摘要：當前，世界各地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，對于人類生命安全及生產生活產生重大影響。我國處于社會經濟轉型和經濟發(fā)展的調控時期，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理科學性和合理性至關重要，如何科學有效的應對和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，最大限度地降低其社會危害和財產損失，是我國公共衛(wèi)生應急管理工作面臨的重要課題。

關鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件；應急管理；困境

一、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理面臨的困境分析

（一）衛(wèi)生應急管理決策指揮機制有待進一步完善

2003年SARS爆發(fā)以前，由于我國衛(wèi)生保健服務和衛(wèi)生醫(yī)療資源條塊分割，缺乏統(tǒng)一和完善的應急指揮系統(tǒng)，政府各部門、衛(wèi)生系統(tǒng)之間不能整合有效資源，難以形成從中央到地方突發(fā)事件的衛(wèi)生疫情共享機制、醫(yī)療救助和衛(wèi)生監(jiān)控的信息傳達機制，及時有效采取先進性手段和醫(yī)療技術做出最佳衛(wèi)生預案和最快應對措施?！胺堑洹币咔楸┌l(fā)以后，黨中央、國務院及時快速的設立了“抗非防治”指揮部，國務院主要領導人擔任總指揮，各地同時組建領導小組和防治辦公室，齊心協(xié)力攻克難關，迅速高效整合全國資源，全力以赴應對非典疫情。SARS疫情的有效控制離不開突破現(xiàn)有衛(wèi)生行政管理固有落后體制進行制度創(chuàng)新，離不開效能化運行的衛(wèi)生應急決策指揮機制。當前，各省市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）五級機構初步設立了應急管理部門和決策指揮機構，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急指揮體系也發(fā)揮著相應的作用，但是現(xiàn)有衛(wèi)生應急管理決策指揮機制不健全和不完善已是不爭的事實。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警能力不強

我國政府以及衛(wèi)生行政管理部門早在上個世紀80年代就開始針對傳染疾病進行監(jiān)測，但是這種監(jiān)測是被動和單一的，缺乏有效的技術手段和科學儀器。2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》頒布以后，各級政府以及衛(wèi)生行政管理部門加強了各類疾病的監(jiān)測預警，擴大了預警范圍和監(jiān)測種類。突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警水平在得到不斷提升的同時，也存在著部分問題：一是基層監(jiān)測預警體系不完善。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測預警工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅僅是依托黨中央、國務院、衛(wèi)生部的統(tǒng)籌負責，還需要基層各部門協(xié)調配合?；鶎颖O(jiān)測預警機構還不健全，監(jiān)測預警基礎設備嚴重缺失與落戶、衛(wèi)生監(jiān)測技術人員缺少、預警經費不足等問題亟待解決，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的辨識能力和處理水平較差、監(jiān)測盲點和信息報告不準確等現(xiàn)象急需轉變。二是監(jiān)測預警網絡不健全。現(xiàn)行衛(wèi)生網絡監(jiān)測系統(tǒng)尚未覆蓋和輻射所有區(qū)縣基層單位和突發(fā)衛(wèi)生事件，由于傳染疾病、食品安全、職業(yè)中毒等衛(wèi)生事件的特殊性，現(xiàn)行預警方法和監(jiān)測手段無法保證實施的有效性和可行性，公共衛(wèi)生風險隱患需要不斷的調研和收集，傳染疾病疫情和毒源需要深度的監(jiān)測，逐步完善預警監(jiān)測網絡。三是衛(wèi)生應急監(jiān)測支撐體系不完善。突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要配備相應的現(xiàn)場處理和監(jiān)測的儀器設備，需要技術人員及時跟進和研判，這樣才能提高突發(fā)衛(wèi)生事件報告的準確性和專業(yè)性，但是由于各方面的現(xiàn)實困難科學化的監(jiān)測技術裝備和嫻熟的預警技能人員難以配置在各個衛(wèi)生醫(yī)療部門。

（三）部門協(xié)作以及衛(wèi)生應急聯(lián)動機制不健全

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理和應對涉及多個部門和多項領域，各級政府、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機構、疾病預防控制中心、交通運輸部門、教育系統(tǒng)、宣傳部門、公安交警、監(jiān)督執(zhí)法以及社會團體等機構都會參與其中進行協(xié)作與配合，是一項跨部門的社會系統(tǒng)工程，每一環(huán)節(jié)的推動和協(xié)調都發(fā)揮著各自的職能。建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急聯(lián)動機制有利于綜合利用政府機構之間、社會團體之間、社區(qū)與民眾的各類資源，集聚各種力量做出快速反應和處理方案，有效控制疫情和衛(wèi)生危機的蔓延。目前，在應對突發(fā)衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控機制存在著需要提高的方面：一是跨部門和機構配合不順暢，協(xié)調力度有待增強。有關衛(wèi)生應急聯(lián)動的法律法規(guī)需要明確職責，權責明晰，構建多層次、多角度的衛(wèi)生聯(lián)防與聯(lián)控，各部門關于疾病防治、應急處理以及實施步驟等問題分工明確。二是協(xié)作環(huán)節(jié)和過程還不成熟，衛(wèi)生應急資源尚未共享。部門協(xié)作以及衛(wèi)生應急聯(lián)動機制的關鍵環(huán)節(jié)在于資源的充分調動與配合，協(xié)作過程的通暢和高效，部門之間的資源整合需要打破傳統(tǒng)行政慣例和束縛，發(fā)揮各部門的整體效能提升協(xié)作的成熟度。

（四）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)督與評估機制不完善

目前，對于突發(fā)衛(wèi)生事件的監(jiān)督與評估往往主要定位于衛(wèi)生危機事后的總結和評判，強調影響程度和經驗教訓。事實上，完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)督與評估機制貫穿于事件的全過程，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前預防、事中處理與控制、事后評估和反饋中都應體現(xiàn)。我們往往忽略事前、事中環(huán)節(jié)的監(jiān)督與評估，從而難以還原和恢復事件處理的全過程，找出事件問題的深層次原因和隱患，客觀性和及時性的進行事件總結和反饋。在突發(fā)衛(wèi)生事件監(jiān)督與評估中，通過書面總結和會議研討的形式認定突發(fā)衛(wèi)生事件的處理終結，沒有把事前監(jiān)測預警的評估、事中處理措施和控制效果納入其中一并考量，重點強調應急成績和應對成效，忽視應急問題、改進環(huán)節(jié)和應急社會影響，甚至一些區(qū)域突發(fā)衛(wèi)生事件監(jiān)督與評估機制處于缺位狀態(tài)中。

二、提升我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的建議

（一）建立健全衛(wèi)生應急監(jiān)督與評估機制

科學化與合理性的應急監(jiān)督與評估機制應該貫穿于整個突發(fā)公共衛(wèi)生事件，主要包括衛(wèi)生事件事前評估、危機事中應對評估以及事件事后評估三個環(huán)節(jié)。衛(wèi)生事件事前評估是指前期的各項準備機制和需求評估，評估的對象和內容主要包括衛(wèi)生預警和預案、衛(wèi)生人才的儲備和培訓、應急演練和教育、設備物資和經費的投入等方面，充分做好各項準備措施，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可以有效和針對性應對；危機事中應對評估是指對于應對措施和方法、投入資源和處理效果進行績效評估和測量，既對衛(wèi)生事件的儀器設備投入、物資經費的花費以及時間控制的效果等進行衡量，也對衛(wèi)生專業(yè)人員的培訓技巧和效率、處置得當與否、專業(yè)技術能力等進行評測，事中評估主要針對的是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質和特征、造成的損失和危害、已采取的應急策略和投入產出情況、發(fā)展態(tài)勢和趨勢、通過這些評估。事件事后評估指在應急處理以后的工作情況進行反饋和總結，汲取經驗教訓，吸納有益做法，整改偏差行為。對于預警和預案的實現(xiàn)程度、應急處理存在的問題和對策分析、應急技巧和手段的科學性、社會影響和危害程度等進行評估。所有的評估的最終目的就是為下一步的工作提供相關依據和借鑒，防止類似錯誤行為的發(fā)生，確保未來工作的效果、效率和效益。

（二）廣泛動員和調集社會資源

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對和處理不僅僅需要政府機構和衛(wèi)生行政管理部門的統(tǒng)籌負責，還需要充分發(fā)揮社會力量的廣泛參與和支持。公共衛(wèi)生應急管理體系的完善和健全需要不斷吸引社會資源的支持和配合，吸納社會資金和物資投入，共同應對衛(wèi)生應急工作。首先，要制定激勵化的政策措施引導志愿者投身衛(wèi)生應急救援工作中，通過立法和規(guī)章的形式促成衛(wèi)生應急志愿機構及組織的建立，加強志愿組織、培訓、演練和教育工作。其次，充分利用相關政策和制度，鼓勵民間資本和力量參與衛(wèi)生應急救援，依托市場資源進行調配，開拓衛(wèi)生應急服務市場。

（三）提高各項認識和完善應對機制

進一步健全和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理機制是一個復雜的系統(tǒng)工程，是一項長期推進和不斷深化的工作。在全方位剖析和總結應急管理機制現(xiàn)存問題和面臨困境的前提下，基層衛(wèi)生行政管理機構、衛(wèi)生醫(yī)療機構及疾控部門應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中存在的問題也并非能在短期得以解決，有許多問題還需要認真思考，地方政府如何建立和完善科學化、合理化的應急管理體制，如何隨著突發(fā)衛(wèi)生事件的發(fā)展變化調整應對機制，如何構建多部門的聯(lián)動應急體系以及衛(wèi)生應急監(jiān)控機制，如何在應對突發(fā)衛(wèi)生事件中各個參與組織形成良性運行機制問題等，這還需要在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中不斷地發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

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*本文為上海出版?zhèn)髅窖芯吭赫袠苏n題研究成果，本成果受上海出版印刷高等?？茖W校國家骨干校建設項目資助（編號：SAZD1407、SAYB1412）。

（作者單位：上海出版印刷高等?？茖W校）