● 袁慶鋒

基層市場監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法隊伍的設置
——以江蘇省A市為例

● 袁慶鋒

改革市場監(jiān)管體系，探索實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，是黨的十八屆三中全會作出的重要部署。當前，基層市場監(jiān)管執(zhí)法，特別是市、區(qū)兩級工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管等部門及執(zhí)法隊伍的設置現(xiàn)狀如何，部門之間以及不同層級之間的職責配置是否合理，存在哪些突出問題，這些都需要深入探討。本文以江蘇省A市為案例，分析A市市、區(qū)兩級工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門及其執(zhí)法隊伍的職責任務設置情況及存在問題，并提出一些有針對性的改革建議。

一、A市市區(qū)兩級市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍基本情況

從表1情況看，市區(qū)兩級市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍設置表現(xiàn)出以下幾個特點：

表1 A市市區(qū)兩級市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍基本情況

一是編制配備和執(zhí)法任務不匹配。市級編制多、執(zhí)法案件少；區(qū)級編制少，但執(zhí)法案件多。食品藥品監(jiān)管部門由于總編制數(shù)太少，區(qū)級甚至都沒有設置執(zhí)法機構(gòu)，由市級執(zhí)法隊伍統(tǒng)一負責。橫向比較，工商系統(tǒng)執(zhí)法編制相對較為富裕，衛(wèi)生監(jiān)督所由于使用了事業(yè)編制，執(zhí)法力量也相對較為充足，而質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)核定的編制較少，與承擔的執(zhí)法任務嚴重不匹配。

二是執(zhí)法職權(quán)市區(qū)兩級劃分不清晰。工商、食品藥品監(jiān)管部門，市、區(qū)兩級權(quán)限劃分主要以案件規(guī)模、執(zhí)法復雜度等為依據(jù)，執(zhí)法領域和執(zhí)法職責的劃分越來越細，這容易導致職權(quán)交叉、相互扯皮和執(zhí)法擾民等問題。質(zhì)監(jiān)部門由于編制較少，僅設1個城區(qū)稽查大隊負責執(zhí)法，實際也未配備人員，與市稽查支隊共同執(zhí)法。這種執(zhí)法職權(quán)劃分方式，既不符合整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率、降低執(zhí)法成本的要求，也不可避免地導致多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的問題。

三是基層執(zhí)法種類多、資源相對分散。從狹義的市場監(jiān)管執(zhí)法來看，就有工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和衛(wèi)生監(jiān)督等多家部門、在多個層級、設置了多支執(zhí)法隊伍進行管理，各自為政，也反映了基層行政執(zhí)法種類多、執(zhí)法力量分散的現(xiàn)象較為突出?？陀^而言，雖然每支隊伍都有法律法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)，但在基層許多事務都是相互關聯(lián)、具有綜合性的，實際上難以細分，執(zhí)法范圍界限不明，導致部門之間存在執(zhí)法沖突現(xiàn)象。在實踐中，基層政府往往通過成立聯(lián)合執(zhí)法隊或者執(zhí)法稽查隊突擊執(zhí)法，帶有明顯的運動式執(zhí)法特質(zhì)，雖然能收到一時效果，但從總體和長遠看效果并不理想。

四是執(zhí)法職責和具體人員無法對應?！叭穗S職能走”、相應劃轉(zhuǎn)人員編制，這是機構(gòu)改革、整合職責時的一貫原則。然而，對于承擔了多項執(zhí)法職責的執(zhí)法部門，執(zhí)法職責與工作人員實際上往往難以形成對應關系，以至于改革時不得不簡單地采取編制劃轉(zhuǎn)“一刀切”的做法，或者因操作困難導致改革“擱淺”。比如，基層工商所在實際履職時，縣局和工商所都會集中精力、調(diào)動人力用于關系重大的食品安全監(jiān)管上，但在編制劃轉(zhuǎn)時，食品安全監(jiān)管僅是基層所10多項職能中的一項。再比如，餐飲服務環(huán)節(jié)食品監(jiān)管職責之所以遲遲未能從衛(wèi)生監(jiān)督部門劃到食品藥品監(jiān)管部門，一個重要原因就是人員編制劃轉(zhuǎn)困難。

二、對執(zhí)法隊伍綜合設置、下移執(zhí)法重心的分析

市場監(jiān)管領域的執(zhí)法隊伍綜合設置并放在區(qū)一級，利弊兼具。

有利之處：一是可實現(xiàn)市場監(jiān)管的執(zhí)法統(tǒng)一，生產(chǎn)和流通領域、產(chǎn)品和商品的監(jiān)管統(tǒng)一。從國外經(jīng)驗看，也不可能做到一部法律設一支執(zhí)法隊伍，綜合執(zhí)法監(jiān)管是大勢所趨。二是在財政供養(yǎng)人員總量不增加的前提下，通過同步推進市級執(zhí)法人員下劃和不同部門執(zhí)法人員整合，推動了執(zhí)法力量向基層一線傾斜，原有食品監(jiān)管執(zhí)法人員未減少，執(zhí)法人員調(diào)配由以往的部門間配置轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，今后從事食品監(jiān)管的執(zhí)法力量將得到加強。三是避免執(zhí)法隊伍分設導致人員劃轉(zhuǎn)難、食品藥品監(jiān)管執(zhí)法力量弱等問題。四是減少了執(zhí)法層級、整合了執(zhí)法資源，有助于改變目前的執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等現(xiàn)象，提高行政執(zhí)法效能。五是有利于發(fā)揮地方政府作用，做到“看得見”的“管得著”，避免權(quán)責不對等等問題。

不利之處：一是執(zhí)法的統(tǒng)一性、專業(yè)性問題。區(qū)一級，執(zhí)法自由裁量標準不一，可能出現(xiàn)市域范圍內(nèi)執(zhí)法標準不統(tǒng)一問題，也很難遏制跨區(qū)域的違法行為。且區(qū)級執(zhí)法力量相對薄弱，特別是藥品、醫(yī)療器械監(jiān)管的專業(yè)性強，僅依靠區(qū)級現(xiàn)有人員和技術(shù)支撐力量難以有效開展執(zhí)法。二是法律適用問題。部分執(zhí)法活動法律明確由設區(qū)的市負責，若只在區(qū)一級設置執(zhí)法隊伍，存在執(zhí)法主體和行為的合法性問題。三是執(zhí)法隊伍設置層級過低，易受到各方面的說情干擾，地方保護主義嚴重。四是執(zhí)法人員下劃問題。目前設在市一級的執(zhí)法隊伍、人員的級別較高，下劃到區(qū)后，干部職級如何解決尚沒有明確。五是技術(shù)機構(gòu)支撐問題。市一級開展執(zhí)法，有相應的部門技術(shù)檢驗檢測機構(gòu)作為支撐，執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法隊伍下放后，如何處理好與市屬技術(shù)支持機構(gòu)的銜接尚需解決。

三、幾點建議

當前，基層執(zhí)法力量嚴重不足且資源分散，這是當前加強食品藥品監(jiān)管執(zhí)法工作中面臨的主要問題。執(zhí)法隊伍若設在市一級，通過人員劃轉(zhuǎn)無法解決這一矛盾，綜合執(zhí)法、資源整合的優(yōu)勢也難以發(fā)揮。目前，國內(nèi)基層重大食品安全風險和群眾反映強烈的食品安全問題，絕大部分是由人為的制假售假所導致。解決這一問題，需要投入更多的監(jiān)管力量，盡快實現(xiàn)監(jiān)管力量全覆蓋，進一步織密基層監(jiān)管網(wǎng)絡。

一是建議鼓勵各地將市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍放在區(qū)一級。國務院《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號，以下簡稱《意見》）已明確要消除多層重復執(zhí)法。設區(qū)的市只能選擇市級或區(qū)級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍。市一級工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)管理3個部門的執(zhí)法隊伍難以整合。從加強基層執(zhí)法力量、落實屬地監(jiān)管責任、推進綜合執(zhí)法等方面考慮，建議縣級可整合原食品安全辦、工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管部門的職責以及衛(wèi)生部門承擔的食品安全監(jiān)管職責，組建市場監(jiān)督管理局，作為政府工作部門并直接承擔執(zhí)法職責。這樣，可解決現(xiàn)行執(zhí)法體制存在的問題，也符合強化地方政府責任落實、完善地方監(jiān)管體系、實行屬地管理模式的改革方向。還有利于相對集中執(zhí)法權(quán)、整合執(zhí)法監(jiān)管力量，從根本上解決執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的問題，厘清不同層級政府及其部門的監(jiān)管職責，為建立最嚴格的食品監(jiān)管制度夯實基礎。需要指出的是，無論采取那一種市場監(jiān)管體制，都各有利弊，實踐中并沒有十全十美的監(jiān)管模式。在當前特定階段，選擇市場監(jiān)管領域的綜合執(zhí)法體制，主要目的是在財政供養(yǎng)人員只減不增前提下如何解決基層執(zhí)法力量薄弱的主要矛盾。

二是明確縣級市場監(jiān)管局的職能定位和組織運行機制。這是市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法能否有效運行、取得實效的基礎。新設立的縣級市場監(jiān)管局，對于市局機關而言有3個“婆婆”，對同級政府是直接承擔執(zhí)法職責的工作部門，對企業(yè)要開展面廣量大的一線執(zhí)法，職責任務相當繁重。如果在機構(gòu)設置上搞嚴格的上下對應、在組織運行上套用現(xiàn)用模式、在工作部署上將壓力簡單傳導至派出機構(gòu)，可能會影響到市場監(jiān)管改革的實際成效。建議：第一，明確和強化縣級市場監(jiān)管局作為執(zhí)法部門的職責定位。根據(jù)《意見》，縣級市場監(jiān)管局直接承擔執(zhí)法職責，原則上不另設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍。這意味著，縣級市場監(jiān)管局自身的職能定位就是市場監(jiān)管，主要任務是行政執(zhí)法。第二，減少縣級市場監(jiān)管局內(nèi)設機構(gòu)數(shù)量。原則上按內(nèi)部管理、綜合業(yè)務、法制、行政審批、注冊登記、條線業(yè)務指導等設置機構(gòu)，確保一線執(zhí)法人員編制。在市級執(zhí)法人員編制下劃到位后，縣局機關和派出機構(gòu)（市場監(jiān)管所）的人員編制分別核定到位，不得擠占挪用，要確?？h局人員重點用于執(zhí)法一線而不是機關科室。在組織運行上，縣局和派出機構(gòu)（市場監(jiān)管所）要融為一體、緊密配合，以市場監(jiān)管執(zhí)法為主要任務。此外，嚴控編外執(zhí)法協(xié)管員數(shù)量，防止出現(xiàn)執(zhí)法協(xié)管員在一線執(zhí)法、編制內(nèi)執(zhí)法人員只負責簽字蓋章的現(xiàn)象。第三，厘清不同層級政府及部門的監(jiān)管職責。省、市的市場監(jiān)管部門主要行使市場執(zhí)法監(jiān)督指導、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍。強化區(qū)政府的食品安全屬地管理責任，市場監(jiān)管由區(qū)政府負總責、區(qū)市場監(jiān)管部門直接承擔執(zhí)法職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處主要承擔食品安全隱患排查、信息報告、協(xié)助執(zhí)法和宣傳教育等協(xié)助監(jiān)督、管理的責任。經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要和條件可通過法定程序行使部分市場執(zhí)法權(quán)。這種分層、分級、分權(quán)，輔以執(zhí)法隊伍建設的設置、限制和整合，將為消除多層重復執(zhí)法提供重要支撐。

三是創(chuàng)新監(jiān)管方式，在制度建設、人員培訓、信息化建設、設施設備等方面做好銜接?；鶎邮袌霰O(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革，是對既有工作模式、工作方法的一次重大調(diào)整和變革，涉及相關利益格局調(diào)整。要轉(zhuǎn)變管理理念，改變重審批、輕監(jiān)管的傳統(tǒng)理念，不再忙于審批發(fā)證，要把主要人力和精力調(diào)整到加強事中事后監(jiān)管上來。同時，創(chuàng)新監(jiān)管方式，遵循政府、市場、社會三駕馬車并駕齊驅(qū)、共同治理的市場監(jiān)管大方略、總思路，通過強化職能部門責任、加強部門協(xié)同監(jiān)管、突出信用聯(lián)合懲戒、建立食品安全有獎舉報制度和以隨機抽查為主的日常監(jiān)督檢查制度等多種措施，加快構(gòu)建行政監(jiān)管、信用管理、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系，形成市場監(jiān)管和食品藥品監(jiān)管的社會共治格局，提高監(jiān)管的科學性和有效性。對于區(qū)級技術(shù)支撐機構(gòu)力量不足和執(zhí)法專業(yè)性的問題，建議逐步有序放開檢驗檢測認證市場，促進第三方檢驗檢測認證機構(gòu)發(fā)展。省、市有關部門應制定可操作性強的指導方案，在信息化平臺、制度建設、執(zhí)法交流、執(zhí)法裝備等方面做好銜接。省市有關部門應著力減少一般性的會議、材料、匯報、總結(jié)、計劃等事務性工作，對下注重聯(lián)合開展工作指導，盡量減輕基層負擔，同時，對市級工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管局“三定”規(guī)定要進一步優(yōu)化調(diào)整，加大內(nèi)部職能優(yōu)化和內(nèi)設機構(gòu)整合力度，避免因內(nèi)設機構(gòu)過多導致政出多門的問題，讓基層市場監(jiān)管部門難以適從、疲于應付。

（作者系江蘇省編辦行政機構(gòu)編制處主任科員）