論全面預(yù)算管理規(guī)范下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

于漭

摘 要：隨著最新的事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和預(yù)算法的頒布，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，也日益被全社會(huì)所重視，社會(huì)和政府對(duì)其要求也日益提高。全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制有很多相同相近之處，用全面預(yù)算管理規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有著事半功倍的效果。本文對(duì)此進(jìn)行分析，首先闡述相關(guān)理論基礎(chǔ)，然后分析行政事業(yè)單位全面預(yù)算方面內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，最后提出全面預(yù)算管理規(guī)范下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；內(nèi)部控制

政府現(xiàn)在越來(lái)越注重全面預(yù)算在自身中的應(yīng)用，目前財(cái)政收支絕大部分由行政事業(yè)單位活動(dòng)來(lái)完成，所以以全面預(yù)算規(guī)范來(lái)加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，管理好財(cái)政資金的使用效率和效益，對(duì)提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率有著重大的意義。本文對(duì)全面預(yù)算管理規(guī)范下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行分析討論。

1 全面預(yù)算管理規(guī)范與內(nèi)部控制結(jié)合的理論基礎(chǔ)

（一）全面預(yù)算管理概念界定

全面預(yù)算是指經(jīng)濟(jì)主體從戰(zhàn)略高度，對(duì)自身內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)自身的各種活動(dòng)和資源進(jìn)行預(yù)先計(jì)算和安排。全國(guó)預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)主體在戰(zhàn)略目標(biāo)貫徹、提高資源配置效率、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值上，有著非常重要的意義。全面預(yù)算管理有著全面、全員、全額的要求。以行政事業(yè)單位為例，全面是指要囊括行政事業(yè)單位的全部活動(dòng)；全員是指行政事業(yè)單位所有部門和工作人員，都要參與全面預(yù)算管理，并且有加強(qiáng)資源協(xié)調(diào)和配置的責(zé)任；全額是指不僅包括行政事業(yè)單位的財(cái)政資金收支活動(dòng)，還要包括籌資活動(dòng)預(yù)算、業(yè)務(wù)活動(dòng)預(yù)算和資本預(yù)算，即資本運(yùn)營(yíng)和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)并重。

（二）全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的異同

全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制，首先前者對(duì)后者有導(dǎo)向作用，全面預(yù)算管理集中反映了經(jīng)濟(jì)主體的近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)期相結(jié)合的戰(zhàn)略目標(biāo)，而內(nèi)部控制則是為了實(shí)現(xiàn)主體戰(zhàn)略。其次，前者是后者的基礎(chǔ)，內(nèi)部控制的五要素與全面預(yù)算的全面囊括，是兩者能夠全方位融合的原因，內(nèi)部控制能夠在全面預(yù)算的全方位預(yù)算基礎(chǔ)上展開。第三、前者是后者開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的依據(jù)，全面預(yù)算形成的指導(dǎo)性文件，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供依據(jù)和要求。第四、前者是后者的具體活動(dòng)之一，預(yù)算控制也是內(nèi)部控制的一部分。第五、前者是后者的信息交流平臺(tái)，全面預(yù)算工作，有著信息收集、分析加工的功能，也是內(nèi)部控制信息溝通的實(shí)現(xiàn)方式之一。最后，前者是后者實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的必要保障，全面預(yù)算為內(nèi)部監(jiān)督提供了事前的標(biāo)準(zhǔn)，全面預(yù)算考核功能也是內(nèi)部控制監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)途徑之一。

2 行政事業(yè)單位全面預(yù)算方面內(nèi)部控制存在的問(wèn)題分析

從當(dāng)前行政事業(yè)單位全面預(yù)算的實(shí)踐情況來(lái)看，雖然其全面預(yù)算管理框架和執(zhí)行上初步完善，但是還不夠符合全面預(yù)算管理的理念和執(zhí)行要求，具體不足如下：

（一）全面預(yù)算理念淡薄

很多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，對(duì)全面預(yù)算管理認(rèn)知不到位，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算對(duì)一切經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都有預(yù)算編制的功能，編制預(yù)算時(shí)，僅限于財(cái)務(wù)預(yù)算，而對(duì)其他數(shù)量性的業(yè)務(wù)沒(méi)有納入全面預(yù)算管理。普遍忽視預(yù)算的監(jiān)督功能，僅僅把預(yù)算當(dāng)成花錢列支的工具，而沒(méi)有將其視為管理體系的一部分，這樣自然無(wú)法將追求經(jīng)濟(jì)效益的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)。

（二）缺乏科學(xué)的編制方法

目前我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算編制多限于成本費(fèi)用、財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理方面，對(duì)于工作業(yè)務(wù)、投資項(xiàng)目、財(cái)務(wù)管理、人力資源等領(lǐng)域，預(yù)算涉及的較少，而且也缺乏結(jié)合各專業(yè)特點(diǎn)的、科學(xué)的預(yù)算編制方法的運(yùn)用，這導(dǎo)致全面預(yù)算指標(biāo)、數(shù)量和廣度不夠，難以對(duì)行政事業(yè)單位的具體工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。而且我國(guó)行政事業(yè)單位，傾向于使用滾動(dòng)預(yù)算法來(lái)編制預(yù)算，而全面預(yù)算管理要求結(jié)合工作實(shí)際采取零基預(yù)算法，則應(yīng)用得偏少，結(jié)果導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確，或年末結(jié)余較多，或需要追加。

（三） 全面預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力

很多行政事業(yè)單位預(yù)算編制完了，卻起不到約束管理作用，在實(shí)際支出中，存在不同項(xiàng)目擠占挪用資金、預(yù)算超支或年末突擊花錢、決算報(bào)表對(duì)真實(shí)業(yè)務(wù)反映性差的問(wèn)題，這都是內(nèi)部控制與預(yù)算編制脫節(jié)，造成全面預(yù)算管理形同虛設(shè)的問(wèn)題。

（四）監(jiān)督考核機(jī)制執(zhí)行不到位

很多行政事業(yè)單位，對(duì)全面預(yù)算的執(zhí)行情況，對(duì)預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行情況的偏差，缺乏詳細(xì)分析，不重視對(duì)其的監(jiān)督和考核，缺乏激勵(lì)機(jī)制的執(zhí)行，沒(méi)有將全面預(yù)算執(zhí)行情況與工作人員的績(jī)效考核相掛鉤，造成預(yù)算執(zhí)行無(wú)約束力。

3 全面預(yù)算管理規(guī)范下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化建設(shè)

對(duì)于行政事業(yè)單位，傳統(tǒng)預(yù)算在該單位的重要地位根深蒂固，全面預(yù)算作為其的擴(kuò)延發(fā)展，有著現(xiàn)成的基礎(chǔ)和便利，通過(guò)全面預(yù)算來(lái)完善單位內(nèi)部控制，會(huì)起到事半功倍的效果。而且行政事業(yè)單位全面預(yù)算體現(xiàn)著戰(zhàn)略性的、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的統(tǒng)一，體現(xiàn)著合法合規(guī)的目標(biāo)，反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，對(duì)做出的價(jià)值貢獻(xiàn)應(yīng)與其社會(huì)資源耗費(fèi)相對(duì)比的要求，這些都是內(nèi)部控制的目標(biāo)。所以全面預(yù)算的目標(biāo)體系與內(nèi)部控制目標(biāo)有著高度的一致性。用全面預(yù)算管理規(guī)范內(nèi)部控制既有理論可行性，又有實(shí)踐可操作性。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)上要符合全面預(yù)算管理要求

行政事業(yè)單位要高度重視全面預(yù)算管理的要求，設(shè)置預(yù)算編制委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門都要派人員加入該機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面預(yù)算編制等相關(guān)工作。另外，單位的監(jiān)督和審計(jì)職能一般在財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督部門和審計(jì)機(jī)關(guān)，但是單位也要設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)審監(jiān)督崗位，以發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和配合財(cái)政機(jī)關(guān)監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的職能。單位的經(jīng)營(yíng)決策制定后，要在全面預(yù)算上有所體現(xiàn)，從其指定的全面預(yù)算上要能看出單位預(yù)算年度所要貫徹落實(shí)的政策和業(yè)務(wù)。

（二）加強(qiáng)編制力度，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)管控

要將預(yù)算編制進(jìn)行分解，落實(shí)到每個(gè)部門、人員，同時(shí)要注重對(duì)非經(jīng)濟(jì)、非財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)工作的預(yù)算編制，對(duì)每個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目都要編制預(yù)算，對(duì)無(wú)法用金額量化的業(yè)務(wù)部分，要以具體的數(shù)量單位做預(yù)算。要采用結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)的預(yù)算編制方法。

在內(nèi)部控制中，要將有限資源按照預(yù)算編制進(jìn)行分配并強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)崗位相互制衡，要嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控原則和措施使全面預(yù)算管理系統(tǒng)化、責(zé)任化，有利于風(fēng)險(xiǎn)管控。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)和事后考核監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)依據(jù)的法律是《會(huì)計(jì)法》和《預(yù)算法》；強(qiáng)調(diào)的是制定相關(guān)管理制度、評(píng)估經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)施應(yīng)對(duì)策略和措施，最后通過(guò)流程優(yōu)化來(lái)保障加強(qiáng)；需要把握全面、重要、制衡、適應(yīng)這四個(gè)定性原則；要貫徹于預(yù)算工作、收支工作、資產(chǎn)管理工作、采購(gòu)工作、建設(shè)項(xiàng)目工作、合同工作六大環(huán)節(jié)。其步驟有七個(gè)：梳理業(yè)務(wù)流程、對(duì)工作環(huán)節(jié)加以明確、對(duì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加以系統(tǒng)分析、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加以確定、實(shí)施應(yīng)對(duì)策略、監(jiān)督、執(zhí)行。

在全面預(yù)算執(zhí)行上，結(jié)合內(nèi)部控制的內(nèi)容、原則、步驟，嚴(yán)格按照全面預(yù)算開展工作，設(shè)置內(nèi)部控制監(jiān)管崗位或部門來(lái)確保其得到有效執(zhí)行。在執(zhí)行中根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整預(yù)算，這需要在預(yù)算執(zhí)行中加強(qiáng)單位內(nèi)部的信息溝通，單位領(lǐng)導(dǎo)要積極聽取業(yè)務(wù)一線工作人員的意見，以便對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況及時(shí)了解。還要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的事后考核監(jiān)督，分析其不足和問(wèn)題，考核獎(jiǎng)懲措施上獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、追究相關(guān)責(zé)任，對(duì)問(wèn)題加以改進(jìn)，切實(shí)體現(xiàn)全面預(yù)算的嚴(yán)肅性和責(zé)任性。

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