樊曉晨　聶月巖

[摘要]領導小組是廣泛存在于中國各級黨政機關中以議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構名義長期存在的一種特殊政治組織模式，是當代中國政治運行的普遍形式，是中國黨政關系最核心的聯(lián)結點之一。通過“領導小組”這一頂層設計的變革，突破了原有的組織架構，彰顯出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與強力驅(qū)動功能，并強調(diào)決策機制，有利于治理現(xiàn)代化決策的優(yōu)化與落實。因此要正視領導小組的獨特優(yōu)勢，充分發(fā)揮其有效性；完善關于領導小組的法律規(guī)范，提升其制度化水平；規(guī)范部門分工和協(xié)調(diào)機制，繼續(xù)深化政治體制改革，這樣才能充分發(fā)揮其議事協(xié)調(diào)機構的作用。

[關鍵詞]領導小組；治理；制度化

中圖分類號：D6文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2015）05003505

從中央層面來看，新一屆中央領導班子密集而頻繁設立各類領導小組。目前有中央全面深化改革領導小組、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組等。從地方層面來看，領導小組也是無處不在。領導小組的性質(zhì)、特點和任務是什么，怎么看待它，特別是在全面深化改革的大背景下，領導小組對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化會發(fā)揮怎樣的作用？本文試圖對這些問題進行探究，期望引起更多的人來關注和研究這一課題。

一、國內(nèi)外學者對相關問題的研究

目前研究領導小組的西方學者較少，基本上是從政策制定過程的角度來分析和研究領導小組，其重點關注和分析的是領導小組具體在中國黨政運作過程中的角色定位。把各式各樣的領導小組作為一個整體的研究對象，并開展一般意義上的描述性的理論探討。愛麗絲·米勒認為領導小組根據(jù)分工不同在各領域內(nèi)發(fā)揮著樞紐性的作用，是中國共產(chǎn)黨用以提出政策建議、協(xié)調(diào)政策執(zhí)行的主要制度性設計[1]。約翰·伯恩斯指出黨內(nèi)的組織體系里的領導小組一直是決策層進行政策決定和執(zhí)行的重要制度性手段[2]。除了把領導小組當成整體對象實施整體性分析之外，不少研究者還對領導小組做個案研究。如李可柔在研究中國外交政策的制定過程中，認為除了關注國家主席、總理以及外交部以外，還不可忽視中央外事工作領導小組等機構在外交政策的確立過程中所發(fā)揮的重大影響作用。

國內(nèi)學者近年來有著大量的專門研究，主要有兩種觀點，一種認為領導小組制度是一種有效的具有中國特色的政治治理模式[3]。如謝慶奎把領導小組稱為一種綜合性決策領導機構，認為領導小組是打破部門壁壘，層次界限，集中一切力量，迅速解決重大問題的成功嘗試，這種決策是各級政府決策領導機構在實踐過程中為了工作需要，臨時性的靈活有效的重新組合，是對首長負責制、決策會議制度和分管領導制度的必要補充[4]（P220）。還有一種觀點認為領導小組制度反映了中國治理制度中法制缺失，需要進一步規(guī)范化、法制化、精簡化。如周望在議事協(xié)調(diào)機構的改革上提出：提升改革方案設計的層次性，在精簡的同時配之以加強議事協(xié)調(diào)機構的規(guī)范化運作的種種手段[5]（P190）。上述相關研究成果，為本文對領導小組及國家治理現(xiàn)代化問題的探討和研究，奠定了重要的基礎。

二、領導小組的性質(zhì)與制度特點

領導小組是廣泛存在于中國各級黨政機關中以議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構名義長期存在的一種特殊政治組織模式，是當代中國政治運行的普遍形式，是中國黨政關系最核心的聯(lián)結點之一。這種特殊政治組織模式主要包括各級各類名稱的領導小組、協(xié)調(diào)小組、工作組和部分委員會、辦公室、指揮部等。在黨政系統(tǒng)中，出于重視和力圖解決某個問題的需要，由權力較高的人物和部門牽頭，組成領導小組，聯(lián)合多個部門，集中政治資源，協(xié)調(diào)和領導跨部門、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域的政治活動。領導小組制度的特點主要有三個。

（一）以任務為導向的政治實體

相對中央直屬機構而言，以“領導小組”為主要代表的議事協(xié)調(diào)小組，在角色定位和功能界定上有著明確的任務導向。一些常設型的議事協(xié)調(diào)機構一般針對涉及面廣、關乎全局的重大戰(zhàn)略性、基礎性任務而設定。因此存在時間很長，甚至超過了政府的某些正式序列組成部門。比如，中央農(nóng)村工作領導小組可以追溯到1952年7月的中共中央農(nóng)村委員會和成立于1953年2月的中共中央農(nóng)村工作部[6]，還有1949年7月成立的中央財政經(jīng)濟委員會（簡稱中財委）也是中央財經(jīng)領導小組的前身，這些機構雖然經(jīng)過幾次的組織和人事調(diào)整，但無論是事實上還是功能上仍舊是該領域的重要領導機構。另外為了應對某些短期性、突發(fā)性的任務，中央還會適時成立一些“臨時性”領導小組，有的是為了全盤負責某一關鍵領域的改革任務而成立的小組。如中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組、APEC會議北京市籌備工作領導小組等。

（二）高密度集合型的政治權力結構

領導小組的成立一般是按照層級設立的。黨的十八屆三中全會提出成立中央全面深化改革領導小組后，全國31個省份均按照相同的規(guī)格配置，由當?shù)匾话咽謸紊罡慕M組長。這種高密度集合型的組織結構有著明顯高于常設序列機構的權威性，對于解決復雜問題是實用和必需的。這些議事協(xié)調(diào)機構在實際工作中有著廣泛的職能，既能獲得黨政部門的支持，也有能力利用社會上的資源。在完成一些專門性的工作任務時甚至可以不用拘泥于法定程序而靈活地行使權力，正是因其具有常規(guī)機構所不具有的特殊優(yōu)勢，在完成一些牽涉領域和部門較多的復雜問題時，尤其是在處理和解決重大自然災害或者其他突發(fā)事件時體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢。因此在國家層面和地方各級黨政系統(tǒng)中都把議事協(xié)調(diào)機構當作不可或缺的治理方法和手段。每遇到事關全局、牽涉面廣或較為緊急的重要事務時就傾向于設置議事協(xié)調(diào)機構來解決問題。

（三）隱匿化和制度化的運作方式

領導小組既不進入黨的組織機構名錄，不掛牌子，也沒有固定的辦公場所，而且不單獨確定人員編制，只有在極為有限的相關工作報道中，偶爾能夠看到這些組織的身影。相對常規(guī)機構的具體運作流程和內(nèi)容，領導小組機構因為工作需要等原因公開透明度較為有限，在國內(nèi)政府與政治研究方面沒有當作特定研究對象也是因其所呈現(xiàn)的高度隱匿的特點。領導小組雖然沒有非常明確和清晰的說法，一直處于較為隱秘的存在狀態(tài)，但在實際的政治生活中卻一直作為黨和政府處理特定任務的制度性的安排。領導小組自其產(chǎn)生到現(xiàn)在經(jīng)過長時間的運作積累了豐富的經(jīng)驗，已經(jīng)成為政府政治生活中的不成文的慣例，顯露出向制度化轉(zhuǎn)型的趨勢，如什么情況下需要組建小組，主要任務、成員組成、自身級別、存在時間、運行機制、權力界限等方面通過研究可以找出其內(nèi)在規(guī)律。endprint

三、領導小組制度的主要功能

領導小組機制自20世紀50年代發(fā)展到今天，昭示著其特殊的活力以及在當代國家體系中的穩(wěn)定性。而正是其獨特的運作方式和執(zhí)行效力正好彌補了現(xiàn)有政治結構的不足之處，平衡了既定政治生態(tài)下的政治系統(tǒng)。胡錦濤曾評價中央各工作機關“是中央謀劃決策、指導工作的參謀助手，是各方面情況上傳下達的中心樞紐”[7]。這也是目前官方對領導小組機制可見的唯一定論。領導小組在組織體系和政府過程中的功能主要體現(xiàn)在兩個方面。

（一）領導小組的“決策咨詢”功能

參與重大決策的咨詢和制定工作無疑是絕大多數(shù)中央和地方領導小組發(fā)揮作用的重要工作領域，如中央層面存在時限較長、任務廣泛的中央農(nóng)村工作領導小組、中央財經(jīng)領導小組等在其成立初期就被賦予了完成該領域基本上所有政策規(guī)劃和制定的關鍵性的職責。這些機構基本不對外行使職能，在完成重大任務時能統(tǒng)一思想并協(xié)調(diào)黨和政府的重要工作和重大行動，為黨的重要決策和決定國家生活中的重大事項作準備[8]（P117）。在最高國家權力機關行使“決定--決策權”之前，中共中央、國務院、全國政協(xié)及國家政治中樞中其他與某一特定問題相關的組成部門，要協(xié)調(diào)進行大量決策前的準備工作或系統(tǒng)內(nèi)的初步?jīng)Q策[8]（P117）。如十八屆三中全會決定文件起草小組，由習近平親自擔任文件起草組組長，決定稿起草工作歷經(jīng)整整200個日夜，開了80多次分組會議，廣泛開展調(diào)查研究，征求和吸取了各方面意見，文件起草組共收到總計2564條意見和建議。反饋意見的吸收率超過40%[9]。領導小組圍繞實際議題，自上而下地進行信息咨詢，其實也內(nèi)含了一個自下而上意見表達的過程，二者在“小組政治”過程中合為一體。再如，由鄧穎超任組長的中央對臺工作領導小組，在1979年因?qū)ε_工作需要而設立，鄧穎超把其定位為“任務是調(diào)查研究對臺灣的方針政策和重大事件，向中央提出建議，是中央的參謀、助手”，“她和小組同志們經(jīng)過反復討論，擬定了臺灣回歸祖國、實現(xiàn)和平統(tǒng)一的進一步具體化的方針政策。詳細研究定稿，又提交黨中央常委審批”[10]（P742）。從過程看，意見綜合之后由高層領導擬定議題，領導小組研究討論、調(diào)查研究，然后進行決策制定，集中體現(xiàn)了領導小組的主要功能。雖然領導小組在這些問題上僅僅具有政策擬訂權，但是因為領導小組領導人往往由政治局常委或黨委常委兼任，并在具體討論、意見綜合過程中享有較充分的信息，因此在大多數(shù)情況下，領導小組擬定的政策都能通過或多或少的修改成為正式?jīng)Q策，從這個角度講，領導小組在實質(zhì)上也是決策中心。

（二）領導小組的“協(xié)調(diào)監(jiān)督”功能

黨的領導作為領導小組的核心主體發(fā)揮著關鍵作用，而領導小組在高效完成并落實某項復雜事務時不限于中央高層，而是按照“上下對口、左右對齊”組織網(wǎng)絡的模式。之所以在不同層級和系統(tǒng)中設立相應的小組也是為了“落實具體領導和指導責任”，“加強監(jiān)督檢查使政策落到實處”。在面對各類突發(fā)事件和新任務、新問題時，往往一個機構無法單獨解決或完成，而是要牽涉不同的并列的機構部門，這是政府在運行過程中經(jīng)常面對的現(xiàn)實問題。雖然現(xiàn)代政府管理的科層化是行政組織設置進步的體現(xiàn)，但是這種分割式的管理機構在面對綜合性的社會事務時，往往顯得缺乏彈性[11]。特別是當某項重要工作并不明確地屬于任何一個常設機構的職責范圍，客觀上找不到明確的獨立承擔者時，整個政治運轉(zhuǎn)系統(tǒng)可能出現(xiàn)斷節(jié)[12]。分工提高了部門工作的專業(yè)性，但同時也導致了職權、資源和信息的碎片化。它增加了單個部門獨立應對復雜事件的局限性，而現(xiàn)在社會矛盾的高頻率和復雜性使單個部門應對事件的局限性進一步突出。政府內(nèi)部的權力機構趨向碎片化導致部門間形成競爭關系：政府的條塊關系導致同級政府各部門之間的橫向聯(lián)系薄弱，在日常管理中幾乎沒有信息交流[13]（P198）。首先，權力被分割成不同的部分，由不同的部門行使。其次，不同部門加速發(fā)展，形成相對獨立的管理體系和權威來源，外人很難插手其內(nèi)部事務。最后，政策制定與執(zhí)行通常必須有其他部門的參與配合，很少有單個部門能夠獨立完成的工作。而以領導小組為代表的議事協(xié)調(diào)機構通過依托高層級黨政領導人的“高配”，橫向上充分集中和利用各相關機構的力量，縱向上通過在主要責任部門設立辦事機構，從而形成以雙向信息溝通渠道為主要架構的矩陣型信息傳輸網(wǎng)絡，最大程度上克服了門戶之見引起的信息阻塞，利用其獨特的組織結構和運作模式使彼此無關聯(lián)的政府管理活動有機銜接起來，為工作任務的順利完成提供了強有力的組織和信息保障。

政策得以正式出臺以后，領導小組的角色就將轉(zhuǎn)換到另一階段，即監(jiān)督政策的執(zhí)行情況、保障政策得到順利施行。在中國政府過程中的施政階段，每當要實施一項重大決策，就設置相應的領導小組來專門負責落實，這基本上已經(jīng)成為慣例。這有力推動了中央有關政策措施的貫徹落實，提高了行政效率，對于保證中央政令暢通發(fā)揮了重要作用。

四、領導小組機制的改革思路

在當今全球化背景下開展現(xiàn)代國家建設和治理，特別是中國作為一個有著悠久歷史和超大規(guī)模的復雜政治共同體，高效的凝聚和整合資源的組織力量是必不可少的。議事協(xié)調(diào)機構之所以產(chǎn)生并一直存在也是因其特殊的機構和運作邏輯迎合了現(xiàn)代化治理的客觀需要。但是如果過度依賴“領導小組”有可能會影響正式職能部門間的協(xié)調(diào)動力、協(xié)調(diào)能力和協(xié)調(diào)機制，導致規(guī)模失控，運行不規(guī)范等問題，不利于政府的形象?！靶〗M政治”的作用判斷并不等同于運行過程的價值判斷。重要的是“小組政治”應該采取怎樣的程序，獲得制度和合法性支持。

（一）正視領導小組的獨特優(yōu)勢，充分發(fā)揮其有效性

領導小組制度類似現(xiàn)代管理中廣泛提倡的矩陣式組織、無縫隙政府、跨功能團隊等高效率的組織結構和管理方式。這些組織的共同特點是為了完成某項特殊的任務而建立臨時的工作小組，成員從各功能部門抽調(diào)而來，任務完成后，工作人員回歸原來的部門[11]。上述組織結構面對復雜的事務反應迅速，不僅有效降低了管理成本，明確了相關責任，體現(xiàn)了靈活高效，而且領導小組還是個針對特定綜合性任務，讓涉及的相關領導之間進行相互溝通的平臺。政府中的領導小組多由某一綜合性事務所涉各部門的領導組成，可以在領導小組這一平臺上進行迅速溝通，憑借“高配”的組長優(yōu)勢來推動事務的高效進行。許多西方政府也在通過實施對政府機構的改革來適應新時期全球化、信息化的要求，擺脫傳統(tǒng)政府機構僵化的運作模式。如彈性化政府，一方面注重利用臨時性的非常設和半政府組織，任用臨時性或兼職人員來提供公共服務；另一方面也在組織的協(xié)調(diào)和管理上增加彈性，通過設立委員會或工作小組，專司機構與行政部門的協(xié)調(diào)[14]（P321）。無縫隙政府組織理論則強調(diào)打破標準化的操作流程，提出把傳統(tǒng)官僚制下的人與人、組織內(nèi)部和組織之間各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)楸舜酥g主動溝通、通力協(xié)作的方式來完成同一任務的關系。endprint

從這個意義上講，領導小組的運行邏輯符合西方未來的政府規(guī)劃。當然，我們也必須認識到中西方背景的差異，畢竟領導小組的運作是基于我國的官僚化理性程度總體還不高的背景下，而西方是本著反思已較為成熟的官僚制的基礎上提出的這些理論。因此，我們以后改革的思路是一方面要增強以法理型權威為基礎的理性官僚制；另一方面要切實發(fā)揮領導小組的協(xié)同整合效應和靈活高效的優(yōu)勢。

（二）完善關于領導小組的法律規(guī)范，提升其制度化水平

在正視領導小組優(yōu)勢的同時，還要不斷推動其制度化、法制化進程。法治是用以規(guī)范領導小組機構的基礎和根本。但迄今為止，一直沒有專門針對領導小組的設立條件、權責、組織程序、與正式序列機構的關系、撤銷等方面的普遍性規(guī)定。因此要通過增加細化的可操作性強的專門條例，加大對政府機構和官員問責來完善組織立法和編制條例，杜絕以各種名目隨意增設領導小組，把機構和職位的編制控制在合理的范圍內(nèi)。除此之外，立法機關要研究提升領導小組在憲法和法律上的地位的可行性?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》在2007年的兩會上獲得通過，該條例首次以文件形式規(guī)范了地方上議事協(xié)調(diào)機構的設置，但其約束力相對于法律法規(guī)還很有限。

（三）規(guī)范部門分工和協(xié)調(diào)機制，繼續(xù)深化政治體制改革

領導小組持續(xù)不斷產(chǎn)生的一個重要理由是協(xié)調(diào)與溝通職能部門之間關系的需要。一部機器要正常工作運轉(zhuǎn)必須所有零部件互相協(xié)調(diào)，同樣，國家行政體系要高效運行也需要各機構相互配合，這就需要提升部門間的配合與協(xié)調(diào)能力并規(guī)范其合理分工。中國政府自改革開放以來已實施過數(shù)次機構改革和職能劃分，進步明顯，但部門分工的現(xiàn)實就客觀上需要進行有效的協(xié)調(diào)。由此看來，若從根本上減少領導小組的設立，還要從政府體制改革上著手，依照科學理性的官僚制明晰各部門間的職責，提高公務人員整體的工作能力和觀念；要盡快以立法的形式對部門機構之間的協(xié)調(diào)行為機制做出合理清晰的規(guī)定，完善部門間相互配合協(xié)調(diào)的義務和責任的法律規(guī)范；要按照大經(jīng)濟、大文化、大社會、大生態(tài)的職能模塊整合管理部門。行政中樞要強力推動改革，不能“民主”太多。總而言之，協(xié)調(diào)機制重要，精簡機構更重要。

綜上，通過揭示并闡釋我國政治組織體系中“領導小組”這一特殊的機制設計，進一步豐富了對政府過程中的某些重要現(xiàn)象的認識，我們應繼續(xù)完善這一機制設計使其在全面深化改革和國家治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮更大作用。

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