葉國(guó)文

[摘要]國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家建設(shè)的政治目標(biāo)。現(xiàn)代化是所有國(guó)家都無(wú)法回避并努力追尋的歷史潮流。在這一潮流中，依法治國(guó)是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，這將促進(jìn)包括國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在內(nèi)的國(guó)家治理現(xiàn)代化。依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化具有內(nèi)在的一致性。促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)中國(guó)全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理；現(xiàn)代化；依法治國(guó)；中國(guó)

中圖分類(lèi)號(hào)：D616文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）05002906

一、現(xiàn)代化、國(guó)家建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化

現(xiàn)代化是人類(lèi)歷史發(fā)展的潮流，任何國(guó)家都無(wú)法回避這一歷史潮流。正是現(xiàn)代化的發(fā)展，改變了人類(lèi)生存和發(fā)展的方式，使人類(lèi)社會(huì)呈現(xiàn)出“一種不斷革新但未發(fā)生解體的社會(huì)制度；分化的、富有彈性的社會(huì)結(jié)構(gòu)；一個(gè)在技術(shù)發(fā)達(dá)的世界中提供必要技能和知識(shí)的社會(huì)框架”[1]（P47）。同樣，現(xiàn)代化也推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)，即國(guó)家建設(shè)。在現(xiàn)代國(guó)家的前提下，促進(jìn)包括國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在內(nèi)的國(guó)家治理現(xiàn)代化，吸納、整合社會(huì)并使之有機(jī)化，是國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，更是現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。在現(xiàn)代政治條件下，這種要求體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是整合性。現(xiàn)代國(guó)家是形成共同體的一種制度安排，可能如涂爾干所說(shuō)的機(jī)械團(tuán)結(jié)的統(tǒng)一性，也可能是多元共存的統(tǒng)一性，但它必然“調(diào)動(dòng)社會(huì)資源并使之合理化”，并以權(quán)威方式實(shí)現(xiàn)整合，其中“最明顯地表現(xiàn)于統(tǒng)一制定政策” [2]（P11）。顯然，一方面整合性是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的內(nèi)在動(dòng)力。現(xiàn)代國(guó)家正是在擺脫殖民統(tǒng)治、實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立的過(guò)程中建立起獨(dú)立的、統(tǒng)一的、多民族的主權(quán)國(guó)家。另一方面整合性是國(guó)家建設(shè)的政治目標(biāo)。新生現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)多要素、多民族共生的國(guó)家，但要使這些要素、民族實(shí)現(xiàn)融合并形成整體，促進(jìn)共同體的公益、合作和團(tuán)結(jié)，就需要建立法律制度并體系化。本質(zhì)上，這是構(gòu)建契合現(xiàn)代國(guó)家的新的國(guó)家治理體系。當(dāng)然，這種國(guó)家治理體系主要為鞏固國(guó)家主權(quán)、建立社會(huì)秩序和發(fā)展。

二是合法性。與源于神秘力量或個(gè)人魅力，自上而下形成權(quán)威的傳統(tǒng)權(quán)力合法性不同，現(xiàn)代化所創(chuàng)造的“現(xiàn)代社會(huì)高度依賴(lài)于它的公民的各種形式的承認(rèn)與合作” [2]（P14）。這就需要?jiǎng)?chuàng)建與現(xiàn)代社會(huì)契合的國(guó)家政權(quán)，以便“使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜之信仰” [3]（P55）。這種基于信仰的政治體系就是以政權(quán)合法性建設(shè)為主要內(nèi)容的國(guó)家建設(shè)。一方面以民眾承認(rèn)和合作為國(guó)家建設(shè)目標(biāo)，創(chuàng)建新的合法性資源；另一方面把現(xiàn)代化產(chǎn)生的分化和變遷“納入一個(gè)共同的制度與組織框架之中”，使“所有的群體都有權(quán)日益具體地參與一切生活領(lǐng)域”[4]（P1317），從而建立民眾平等參與的政權(quán)合法性制度。顯然，這一過(guò)程就是構(gòu)建國(guó)家現(xiàn)代治理體系并使之有效運(yùn)行的過(guò)程。

三是有效性。簡(jiǎn)言之，在民眾需要時(shí)，現(xiàn)代國(guó)家具有“實(shí)際的行動(dòng)”能力并達(dá)到預(yù)期效果。即當(dāng)大多數(shù)民眾“看政府的基本功能時(shí)，政治系統(tǒng)滿(mǎn)足這種功能的程度”[3]（P55）。由此可見(jiàn)，有效性直接體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，而且必須以惠及絕大多數(shù)人群為價(jià)值。毫無(wú)疑問(wèn)，有效性是建立在國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定性基礎(chǔ)上的，而且有效性本身應(yīng)當(dāng)包括穩(wěn)定性，所以有效性主要體現(xiàn)為國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。正因如此，實(shí)現(xiàn)有效性必須構(gòu)建與之契合的穩(wěn)定而持續(xù)的國(guó)家政權(quán)。當(dāng)然，這并“不一定意味著政治體系的所有成分都不發(fā)生變化。它指的是相對(duì)的持續(xù)性和政治體系的一切比較基本的主要成分，如基本的政治價(jià)值、文化和政治的基本的組織（或制度）結(jié)構(gòu)，不會(huì)發(fā)生變化”[5]（P155）。相反，必須在穩(wěn)定而持續(xù)的政治體系中構(gòu)建一定的治理結(jié)構(gòu)和體系，通過(guò)治理結(jié)構(gòu)和體系的完善保持政治體系的穩(wěn)定性，并能夠隨著現(xiàn)代化進(jìn)程和國(guó)家建設(shè)而發(fā)生與之契合的變化。

綜上所述，現(xiàn)代化推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)，以現(xiàn)代化為訴求的國(guó)家建設(shè)，其主要目標(biāo)是促進(jìn)國(guó)家治理的有效性，不斷增進(jìn)政治共同體利益、合作和團(tuán)結(jié)，即國(guó)家整合性和合法性。其中，整合性是合法性和有效性的基礎(chǔ)，而合法性又為整合性和有效性提供了政治保障。同時(shí)，在整合性和合法性基礎(chǔ)上，才能產(chǎn)生國(guó)家治理的有效性，治理有效性又促進(jìn)了整合性和合法性。這就在國(guó)家建設(shè)中產(chǎn)生了構(gòu)建新的治理結(jié)構(gòu)并體系化的需要，這種需要體現(xiàn)為國(guó)家整體性、合法性和有效性的能力，即為國(guó)家秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供穩(wěn)定而持續(xù)的能力。這種適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化需求的、體系化的治理結(jié)構(gòu)體系和治理能力就是國(guó)家治理現(xiàn)代化。

二、現(xiàn)代國(guó)家與依法治國(guó)

人治曾經(jīng)是人類(lèi)治理共同體的較好方式。在《理想國(guó)》中，柏拉圖極力推崇“哲學(xué)王”治理的城邦。當(dāng)“哲學(xué)王”治理出現(xiàn)困頓時(shí)，他從天國(guó)回到人間寫(xiě)下《法律篇》，這反映了“柏拉圖從‘人治到‘法治的認(rèn)識(shí)” [6]（P2）過(guò)程。在中國(guó)《論語(yǔ)》中，孔子所推崇的前三代社會(huì)是典型的人治社會(huì)，主要體現(xiàn)為“仁”，即以人為核心的等級(jí)秩序?！岸Y崩樂(lè)壞”后，“法家”曾經(jīng)一度成為正統(tǒng)的治理方式。當(dāng)然，柏拉圖的“法治”和古代中國(guó)的“法家”并不是今天意義上的法治，而且“法”以及“法治”并不符合古代社會(huì)的善治方式，因?yàn)楣糯鐣?huì)權(quán)威主要源自世襲或者克里斯瑪型人物。這種權(quán)威是建立在天然神性和德行基礎(chǔ)上的，因而治理者天然地具有合法性，并由此產(chǎn)生整體性和秩序等有效性。隨著先發(fā)國(guó)家進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以及人的自主性確立，治理權(quán)威轉(zhuǎn)向建立在人的普遍認(rèn)同基礎(chǔ)上的合法合理性權(quán)威。至此，人類(lèi)共同體治理出現(xiàn)了兩種不同的方式。一種是不斷內(nèi)卷的人治方式。在傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上國(guó)家治理越來(lái)越精密化，形成比較完整的家國(guó)同構(gòu)的人治方式，并把這種治理方式嵌入現(xiàn)代國(guó)家，形成人治化的國(guó)家建設(shè)邏輯。另一種是從人治轉(zhuǎn)向法治。在現(xiàn)代社會(huì)和人的解放基礎(chǔ)上創(chuàng)建現(xiàn)代國(guó)家，同時(shí)在國(guó)家建設(shè)中逐漸建立現(xiàn)代法律和制度，運(yùn)用現(xiàn)代國(guó)家力量整合所有要素，用法律、制度構(gòu)建新結(jié)構(gòu)和體系實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)的治理。這種以滿(mǎn)足人的自我需求的法律和制度為前提的法治是把人作為前提和目標(biāo)的治理方式，是建立在人所創(chuàng)造的現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代國(guó)家之上，因而法治是人類(lèi)政治文明的產(chǎn)物，是國(guó)家現(xiàn)代治理方式。endprint

現(xiàn)代國(guó)家是人的政治作品，但其孕育和成長(zhǎng)過(guò)程并不相同，主要有兩種途徑：其一是在現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)上創(chuàng)建現(xiàn)代國(guó)家，構(gòu)建現(xiàn)代法律制度治理現(xiàn)代國(guó)家；其二是在傳統(tǒng)社會(huì)基礎(chǔ)上創(chuàng)建現(xiàn)代國(guó)家和現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)和現(xiàn)代的政治文化同時(shí)作用于現(xiàn)代國(guó)家。正是兩種不同的現(xiàn)代國(guó)家孕育和成長(zhǎng)途徑導(dǎo)致上述人類(lèi)共同體治理方式存在差異。

第一種途徑主要以先發(fā)國(guó)家為主。其中以英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)三大標(biāo)志現(xiàn)代國(guó)家確立的革命為主要標(biāo)志。在這種途徑中，一些臣民為了宗教和商業(yè)目的從封建莊園中逃離出來(lái)并逐漸發(fā)展出現(xiàn)代社會(huì)成為新興階級(jí)。這些新興的現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)為了維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，與封建制度和傳統(tǒng)力量進(jìn)行了抗?fàn)幒透锩Ｖ?，一種新的統(tǒng)一的政治體系逐漸取代封建制度。羅斯金認(rèn)為，“自1648年‘三十年戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之際，封建體系被現(xiàn)代國(guó)家取代”。這個(gè)“人為”“構(gòu)建”的，“使公眾屬于一個(gè)民族，而不僅僅是一個(gè)世襲統(tǒng)治者的臣民”的新政治體，就是與之前所有傳統(tǒng)國(guó)家不同的現(xiàn)代國(guó)家[7]（P36）。然而，現(xiàn)代國(guó)家的抗?fàn)幒透锩⒉幌裰案锩髧?guó)家那樣一方完全徹底地消滅另一方，相反“從封建社會(huì)的滅亡中產(chǎn)生出來(lái)的現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)并沒(méi)有消滅階級(jí)對(duì)立”，而是“伴隨著相應(yīng)的政治上的進(jìn)展”而共同成長(zhǎng)，“只是用新的階級(jí)、新的壓迫、新的斗爭(zhēng)形式代替了舊的”，其結(jié)果是現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)在現(xiàn)代國(guó)家里“奪得了獨(dú)占的政治統(tǒng)治”。至此，我們發(fā)現(xiàn)“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了”[8]（P273274）。而這個(gè)委員會(huì)是各種利益主體、階級(jí)進(jìn)行博弈并固化后的國(guó)家制度，即建立在現(xiàn)代憲法之上的國(guó)家法律制度，以及據(jù)此實(shí)行現(xiàn)代治理方式——依法治國(guó)。正是在現(xiàn)代法的制度框架內(nèi)，在脫離了人治之后，人類(lèi)運(yùn)用法的治理方式，第一次實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的整合性、權(quán)威的合理性以及治理的有效性，創(chuàng)造了新的文明和發(fā)展模式。

第二種途徑主要發(fā)生在后發(fā)國(guó)家。在這一途徑中，傳統(tǒng)國(guó)家往往因經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)期的封閉發(fā)展而出現(xiàn)僵滯現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生合法性和有效性問(wèn)題。此時(shí)，先發(fā)國(guó)家利用現(xiàn)代力量踹開(kāi)了傳統(tǒng)國(guó)家封閉的大門(mén)，傳統(tǒng)國(guó)家由此出現(xiàn)了內(nèi)外交困的局面：對(duì)外，反抗現(xiàn)代殖民統(tǒng)治，但這是一種傳統(tǒng)國(guó)家從來(lái)沒(méi)有遭遇過(guò)的強(qiáng)大力量；對(duì)內(nèi)，應(yīng)對(duì)各種可能是內(nèi)部治理僵化導(dǎo)致的底層革命，也可能是統(tǒng)治集團(tuán)無(wú)論應(yīng)對(duì)外部殖民而內(nèi)生的無(wú)序，或者兩者兼而有之的混亂。在各種應(yīng)對(duì)性的自救中，軍隊(duì)、政黨等現(xiàn)代政治組織應(yīng)運(yùn)而生，主動(dòng)挑起動(dòng)員、帶領(lǐng)人民進(jìn)行抗?fàn)幒透锩闹負(fù)?dān)，進(jìn)而創(chuàng)立現(xiàn)代國(guó)家。這種途徑創(chuàng)建的現(xiàn)代國(guó)家具有三個(gè)基本特點(diǎn)。其一是后發(fā)的、被現(xiàn)代化的現(xiàn)代國(guó)家。正是如此，這種國(guó)家以人民解放、民族獨(dú)立、政權(quán)統(tǒng)一為目標(biāo)，即國(guó)家整合性。其二是黨建國(guó)家或軍建國(guó)家。由于政黨或者軍隊(duì)在抗?fàn)幒透锩械木薮笞饔?，他們?cè)趪?guó)家中往往具有超然的地位。不僅如此，還會(huì)因革命邏輯的路徑依賴(lài)而陷入人治的窠臼，出現(xiàn)威權(quán)統(tǒng)治。其三是建立在傳統(tǒng)社會(huì)基礎(chǔ)上。后發(fā)國(guó)家是在傳統(tǒng)社會(huì)基礎(chǔ)上創(chuàng)建的，于是后發(fā)國(guó)家建設(shè)產(chǎn)生了改造傳統(tǒng)社會(huì)和發(fā)展現(xiàn)代化的兩種需要。改造傳統(tǒng)社會(huì)，是為了建立與現(xiàn)代國(guó)家相匹配的現(xiàn)代社會(huì)。由于后發(fā)國(guó)家是人民的整體需求，因而運(yùn)用國(guó)家力量進(jìn)行傳統(tǒng)社會(huì)的現(xiàn)代改造并實(shí)行治理就具有了合法性，并因此創(chuàng)造出秩序和發(fā)展的有效性。發(fā)展現(xiàn)代化，是滿(mǎn)足后發(fā)國(guó)家的國(guó)家建設(shè)需要。實(shí)現(xiàn)這種需要關(guān)鍵在于激活國(guó)家治理各主體，其中尤其是解放個(gè)體和社會(huì)。在這一過(guò)程中，國(guó)家力量往上收縮，社會(huì)逐漸成長(zhǎng)并產(chǎn)生自主性需求。這種需求則倒逼國(guó)家，產(chǎn)生進(jìn)一步變革社會(huì)的力量，出現(xiàn)重構(gòu)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、體系并使之能力現(xiàn)代化的需要。這種需要以國(guó)家內(nèi)部各主體通過(guò)協(xié)商等方式構(gòu)建新的、現(xiàn)代的治理體系為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)整體性、合法性和有效性為目標(biāo)，顯然這種國(guó)家治理體系是擺脫傳統(tǒng)人治方式的、以規(guī)范人們行為的國(guó)家法律制度為內(nèi)容的治理體系，以這種體系實(shí)現(xiàn)的治理方式就是依法治國(guó)。

由此可見(jiàn)，人類(lèi)政治文明的進(jìn)程就是以法治代替人治的過(guò)程。在這一過(guò)程中，國(guó)家整體性、合法性和有效性是判斷標(biāo)準(zhǔn)，而把現(xiàn)代國(guó)家所有要素納入國(guó)家法律制度層面，建立以國(guó)家法律制度為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化治理體系，并通過(guò)依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家建設(shè)的主要內(nèi)容。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化：依法治國(guó)的中國(guó)邏輯

阿普特認(rèn)為，現(xiàn)代化是一系列有意識(shí)的理性選擇，是在“改善了選擇條件，以及選取了最令人滿(mǎn)意的選擇機(jī)制”后做出的契合國(guó)家現(xiàn)實(shí)的選擇。在這一意義上，國(guó)家建設(shè)就是選擇能夠“推動(dòng)和應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化的最合適的政治形式”[1]（P629）的過(guò)程。正因如此，依法治國(guó)是現(xiàn)代國(guó)家從整體性、合法性和有效性出發(fā)，理性選擇契合現(xiàn)代化治理方式的結(jié)果。對(duì)中國(guó)而言，依法治國(guó)是在經(jīng)歷革命、建設(shè)和改革開(kāi)放后，為加快建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的重大政治選擇。

在經(jīng)歷“千年猶行秦政”后，近代中國(guó)出現(xiàn)了治理績(jī)效問(wèn)題，并引發(fā)了合法性問(wèn)題。與此同時(shí)，先發(fā)國(guó)家運(yùn)用現(xiàn)代力量入侵中國(guó)，近代中國(guó)出現(xiàn)了國(guó)家整合性問(wèn)題。在這三個(gè)幾乎同時(shí)呈現(xiàn)的問(wèn)題中，國(guó)家整體性問(wèn)題對(duì)于近代中國(guó)尤甚，于是“占據(jù)了舞臺(tái)中心的是以‘救亡為主要訴求的民族主義思潮和運(yùn)動(dòng)以及與之相呼應(yīng)的以‘改天換地為目標(biāo)的歷次革命”，其政治目的就是“在保持‘中國(guó)存在的前提下，使之既成為一個(gè)統(tǒng)一、強(qiáng)大和有效率的國(guó)家”，同時(shí)“成為具有現(xiàn)代意義上的合法性國(guó)家”，即“中國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家而進(jìn)入現(xiàn)代”[9]（P2035）。為此，各種力量紛紛登上近代中國(guó)的歷史舞臺(tái)。但是，這些力量或者因內(nèi)部阻擾，或者因自主性缺失，或者導(dǎo)致新的社會(huì)分裂，或者無(wú)法有效動(dòng)員社會(huì)而退出歷史舞臺(tái)。盡管如此，它們的失敗卻給以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的抗?fàn)幒透锩鼕Z權(quán)留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一是需要現(xiàn)代政黨。與傳統(tǒng)政黨不同，現(xiàn)代政黨在驅(qū)離分離性后逐漸成為整合性力量[10]（P1182），發(fā)揮“將不同功能團(tuán)體連接起來(lái)”，使原本分散、碎片化的傳統(tǒng)社會(huì)進(jìn)入有機(jī)的現(xiàn)代社會(huì)，達(dá)成社會(huì)共識(shí)，“帶入構(gòu)建國(guó)家的關(guān)系之中” [1]（P141142）的功能。先發(fā)國(guó)家踢開(kāi)近代中國(guó)大門(mén)后，被現(xiàn)代化的中國(guó)面臨著“破壞了舊的權(quán)威模式，摧毀了傳統(tǒng)的政治制度，卻不一定會(huì)創(chuàng)造出新的權(quán)威模式或新的政治制度” [11]（P426）的現(xiàn)實(shí)。在中國(guó)抗?fàn)幒透锩?，現(xiàn)代政黨發(fā)揮了整合、動(dòng)員和組織社會(huì)創(chuàng)建國(guó)家制度的整合性功能。孫中山領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民黨推翻帝制建立共和，就是現(xiàn)代政黨整合性功能的具體體現(xiàn)。同樣，在革命奪權(quán)建立新中國(guó)以及建設(shè)、改革開(kāi)放等國(guó)家建設(shè)中，也需要中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮整合性功能。endprint

二是需要軍隊(duì)力量。馬克思在《工人議會(huì)開(kāi)幕——英國(guó)的軍事預(yù)算》中指出，在傳統(tǒng)社會(huì)進(jìn)行現(xiàn)代構(gòu)建，“需要組成一支擁有足夠的精神上和肉體上的力量以同敵軍進(jìn)行斗爭(zhēng)的軍隊(duì)”[12]（P126）。在全面危機(jī)爆發(fā)后，清王朝曾經(jīng)動(dòng)用八旗兵的力量，但是這支傳統(tǒng)力量最終在現(xiàn)代軍隊(duì)面前潰不成軍。在清王朝建立現(xiàn)代軍隊(duì)過(guò)程中，這支被寄予厚望的軍隊(duì)最終成為毀滅自身的力量。然而，由袁世凱領(lǐng)導(dǎo)的這支軍隊(duì)在掌握政權(quán)后日漸凸顯分離性，中國(guó)由此進(jìn)入了軍閥政權(quán)時(shí)代。面對(duì)這一現(xiàn)狀，孫中山不得已組建軍隊(duì)實(shí)行抗?fàn)幒透锩⒔⒘伺嘤袌?jiān)力量的黃埔軍校，從而使共和植入中國(guó)政治骨髓，建立了中國(guó)第一個(gè)現(xiàn)代政體。分析袁世凱失敗的原因，主要是這支以軍閥為主的軍隊(duì)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，在掌握政權(quán)后其分離性本能彰顯，成為分裂社會(huì)和國(guó)家的力量。孫中山成功地運(yùn)用軍隊(duì)力量推翻舊政權(quán)建立了共和政體，但是也沒(méi)有辦法變革源自傳統(tǒng)社會(huì)的分離性本能，致使軍隊(duì)內(nèi)部派系叢生而陷入軍閥政權(quán)的困境。因此，在中國(guó)構(gòu)建整體性、合法性又具有效性的現(xiàn)代國(guó)家，一方面離不開(kāi)軍隊(duì)的力量，另一方面又必須遏制其分離性，使其成長(zhǎng)為構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家和國(guó)家建設(shè)的整體性力量。

三是需要?jiǎng)訂T和組織群眾。亨廷頓認(rèn)為，“強(qiáng)大的政黨要求有高水平的政治制度化和高水平的群眾支持?！畡?dòng)員和‘組織，這兩個(gè)共產(chǎn)黨政治行動(dòng)的孿生口號(hào)，精確地指明了增強(qiáng)政黨力量之路”[11]（P371）。這明確指出了共產(chǎn)黨成功的關(guān)鍵：建立底層機(jī)構(gòu)，動(dòng)員和組織人民群眾。相反，國(guó)民黨沉湎于“高層機(jī)構(gòu)”，沒(méi)有建立有效的“底層機(jī)構(gòu)”[13]（P294302），從而失去了與社會(huì)底層和群眾溝通的機(jī)會(huì)，以致于孫中山留下“必須喚起民眾” [14]（P103）的遺囑。

上述經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)給中國(guó)共產(chǎn)黨以啟示。在大革命失敗后，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)建立農(nóng)村革命根據(jù)地動(dòng)員、組織人民群眾建立工農(nóng)紅軍和革命政權(quán)。在三灣改編和古田會(huì)議的基礎(chǔ)上，把工農(nóng)紅軍改編為黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民軍隊(duì)，從而解決了軍隊(duì)的分離性本能，更重要的是在黨、人民和軍隊(duì)之間建立了緊密的關(guān)系，走上了“農(nóng)村包圍城市”的革命道路。當(dāng)然，這也為適應(yīng)革命的需要而創(chuàng)建黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制治理蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)革命根據(jù)地政權(quán)提供了基礎(chǔ)，直至奪取政權(quán)并建立新中國(guó)。

新中國(guó)成立后，黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制隨之植入并在國(guó)家建設(shè)中逐漸成為治理革命后國(guó)家的有效方式。但是，創(chuàng)建在傳統(tǒng)社會(huì)的新生國(guó)家政權(quán)面臨資源短缺問(wèn)題，并隨著國(guó)家建設(shè)而日益凸顯。為此，新生國(guó)家采取了革命時(shí)期的合作化運(yùn)動(dòng)并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建人民公社制度。為了實(shí)現(xiàn)這一照顧資源短缺現(xiàn)實(shí)又與中國(guó)文化及理想社會(huì)相匹配的制度，計(jì)劃體制隨之建立。隨著國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下建立的計(jì)劃體制必然進(jìn)一步強(qiáng)化黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，而黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制則有助于推動(dòng)計(jì)劃體制和人民公社制度的實(shí)現(xiàn)，于是它們形成相互借重并強(qiáng)化的形勢(shì)。這確實(shí)推動(dòng)了國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)。但是，新中國(guó)是以農(nóng)村資源為主的現(xiàn)代化建設(shè)道路，為此構(gòu)建了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這導(dǎo)致農(nóng)村集體行動(dòng)邏輯的產(chǎn)生，并產(chǎn)生了有效性問(wèn)題，也對(duì)國(guó)家現(xiàn)代化道路的正當(dāng)性產(chǎn)生了懷疑。

在有效性問(wèn)題和建設(shè)道路懷疑中，部分農(nóng)村地區(qū)通過(guò)對(duì)土地制度的變通和對(duì)分配體制的調(diào)整進(jìn)行了自我變革。這種變革立刻激活了這些地區(qū)的生產(chǎn)積極性，部分地解決了農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收問(wèn)題，也為國(guó)家建設(shè)創(chuàng)造了更多的資源?；诖?，國(guó)家認(rèn)同這種自我變革，并在上下互動(dòng)中創(chuàng)新農(nóng)村土地制度和分配制度，推動(dòng)了改革開(kāi)放政策。同時(shí)，農(nóng)村自我變革則凸顯黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端。在鄧小平提出改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制，尤其是不再過(guò)多地強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人的意志和看法后，改革開(kāi)放出現(xiàn)了前所未有的推進(jìn)。

改革開(kāi)放政策包括兩個(gè)方面：對(duì)內(nèi)，通過(guò)改革中央和地方、政府與企業(yè)、國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力和利益關(guān)系，激活中央和地方，企業(yè)、社會(huì)和個(gè)體的積極性；對(duì)外，通過(guò)引進(jìn)資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，為對(duì)內(nèi)改革提供資源和動(dòng)力，并通過(guò)外部注入的方式解決內(nèi)部資源匱乏問(wèn)題。對(duì)于黨和國(guó)家而言，改革開(kāi)放政策產(chǎn)生了中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)執(zhí)政的正當(dāng)性和黨治理國(guó)家的有效性。與此同時(shí)，香港、澳門(mén)的順利回歸則進(jìn)一步解決了國(guó)家整體性問(wèn)題。黨的十四大以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方式，在確認(rèn)改革開(kāi)放政策的必要性和確定性的同時(shí)，也瓦解了計(jì)劃體制。

改革開(kāi)放政策和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)許多體制和機(jī)制產(chǎn)生了沖擊，其中對(duì)黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的沖擊尤甚。在社會(huì)層面，隨著國(guó)家政權(quán)往上收縮，包括農(nóng)村在內(nèi)的基層社會(huì)失去了繼續(xù)實(shí)行黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制治理社會(huì)的政權(quán)基礎(chǔ)，社會(huì)在自我發(fā)展中與黨、國(guó)家出現(xiàn)疏離；在經(jīng)濟(jì)層面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，使黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制失去計(jì)劃體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；在政治層面，社會(huì)和市場(chǎng)成長(zhǎng)倒逼政府管理和黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的變革。這三方面的巨大沖擊，直接體現(xiàn)對(duì)黨如何整合多元而流動(dòng)的社會(huì)、促進(jìn)有效和有序發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)繼續(xù)執(zhí)政的正當(dāng)性提出挑戰(zhàn)。薩托利認(rèn)為，無(wú)論黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制“是產(chǎn)生于革命的形勢(shì)或革命的手段，它們都被當(dāng)成例外的‘特殊的政權(quán)——而不僅僅是‘新政權(quán)。因此，一元政體不能簡(jiǎn)單地指望隨著時(shí)間的流逝而獲得合法性，它們必須表明它們能夠比多元政體做得更多、更好、更快”[10]（P6566）。這就對(duì)黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制提出了變革訴求，或者說(shuō)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家方式提出新的要求。

在此情況下，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨面臨選擇問(wèn)題。1997年中國(guó)共產(chǎn)黨選擇依法治國(guó)作為回應(yīng)。黨的十五大認(rèn)為，依法治國(guó)“是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀(guān)需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障”，并明確提出依法治國(guó)“就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”[15]。

此后中國(guó)共產(chǎn)黨依次提出了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家建設(shè)的新目標(biāo)以及借鑒政治文明的成果實(shí)現(xiàn)我國(guó)政治現(xiàn)代化、變革社會(huì)管理體制、全面深化改革等方面內(nèi)容。這些內(nèi)容逐步充實(shí)了依法治國(guó)并為國(guó)家治理方式重大轉(zhuǎn)變做了準(zhǔn)備，直到黨的十八屆三中全會(huì)提出在全面依法治國(guó)中促進(jìn)包括國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國(guó)家治理現(xiàn)代化。顯然，中國(guó)共產(chǎn)黨提出全面依法治國(guó)的國(guó)家治理方略，是汲取人類(lèi)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)主義建設(shè)、共產(chǎn)黨執(zhí)政和現(xiàn)代政治文明發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)中國(guó)國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，從有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)繼續(xù)執(zhí)政正當(dāng)性，有利于國(guó)家整體性和有效性出發(fā)提出的。endprint

正因如此，自提出依法治國(guó)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨采取一系列措施落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。首先，強(qiáng)調(diào)憲法在國(guó)家治理中的極端重要性，提出依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政等重要理念[16]（P9）；其次，從完善法規(guī)制度入手，打通國(guó)家和黨的法規(guī)制度的任督兩脈，確保黨紀(jì)國(guó)法的互聯(lián)互通；最后，以從嚴(yán)治黨為邏輯起點(diǎn)，以保證包括憲法在內(nèi)的國(guó)家法律法規(guī)和制度的落實(shí)為內(nèi)容，通過(guò)全面深化改革實(shí)施依法治國(guó)方略，實(shí)現(xiàn)從黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制為主的國(guó)家治理方式向依法治國(guó)為主以德治國(guó)相輔的現(xiàn)代治理方式轉(zhuǎn)變，并在全面依法治國(guó)中建構(gòu)國(guó)家治理體系，促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”奠定政治基礎(chǔ)和保障。

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