熊星

近年來(lái)，我國(guó)重大安全事故頻發(fā)，引起了人們的廣泛關(guān)注。那一幕幕慘劇，讓人們?cè)谟|目驚心的同時(shí)忍不住扼腕嘆息。這些令百姓付出健康和生命代價(jià)的事故一再發(fā)生，固然有意外的成分和偶然的因素，但是肇事單位、監(jiān)管部門及相關(guān)個(gè)人難脫罪責(zé)。在更加重視公共安全事務(wù)的同時(shí)，要進(jìn)一步減少事故發(fā)生，必須進(jìn)一步將公共安全提升到國(guó)家治理現(xiàn)代化的新高度進(jìn)行認(rèn)真的反思。

回顧：近年來(lái)公共安全事故頻發(fā)

公共安全涉及不特定多數(shù)人的生命、健康和公私財(cái)產(chǎn)安全，一般包括食品藥品安全、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境安全、社會(huì)治安等內(nèi)容。本質(zhì)上說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)在面對(duì)的公共安全問(wèn)題，源于工業(yè)化大生產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不確定性。雖然我國(guó)公共安全總體形勢(shì)平穩(wěn)，但態(tài)勢(shì)更加復(fù)雜，呈現(xiàn)自然與人為致災(zāi)因子相互聯(lián)系，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全因素相互作用，系統(tǒng)與非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)相互影響，即有與新生社會(huì)矛盾相互交織的局面。

2014年我國(guó)重大公共安全事故有16起，其中特別重大安全事故（指造成30人以上死亡，或者 100人以上重傷，或者1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故）有5起。

2014年3月1日，晉濟(jì)高速公路山西晉城段巖后隧道發(fā)生特別重大道路交通?；啡急鹿剩簝绍囎肺苍斐汕败嚰状夹孤?，后車發(fā)生電氣短路，引燃周圍可燃物和泄漏的甲醇，造成40人死亡、12人受傷和42輛車燒毀，直接經(jīng)濟(jì)損失8197萬(wàn)元。

2014年7月19日，滬昆高速湖南邵陽(yáng)段發(fā)生特別重大道路交通危化品爆燃事故：貨車所運(yùn)載乙醇泄漏燃燒所致，造成58人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失5300余萬(wàn)元。

2014年8月2日，江蘇省蘇州昆山市中榮金屬制品有限公司特別重大爆炸事故：事故車間除塵系統(tǒng)較長(zhǎng)時(shí)間未按規(guī)定清理等，造成146人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失3.51億元。

2014年8月9日，西藏拉薩市尼木縣境內(nèi)318國(guó)道特別重大道路交通事故：貨車追尾大客車致使輕型貨車所運(yùn)載乙醇泄漏燃燒所致，造成44人死亡、11人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失3900余萬(wàn)元。

2014年12月31日，上海市外灘擁擠踩踏事件，造成36人死亡、49人受傷。這是一起對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場(chǎng)管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。

2015年全國(guó)重大公共安全事故出現(xiàn)加劇的趨勢(shì)。

2015年1月2日13時(shí)17分，位于黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)太古頭道街的北方南勛陶瓷大市場(chǎng)的三層倉(cāng)庫(kù)起火。21時(shí)37分，持續(xù)了9個(gè)多小時(shí)的大火導(dǎo)致倉(cāng)庫(kù)所在的居民樓塌方，將多名消防戰(zhàn)士壓在里面。1月3日凌晨1時(shí)，火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)了明火復(fù)燃，此前坍塌的樓體的另一側(cè)墻體發(fā)生了二次坍塌，救援工作被迫中止?；馂?zāi)共造成了5名消防戰(zhàn)士犧牲，14人受傷，549戶2000多名居民以及部分的臨街商戶受災(zāi)。

2015年5月25日晚，河南省平頂山市魯山縣一家名為康樂(lè)園的民辦老年公寓發(fā)生火災(zāi)，造成38人死亡，6人受傷。調(diào)查顯示，事故的直接原因涉及電路老化、安全隱患整治不徹底、消防檢查監(jiān)控不到位等多方面。

2015年6月1日21時(shí)30分，隸屬重慶東方輪船公司的東方之星輪在長(zhǎng)江中游湖北監(jiān)利水域沉沒(méi)。官方數(shù)據(jù)顯示，事發(fā)時(shí)船上實(shí)有人員454名，最終生還的只有12人。

尤為嚴(yán)重的是天津?yàn)I海新區(qū)危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)爆炸事故。截至2015年9月1日的官方公布，事件中已有159位事故遇難者身份公開(kāi)，其中公安消防人員23人，天津港消防人員70人，民警10人，其他人員50人。

公共安全問(wèn)題讓我國(guó)“傷亡慘重”，其中很大一部分是各類重大、特大交通事故、危險(xiǎn)化學(xué)品事故等安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。

分析：公共安全態(tài)勢(shì)趨于復(fù)雜化

公共安全專家普遍認(rèn)為，“安全事故多少”與“人均GDP”即經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段并沒(méi)有必然的關(guān)系。公共安全事故多少主要還是受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)者的素質(zhì)和安全控制力度三個(gè)因素影響。在日益復(fù)雜的公共安全形勢(shì)背后，反映出我國(guó)治理體系和監(jiān)管體系存在問(wèn)題，公共安全態(tài)勢(shì)趨于復(fù)雜。

公共安全對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的影響，這種影響一方面表現(xiàn)在公共安全事故對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成無(wú)法預(yù)計(jì)的損失，另一方面表現(xiàn)在公共安全環(huán)境將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成制約。公共安全也是社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)主要內(nèi)容，公共安全事件對(duì)社會(huì)發(fā)展所造成的負(fù)面影響同樣不容忽視。公共安全也對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了許多挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)首先來(lái)自于，公共安全一方面是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所應(yīng)該追求的目標(biāo)，另一方面又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提和保障，這種矛盾決定了各級(jí)政府需要將公共安全列入重要的議事日程，進(jìn)行細(xì)致而有效的防范。

公共安全專家認(rèn)為，現(xiàn)階段，我國(guó)公共安全治理的理念、手段、能力等有了明顯進(jìn)步，治理體系整體正朝現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn)。然而，實(shí)事求是地說(shuō)，一些重大矛盾尚待解決，政府監(jiān)管體系仍面臨理念不準(zhǔn)、體制不順、手段不活等挑戰(zhàn)。

首先，碎片化監(jiān)管體制與系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)的矛盾。目前我國(guó)在監(jiān)管體制上的矛盾，首先是橫向分權(quán)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分割化。公共安全工作牽涉面廣，分環(huán)節(jié)或分領(lǐng)域的監(jiān)管體制，容易導(dǎo)致職能交叉缺位，難以應(yīng)對(duì)全鏈條和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。以交通安全監(jiān)管為例，安監(jiān)局管廠區(qū)作業(yè)車輛、農(nóng)機(jī)局管農(nóng)業(yè)運(yùn)輸機(jī)械、交管局管普通社會(huì)車輛、交通局管營(yíng)運(yùn)車輛。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，被監(jiān)管對(duì)象的邊界不斷變動(dòng)，“多龍治水”極易導(dǎo)致政出多門和推諉扯皮。

而為落實(shí)地方政府負(fù)總責(zé)，安監(jiān)、環(huán)保等部門采取屬地管理體制，食藥、工商、質(zhì)監(jiān)等部門近些年也紛紛從過(guò)去的省以下垂直管理改為地方分級(jí)管理。在行政問(wèn)責(zé)壓力下，監(jiān)管部門的“理性選擇”必然是“職責(zé)往下推，資源向上流”，導(dǎo)致基層監(jiān)管能力不足。同時(shí)，受地方保護(hù)思想影響，市場(chǎng)主體違法犯罪信息呈層層衰減。媒體對(duì)大量公共安全事件的報(bào)道細(xì)節(jié)表明，很多隱患往往已存在多年，但上級(jí)部門卻直到事件爆發(fā)方才知情。

其次，“保姆式”監(jiān)管理念與內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)之間存在矛盾。監(jiān)管是指政府依據(jù)規(guī)則對(duì)各類主體行為進(jìn)行引導(dǎo)和限制，其根本目標(biāo)是解決市場(chǎng)失靈和社會(huì)失范。除了政府監(jiān)管，司法裁判、企業(yè)自律、媒體監(jiān)督、公眾參與等都是解決市場(chǎng)失靈和社會(huì)失范的手段，各手段之間有機(jī)互補(bǔ)，共同保障公共安全。在市場(chǎng)未發(fā)育和社會(huì)不成熟的前提下，直接從過(guò)去的計(jì)劃管控過(guò)渡到市場(chǎng)監(jiān)管，其難度可想而知。

這種制度變遷使政府承受雙重壓力：不僅要應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和社會(huì)失范導(dǎo)致的安全問(wèn)題，還要擔(dān)負(fù)培育市場(chǎng)和社會(huì)主體的任務(wù)。于是，監(jiān)管部門在扮演市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“警察”和充當(dāng)企業(yè)“保姆”之間時(shí)常會(huì)發(fā)生沖突。對(duì)照現(xiàn)實(shí)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)各類市場(chǎng)和社會(huì)主體的資質(zhì)、行為已經(jīng)進(jìn)行了事無(wú)巨細(xì)的監(jiān)管，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較高，建立了較完善的標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、檢驗(yàn)體系，但由于市場(chǎng)和社會(huì)的力量未能充分發(fā)揮，效果仍未達(dá)到預(yù)期。

再次，靜態(tài)監(jiān)管手段與動(dòng)態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的矛盾。監(jiān)管手段分為事前審批和事中事后監(jiān)管兩類。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府部門習(xí)慣用審批手段管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，實(shí)踐中多表現(xiàn)為發(fā)證發(fā)照。審批只是對(duì)主體資質(zhì)的一次性靜態(tài)認(rèn)可，而要保證主體準(zhǔn)入后的行為都合法循規(guī)，必須依靠全過(guò)程日常監(jiān)管。比如，開(kāi)辦煤礦雖然前期要獲得煤炭生產(chǎn)許可證等數(shù)十項(xiàng)許可，但一旦離開(kāi)后期監(jiān)管，礦難依然頻發(fā)。

第四，分析各類公共安全事件可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)的安全風(fēng)險(xiǎn)呈原子化分布，多元且分散的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法依靠任何單一主體來(lái)應(yīng)對(duì)，而市場(chǎng)主體完全有能力逃避各種技術(shù)監(jiān)督或隱瞞信息。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響企業(yè)素質(zhì)，企業(yè)素質(zhì)決定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為關(guān)乎質(zhì)量和安全績(jī)效。我國(guó)許多行業(yè)普遍呈現(xiàn)“多、小、散、亂”特征，成為安全風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)根源?？梢?jiàn)，公共安全不僅是單純的管理或技術(shù)命題，更具有深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景。

策略：公共安全的危機(jī)管理機(jī)制

對(duì)于各級(jí)政府來(lái)講，為官一任，保一方平安，公共安全是頭等大事，不可不察。為了做好公共安全事務(wù)，需將公共安全宏觀事務(wù)列入政府的施政方針和重要職責(zé)，做到識(shí)別所有重大的風(fēng)險(xiǎn)，盡早采取措施，未雨綢繆，防患于未然。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，建立評(píng)價(jià)和預(yù)警預(yù)防機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)管理的基本思想是預(yù)測(cè)，發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確可接受及不可接受風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于可以接受的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)控；對(duì)于不可接受的風(fēng)險(xiǎn)采取降低風(fēng)險(xiǎn)的各種技術(shù)及管理措施，使其滿足達(dá)到可接受風(fēng)險(xiǎn)的要求，然后再進(jìn)行管理和監(jiān)控。

針對(duì)可能出現(xiàn)的具體風(fēng)險(xiǎn)（如地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、火災(zāi)、爆炸、毒氣擴(kuò)散、疫病傳播等），預(yù)測(cè)其發(fā)生、發(fā)展的過(guò)程，對(duì)其影響做出評(píng)估并且制定各種級(jí)別的應(yīng)對(duì)或應(yīng)急措施來(lái)控制和降低風(fēng)險(xiǎn)，然后再對(duì)整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，并且對(duì)以后風(fēng)險(xiǎn)管理方案做出改進(jìn)。

建立和完善公共安全事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。一般來(lái)講，政府通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督、發(fā)布相關(guān)的行政規(guī)章、政府采購(gòu)等手段來(lái)支持公共安全事業(yè)的投入及發(fā)展，采用行政許可的方法對(duì)關(guān)系公共安全的機(jī)構(gòu)、人員的資質(zhì)、設(shè)施進(jìn)行控制，同時(shí)對(duì)企業(yè)和組織的公共安全行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行監(jiān)管。

企業(yè)和其他在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中活動(dòng)的法人，要對(duì)自身行為的公共安全后果負(fù)責(zé)任，這其中包括對(duì)這些單位的成員負(fù)責(zé)，對(duì)他們所提供服務(wù)的第三者負(fù)責(zé)，也要對(duì)造成后果的其他人負(fù)責(zé)。具體來(lái)講，包括依法取得公共安全方面的準(zhǔn)入資質(zhì)，提供必需的公共安全保障條件，達(dá)到各項(xiàng)公共安全標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，辦理相應(yīng)的保險(xiǎn)，發(fā)生事故時(shí)，如實(shí)及時(shí)報(bào)告等等。

重大公共安全事故都具有突然性和緊迫性的特點(diǎn)，為了應(yīng)對(duì)這樣的挑戰(zhàn)，各級(jí)政府需要了解并且建立重大公共安全事件危機(jī)管理的機(jī)制和相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。

重大事故的危機(jī)管理主要應(yīng)包括如下內(nèi)容：明確在什么樣的情況下，在什么樣的范圍中啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。怎樣建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)，由哪些人參加，各自負(fù)什么責(zé)任，根據(jù)預(yù)案要求或者實(shí)際情況，提出控制事故的決策意見(jiàn)及如何指揮決策。應(yīng)急救援力量的組成通常包括了搶險(xiǎn)、救援、治安及交通管制、信息（包括現(xiàn)場(chǎng)、物證及信息溝通等）和特定的專業(yè)人才等。

就當(dāng)前情況而言，僅靠任何主體都無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)。在政府更加重視公共安全事務(wù)的同時(shí)，要進(jìn)一步減少事故發(fā)生，必須進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)活力，將公共安全提升到國(guó)家治理現(xiàn)代化的新高度。

一方面，是市場(chǎng)活治，讓各方面激勵(lì)和約束集中于市場(chǎng)和社會(huì)主體行為，使其產(chǎn)生尚德守法的內(nèi)生動(dòng)力。市場(chǎng)手段多種多樣，監(jiān)管部門可以將監(jiān)督執(zhí)法信息公開(kāi)，倒逼企業(yè)珍惜聲譽(yù)，提高質(zhì)量管理水平，同時(shí)幫助消費(fèi)者辨別產(chǎn)品優(yōu)劣，促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)。也可以引入第三方機(jī)制，例如，在法國(guó)開(kāi)辦加油站等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)并不需要政府部門層層審批，只要有保險(xiǎn)公司愿意承保即可。而保險(xiǎn)公司為了盈利，必然嚴(yán)格監(jiān)控加油站的安全風(fēng)險(xiǎn)，所以政府實(shí)際上是將責(zé)任轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在公共安全治理中提倡市場(chǎng)活治，與上述要求在目標(biāo)方向上是一致的。

另一方面是，社會(huì)共治，改變政府“包打天下”的局面，將社會(huì)共治落實(shí)為機(jī)制。目前，我國(guó)政府通過(guò)多種方式，開(kāi)始把公共安全納入國(guó)民素質(zhì)教育，倡導(dǎo)安全、健康、環(huán)保的生產(chǎn)生活方式，增加民眾安全意識(shí)和自我保護(hù)能力；引導(dǎo)社會(huì)組織參與，鼓勵(lì)企業(yè)聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)定期對(duì)安全體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，這都是社會(huì)共治的重要內(nèi)容，長(zhǎng)期堅(jiān)持將會(huì)起到明顯的作用。

每一起公共安全事故都是一記沉痛的警鐘：忽視公共安全將付出沉重的代價(jià)。生命代價(jià)不能白付。保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，應(yīng)該是公共安全治理的首要目標(biāo)、政策制定的底線原則，沒(méi)有什么發(fā)展能夠以人民的生命安全隱患作為代價(jià)。