告別官員“晉升錦標(biāo)賽”

李晟

自改革開放以來，關(guān)于中國經(jīng)濟增長的研究，一直頗為重視地方政府間的競爭的積極影響。而自從周黎安教授以實證的數(shù)據(jù)統(tǒng)計指出官員任期內(nèi)的經(jīng)濟業(yè)績同晉升存在正面聯(lián)系，從而激勵地方官員“為增長而競爭”以贏得晉升，被生動描述為“晉升錦標(biāo)賽”的這一理論模型也就變得流行起來。

作為一種理論模型，從學(xué)術(shù)界擴展到大眾媒體和官方文獻之中，“晉升錦標(biāo)賽”已是一種悄然形成的共識。人們普遍認(rèn)為，地方官員會展開圍繞著GDP增長率及其排名的激烈競爭，也就是公眾與媒體所常說的“唯GDP論英雄”，甚至是更具諷刺意義的“數(shù)字出官，官出數(shù)字”。而官方表述中也對此做出過回應(yīng)。

在當(dāng)前的中國，地方官員間是否存在著清晰的“晉升錦標(biāo)賽”？或者說，是否有一種較為明確的基于某些方面的工作績效考核而進行晉升競爭的機制，在中央確立某種考核標(biāo)準(zhǔn)的激勵之后，地方官員為了實現(xiàn)這一目標(biāo)而投入更多努力？無論對“晉升錦標(biāo)賽”是褒是貶，我們都有必要分析其歷史形成的邏輯，并看看現(xiàn)實已經(jīng)發(fā)生了什么變化。

“晉升錦標(biāo)賽”的誤讀

“晉升錦標(biāo)賽”的提出，依據(jù)的是省委書記、省長的晉升與所任職省份的經(jīng)濟績效之間的統(tǒng)計關(guān)聯(lián)。但這種立足于個體的研究實際上難以對整體格局做出有力解釋。作為主要考察對象的省委書記與省長，雖然在理論上有固定任期，實則相互之間差異頗大。僅就改革開放以來統(tǒng)計，任期最長的超過12年，最短的則只有3個月（排除臨時代理、因違紀(jì)或重大責(zé)任事故免職的情形，只考慮正常調(diào)整）。因此，相互之間很難做出任期內(nèi)經(jīng)濟績效的比較。而且，省級黨政一把手的任免并不集中于固定的黨代會或人大會期間，時間節(jié)點各不相同，因此即使是截取職務(wù)調(diào)整的上一個年度也很難做出橫向比較。最后，省部級官員大多經(jīng)歷過異地交流，可能在好幾個不同省份工作過，如果某人在A省工作1年得到晉升，而此前在B省工作了5年，數(shù)據(jù)統(tǒng)計卻只考察A省的經(jīng)濟增長，未將此前B省的情況包含在內(nèi)。由于上述3個方面的復(fù)雜性，這種基于官員個體的實證分析，作為理論模型雖然精致，但對于現(xiàn)實卻未必是好的解釋。

不看個體，那么或許可以考慮整體。如果基于經(jīng)濟發(fā)展的晉升錦標(biāo)賽確實存在的話，那么就整體而言，經(jīng)濟增長速度越快的省份，其黨政主要領(lǐng)導(dǎo)獲得晉升的概率應(yīng)該越高。

而從整體這個角度，將24個省市（排除了5個自治區(qū)和后來新建的海南、重慶）1977年到2013年之間完成任期的391任書記、?。ㄊ校╅L的職務(wù)變動和各自省市的1978年至2008年的GDP年均增長率結(jié)合起來加以統(tǒng)計，結(jié)果卻出人意料，數(shù)據(jù)所展現(xiàn)的是：對于省一級行政區(qū)而言，從總體上看，地方的GDP增長速度以及相對表現(xiàn)，對于該地區(qū)官員整體的晉升概率不僅沒有顯著的正相關(guān)性，相反還存在微弱的負(fù)相關(guān)性。因此，就省級比較而言，難以得出存在著一個“唯GDP論英雄”的晉升錦標(biāo)賽的結(jié)論。而即使是考慮到在主要領(lǐng)導(dǎo)的分工中政府領(lǐng)導(dǎo)比起黨委領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)著更多的經(jīng)濟工作職責(zé)，單獨將?。ㄊ校╅L的晉升挑出來分析，得到的統(tǒng)計結(jié)果仍然是一致的：負(fù)相關(guān)性。也就是說，GDP增速越高，所在省區(qū)黨政首長的晉升幾率并沒有更高，有的反而下降。

這種統(tǒng)計雖然看起來粗糙，但也足以表明以GDP增長速度為考核指標(biāo)的“晉升錦標(biāo)賽”在省一級層面并未明顯表現(xiàn)出來，從而顛覆很長一段時間各類官方或是市場化的公共媒體為我們塑造的那種想象。

現(xiàn)行制度塑造的晉升格局

相應(yīng)的制度規(guī)范，或許可以解釋數(shù)據(jù)和統(tǒng)計分析所帶來的疑問。綜合分析《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》可以看出，當(dāng)代中國官員的選拔任用體制要求官員的晉升需要經(jīng)歷多個不同任職，并且又需要嚴(yán)格的逐級提拔，同時還往往在不同地區(qū)、不同系統(tǒng)間交流，因此，從這樣的制度背景，可以解釋為什么晉升錦標(biāo)賽這一理論模型從省一級的數(shù)據(jù)來看無法得到證明。

從制度層面的分析出發(fā)，也可以推論，在基層地方間競爭時，由于官員的任職經(jīng)歷相對還比較簡單，資歷不容易比較出差異，因而獲得晉升的因素中會突出少數(shù)指標(biāo)的效果。但隨著職務(wù)逐漸向上晉升，經(jīng)歷了多地區(qū)多部門的交流之后，其全面的能力就很難用少數(shù)指標(biāo)來加以衡量了。而且，因為經(jīng)濟總量較低，相對來說改變一個縣、市的經(jīng)濟增長速度也比改變一個省要顯得更為容易，因此我們還能夠在現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)許多“政績工程”。但到了省一級，和更低層級的差別與斷裂也非常明顯，很難以此來解釋省級官員的行動邏輯。如果要說是錦標(biāo)賽的話，這或許是一個“馬拉松”比賽，不同于低層級的短跑比賽，比的不是表現(xiàn)的積極程度，而是比誰能夠堅持下去不掉隊。而既然比拼的是如何不掉隊，學(xué)者卻用來解釋他們會如何積極表現(xiàn)，這就可能存在著很大的誤區(qū)。

而從官方表述來說，地方官員的晉升要關(guān)注的指標(biāo)也非常之多。對于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核，從數(shù)據(jù)角度要分析“人均地方生產(chǎn)總值及增長、人均地方財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長、資源消耗與安全生產(chǎn)、基礎(chǔ)教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會保障、城鄉(xiāng)文化生活、人口與計劃生育、耕地等資源保護、環(huán)境保護、科技投入與創(chuàng)新”。關(guān)注的指標(biāo)多了，必然形成這樣一種結(jié)果：任何一個地方都可能在某一數(shù)據(jù)上有閃光點，但也可能在某一數(shù)據(jù)上表現(xiàn)較差。因此，這些數(shù)據(jù)更有可能成為地方官員獲得或是無法獲得晉升之后給出的事后解釋，而非事前原因。

并且，必須注意到“中國是一個政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡的大國”，由于這一基本國情，各地區(qū)之間也存在政治經(jīng)濟文化各方面的巨大差別，并非對地圖的幾何分解，不能當(dāng)作同質(zhì)化構(gòu)成的簡單經(jīng)濟組織來理解。因此，中央也必然對于不同省市領(lǐng)導(dǎo)的工作績效有不同的關(guān)注要點，而很少會將其納入整齊劃一數(shù)據(jù)的錦標(biāo)賽之中。

”晉升錦標(biāo)賽”的歷史邏輯

盡管如此，我們又確實可以在某些歷史事實中看到地方政府對于某些績效指標(biāo)層層加碼的追求，明顯表現(xiàn)出了晉升錦標(biāo)賽的邏輯，最突出的莫過于“大躍進”當(dāng)中各省爭相在鋼產(chǎn)量或是糧產(chǎn)量方面“放衛(wèi)星”。有鑒于此，有必要將歷史和現(xiàn)實、理論與數(shù)據(jù)結(jié)合在一起，從一個更為宏觀的視角看待央地關(guān)系，理解其在社會轉(zhuǎn)型中的變遷狀態(tài)，以免“秦時明月漢時關(guān)”的時空錯位。

最為重要的因素是，轉(zhuǎn)型時期的魅力型政治，塑造了魅力型領(lǐng)袖的高度權(quán)威，這種權(quán)威能夠不借助復(fù)雜的中間組織就從最高領(lǐng)袖傳遞到最基層的公眾，從而保證對地方官員強有力的控制。正是這樣的背景，決定了錦標(biāo)賽體制能夠發(fā)揮其作用。從魅力型政治這一視角來看，不僅可以解釋“大躍進”時期的歷史現(xiàn)象，同樣也就可以解釋改革開放初期各個地區(qū)之間展開的圍繞招商引資和經(jīng)濟增長的競爭。因為這同樣是一個高速的轉(zhuǎn)型時期，招商引資和經(jīng)濟增長方面的表現(xiàn)，體現(xiàn)的是否迅速的從“階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)換到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的中央新路線，是否堅定擁護改革開放，同樣是政治忠誠度的反映，而晉升的激勵也就與政治忠誠度結(jié)合了起來。

在那兩個時代，毛澤東和鄧小平都比較容易動員治下的地方官員投入到晉升錦標(biāo)賽之中，可以堅決地表示“不換腦筋就換人”。中央有能力將經(jīng)濟上的放權(quán)與政治上的集權(quán)結(jié)合在一起，利用強大的權(quán)威，對地方進行非科層化的控制。正如周飛舟的研究所統(tǒng)計的1957～1964年間省委第一書記和省長的職務(wù)變動情況，發(fā)現(xiàn)1958、1959兩年是省級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動最為頻繁的兩年，反映出大躍進的錦標(biāo)賽當(dāng)中非科層制的政治運作發(fā)揮著重要影響。雖然這個調(diào)動數(shù)據(jù)和今天相比并沒有太大的差距，但是在毛澤東和鄧小平時代，都有中央對地方官員出人意料的破格提拔或是降職處理，而在此之后，除了以紀(jì)檢或司法手段處理明確存在違紀(jì)或違法情形的人之外，極少有省級地方官員的職務(wù)被意外調(diào)整。

從以上兩方面看來，“晉升錦標(biāo)賽”的作用，在中央的魅力型領(lǐng)袖具有更高權(quán)威的背景下凸顯出來。

轉(zhuǎn)型之后的權(quán)威重構(gòu)

歷史與現(xiàn)實的對比，有助于理解今天的變遷，因為那樣一種急劇的轉(zhuǎn)型時期不會長期持續(xù)。隨著社會逐漸向更加穩(wěn)定和常規(guī)化的方向發(fā)展，在常規(guī)化社會中所確立的法理型治理，其合法性的基礎(chǔ)更依賴于規(guī)則而非個人魅力，最高層很難直接面向最基層群眾傳遞其政治權(quán)威與個人魅力和隨之而來的權(quán)力，而需要借助于組織形式和層級都變得復(fù)雜的官僚體系。

在這種科層官僚制當(dāng)中，官員的晉升開始發(fā)生變化：第一，科層的復(fù)雜化與固定化，意味著晉升要經(jīng)歷的層級更多；第二，規(guī)則的細(xì)致和嚴(yán)格，使得跨越某一層級的破格晉升更加困難；第三，地方官員對中央的服從，不單取決于對領(lǐng)袖個人魅力或是集體奉行的意識形態(tài)的忠誠，同時還取決于對形式理性化規(guī)則的遵守。因此，中央在決定哪些地方官員獲得晉升時不能像過去一樣只依賴于高層的政治判斷，還必須給出能夠讓下級信服的理性化和規(guī)則化的理由。

因此，法理型治理使得地方官員無需全力投入“晉升錦標(biāo)賽”，而是可以按照形式化的規(guī)則穩(wěn)健行動，“積跬步以至千里”。正是在形式理性化的法治逐步建立的背景下，晉升需要表現(xiàn)出其程序公正的一面，更精確地分解其中的步驟，對當(dāng)中的每一個小環(huán)節(jié)進行觀察和把握。因此，各個“條條”和“塊塊”的職位獲得了更細(xì)致的區(qū)分，出現(xiàn)了大量的“隱形階梯”，看起來是同一級別的職務(wù)，但是重要性卻并不相同。在這個“隱形階梯”的攀登過程中，突出某一方面的工作表現(xiàn)并不那么重要，重要的是在長期的過程中盡量多經(jīng)歷過多個位置的歷練，在“隱形階梯”上不斷前移自己的順位。“不折騰”，正是對這種弱化后的錦標(biāo)賽的最佳描述。

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn)，“晉升錦標(biāo)賽”看似經(jīng)濟的邏輯，但背后卻有更深刻的政治原因。只有最高領(lǐng)導(dǎo)的個人魅力或中央集體的意識形態(tài)權(quán)威很強大的情形下，才有可能刺激地方官員積極回應(yīng)中央發(fā)布的任務(wù)，投入為晉升而競爭當(dāng)中。而隨著執(zhí)政黨推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這種情況正在發(fā)生改變，未來地方官員的晉升，將更多和隱形階梯的積累相結(jié)合，過程將更具理性和規(guī)則性。