)目全流程的多渠道資金籌措、資金監(jiān)管需求較大。以上對(duì)于商業(yè)銀行產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、擔(dān)保方式創(chuàng)新、母子公司聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新等服務(wù)能力提升提出更高要求。

四、商業(yè)銀行PPP項(xiàng)目發(fā)展思路

作為商業(yè)銀行，應(yīng)該搶抓新模式中的業(yè)務(wù)機(jī)遇。一是密切關(guān)注企業(yè)投融資行為的變化。PPP既是一種新型的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，也是我國(guó)企業(yè)新型的境內(nèi)外投融資模式。部分企業(yè)將依托PPP推動(dòng)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和盈利結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。從維護(hù)企業(yè)客戶關(guān)系的角度出發(fā)，作為商業(yè)銀行，應(yīng)積極開(kāi)發(fā)切合國(guó)內(nèi)企業(yè)在境內(nèi)外PPP項(xiàng)目投融資需求的金融產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)的雙贏和合作關(guān)系的深化。二是積極跟蹤政府推動(dòng)PPP的系列舉措。PPP成功運(yùn)作離不開(kāi)政府部門(mén)的有力支持，包括建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、制度體系等等。在一個(gè)高效、規(guī)范、透明的PPP市場(chǎng)中政府起到了不可或缺的作用。因此商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣疁贤?，關(guān)注政策變化，了解當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)規(guī)劃及項(xiàng)目的篩選進(jìn)展情況，對(duì)于篩選出的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，主動(dòng)跟進(jìn)，加強(qiáng)分析，擇優(yōu)介入。三是提升自身項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理水平。PPP模式下，政府與私企通過(guò)特許協(xié)議成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目參與方多、周期長(zhǎng)、融資金額大，融資主體由原來(lái)傳統(tǒng)的大中型企業(yè)變成項(xiàng)目公司，還款來(lái)源由原來(lái)的財(cái)稅收入或土地出讓收入變?yōu)轫?xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入，因此銀行在自身項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的措施必須非常完善、周詳，才能為銀行創(chuàng)造價(jià)值。