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      學(xué)校分類管理背景下教師聘任制的重構(gòu)

      2015-11-02 11:06:54吳高華
      中國管理信息化 2015年22期
      關(guān)鍵詞:聘任制民辦學(xué)校性質(zhì)

      吳高華

      (廣東第二師范學(xué)院,廣州 510303)

      學(xué)校分類管理背景下教師聘任制的重構(gòu)

      吳高華

      (廣東第二師范學(xué)院,廣州 510303)

      隨著國家事業(yè)單位分類改革的推進(jìn),學(xué)校的法人性質(zhì)出現(xiàn)了新的變化,義務(wù)教育學(xué)校劃歸為公益一類事業(yè)單位,高等教育學(xué)校劃歸為公益二類事業(yè)單位。同時,民辦學(xué)校擬實行非營利性和營利性分類管理。學(xué)校的性質(zhì)和類型決定了教師聘任制的性質(zhì)和走向。在學(xué)校分類管理的背景下,教師聘任制按照學(xué)校的性質(zhì)和類型重新建構(gòu):義務(wù)教育學(xué)校的聘任主體為政府主管部門,聘任合同的性質(zhì)為行政合同;非義務(wù)教育學(xué)校的聘任主體為學(xué)校,聘任合同性質(zhì)為特殊勞動合同;民辦學(xué)校的聘任主體為學(xué)校,聘任合同性質(zhì)為勞動合同。就聘任爭議解決而言,義務(wù)教育學(xué)校主要通過人事仲裁解決,非義務(wù)教育學(xué)校和民辦學(xué)校主要通過勞動仲裁解決。

      學(xué)校分類管理;教師聘任制;聘任主體;聘任合同性質(zhì)

      我國《教育法》和《教師法》都規(guī)定學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步實行聘任制,這為教師聘任制的實施提供了法律依據(jù)。但這一原則性法律規(guī)定,也給實踐中教師聘任制的推行帶來許多困惑和問題。其一,如何確定聘任合同簽訂主體,即教師聘任合同是教師是與學(xué)校簽訂?抑或是與教育行政主管部門簽訂?實踐中,做法各有不同。其二,如何準(zhǔn)確定位教師聘任合同的性質(zhì),即教師聘任合同到底屬于一般的民事合同?勞動合同?抑或行政合同?理論界存在很大爭議。目前,在事業(yè)單位分類改革背景下,對各級各類學(xué)校分類管理也在相應(yīng)改革進(jìn)行中,而學(xué)校的性質(zhì)和類型影響和決定了教師聘任制的性質(zhì)和走向。沿著這一思路,根據(jù)學(xué)校的不同性質(zhì)和類型,重新探討教師聘任制度的建構(gòu)。

      1 教師聘任制的立法沖突與實踐困惑

      1993年制定的《教師法》第十七條規(guī)定:“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則,由學(xué)校和教師簽訂聘任合同,明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任?!狈蓪用嫔?,所謂教師聘任制度的“聘任”是雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上,由學(xué)?;蛘呓逃姓块T根據(jù)教育教學(xué)需要設(shè)置的工作崗位,聘請具有教師資格的公民擔(dān)任相應(yīng)教師職務(wù)的一項教師任用制度。推行教師聘任制,引入聘任合同管理,其主要目的在于打破以往僵化的用人方式,優(yōu)化教師資源配置,建立起符合教師特點的用人管理運行機(jī)制。但教師聘任制自實施以來,其效果并不理想,聘任主體混亂,聘任合同性質(zhì)模糊不清。

      一方面,盡管法律明確規(guī)定教師聘任合同由學(xué)校和教師簽訂,學(xué)校具有聘任教師的權(quán)利,但2006年新修訂的《義務(wù)教育法》第三十二條第二款規(guī)定:“縣級人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量,組織校長、教師的培訓(xùn)和流動,加強對薄弱學(xué)校的建設(shè)。”這一法條確定了縣級教育行政部門均衡配置義務(wù)教育師資的義務(wù),為實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了重要的法律保障。實踐中,義務(wù)教育學(xué)校的教師或由學(xué)校組織招聘考試并與學(xué)校簽訂聘任合同,或由政府組織招聘考試并與政府簽訂聘任合同,或者由政府組織招聘、教師同時與政府和學(xué)校簽訂聘任合同,聘任合同的主體很不明確。

      另一方面,對于聘任合同的法律性質(zhì),理論界有很大爭議。教師聘任合同到底屬于一般民事合同,還是勞動合同,或是行政合同?聘任合同的法律性質(zhì)不清晰,將直接影響教師合法權(quán)益的保護(hù)及教師權(quán)益受到侵害時的救濟(jì)。

      產(chǎn)生上述沖突和困惑的根源,在于未對學(xué)校進(jìn)行合理分類,對教師的聘任管理缺乏針對性。而學(xué)校性質(zhì)和類型的不同,學(xué)校與教師的法律關(guān)系也有所差異,因此,對教師聘任的法律控制也應(yīng)分別進(jìn)行。

      2 教師聘任制的重構(gòu):學(xué)校分類管理的視角

      2.1事業(yè)單位改革背景下的學(xué)校分類管理

      在我國現(xiàn)行學(xué)校教育體制下,各級各類學(xué)校大致可以分為義務(wù)教育學(xué)校、非義務(wù)教育學(xué)校和民辦學(xué)校。公立學(xué)校作為一類事業(yè)單位,是由國家設(shè)置的,通過公共財政維持的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位分類改革是人事制度改革的前提和基礎(chǔ),實質(zhì)上也是一種人事分類制度。對不同類型事業(yè)單位實行分類人事管理,依據(jù)編制管理辦法分類設(shè)崗,實行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。事業(yè)單位分類改革的最主要目的,也可以說是唯一正確的目的,是整合和提升事業(yè)單位所占有的公益性公共服務(wù)的資源,使之更有效率、布局更為合理,做大做強公益性和非營利性公共服務(wù)。2011年3月23日,中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),按社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔(dān)行政職能的,逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu);對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的,逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè);對從事公益服務(wù)的,繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。其中,根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況,將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為兩類:承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù),不能或不宜由市場配置資源的,劃入公益一類;承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù),可部分由市場配置資源的,劃入公益二類。2010年12月7日,中共中央組織部、人力資源和社會保障部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位公開招聘工作的通知》,要求事業(yè)單位新進(jìn)人員,“一律實行公開招聘”,“公開招聘要堅持統(tǒng)一規(guī)范、分類指導(dǎo)、分級管理。要嚴(yán)格按照統(tǒng)一的公開招聘制度的要求,充分體現(xiàn)不同行業(yè)、不同類型事業(yè)單位的特點以及各類工作人員的專業(yè)特點,分類組織實施公開招聘”。

      事業(yè)單位的分類改革影響到學(xué)校的分化、改組?!吨笇?dǎo)意見》明確將義務(wù)教育學(xué)校劃歸為公益一類事業(yè)單位,將高等學(xué)校劃歸為公益二類事業(yè)單位。這種把事業(yè)法人分為行政類、生產(chǎn)經(jīng)營類和公益類的“三分”法代表了政府部門對事業(yè)單位改革的主流觀點,但沒有從是否行使公權(quán)力、是否承擔(dān)了法律法規(guī)授予的公務(wù)職能的角度進(jìn)行考察。

      同時,對于介于兩者之間的高中階段教育學(xué)校的類別屬性沒有作出明確定位,高中階段教育學(xué)校雖不屬義務(wù)教育范圍,但隨著國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的提高,高中完全可能被納入到義務(wù)教育的范圍內(nèi)。這同時反映出“公立學(xué)校的這一分化、改組進(jìn)程還未最終完成,學(xué)校的性質(zhì)也還帶有某種不確定性?!?由于這種變化,未來不同類別的學(xué)校教育機(jī)構(gòu)對其教師聘任制的影響將會出現(xiàn)差別(見表1)。

      表1 學(xué)校類型及其法人性質(zhì)

      2.2學(xué)校分類管理對教師聘任制的影響

      由于公權(quán)力因素的介入和公益性的要求,教師與學(xué)校之間的聘任關(guān)系既具有行政法律關(guān)系的某些特征但又不同于典型的行政法律關(guān)系,既具有勞動關(guān)系的特征但又不屬于私法意義上的勞動關(guān)系。改革使問題變得不再是非此即彼那么簡單,而呈現(xiàn)出一種非此非彼、亦此亦彼的復(fù)雜情況。通過對學(xué)校進(jìn)行分類管理,有利于明晰教師與學(xué)校之間的法律關(guān)系,規(guī)范教師的聘任制管理。

      2.2.1學(xué)校分類管理對義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制的影響

      義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施、所有適齡兒童少年必須接受的教育,具有強制性、免費性和普及性。它既是在學(xué)校里“國家統(tǒng)一實施的”教育,又是一種“國家必須予以保障的公益性事業(yè)”。義務(wù)教育學(xué)校是由政府舉辦、完全依靠公共財政支持的提供公共基礎(chǔ)教育服務(wù)的享有某些行政權(quán)力的公務(wù)法人。承擔(dān)義務(wù)教育職能的中小學(xué),向社會提供的是國民普遍需要的“純公共產(chǎn)品”,其公益目標(biāo)是國家確定的,教育內(nèi)容、課程體系和課程標(biāo)準(zhǔn)是國家統(tǒng)一規(guī)定的,所需經(jīng)費由國家提供。義務(wù)教育學(xué)校教師代為行使國家基礎(chǔ)教育權(quán),實現(xiàn)國家規(guī)定的教育目的,這就決定了他們的職業(yè)具有執(zhí)行公務(wù)的特性。為保證國家教育目的和教育目標(biāo)的實現(xiàn),義務(wù)教育學(xué)校與其教師之間的法律關(guān)系更強調(diào)縱向的法律性質(zhì),具有行政公權(quán)力色彩。因此,從事業(yè)單位分類看,現(xiàn)行的“三分”法并不能涵蓋義務(wù)教育學(xué)校的特點,義務(wù)教育學(xué)校承擔(dān)著既行使公權(quán)力又從事公益服務(wù)的職責(zé),聘用“合同制管理的形式并沒有改變公共部門及其工作人員的本質(zhì)屬性”。

      2.2.2學(xué)校分類管理對非義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制的影響

      在非義務(wù)教育階段,高中教育與高等教育是作為準(zhǔn)公共物品來提供,在公共投資不足的情況下可引入市場機(jī)制來促進(jìn)其發(fā)展。較之義務(wù)教育,非義務(wù)教育學(xué)校中政府公權(quán)力介入相對弱化。這一性質(zhì)也決定了其與教師之間建立的聘任關(guān)系具有更為復(fù)雜的特點,非義務(wù)教育學(xué)校與教師之間的聘任關(guān)系不同于普通的勞動關(guān)系,而是特殊的勞動合同關(guān)系。普通的勞動關(guān)系一般只受到法律的調(diào)整,如《勞動法》《勞動合同法》等的調(diào)整,其權(quán)利義務(wù)關(guān)系基本上是對等的,而人事關(guān)系要受到一般勞動基本法與特殊權(quán)力關(guān)系的雙重調(diào)整或調(diào)節(jié),即法律與行政調(diào)整與調(diào)節(jié)。這種特殊的勞動關(guān)系,已為2007年新頒布的《勞動合同法》第九十六條明確規(guī)定:“事業(yè)單位與實行聘任制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同,法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的,依照其規(guī)定?!蓖瑫r,最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》(法函【2004】30號)第一條也規(guī)定:“……人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定,但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的,適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定。”因此,在不違背《勞動法》基本宗旨的前提下,法院可選擇性地適用人事方面的法規(guī)、規(guī)章及人事政策規(guī)范性文件。如果與勞動法的基本宗旨相沖突,則應(yīng)當(dāng)適用勞動法的相關(guān)規(guī)定。這表明這類人事關(guān)系總體上視為勞動合同關(guān)系,但需要優(yōu)先適用“特別規(guī)定”的,是一種特殊的勞動合同關(guān)系。

      2.2.3學(xué)校分類管理對民辦學(xué)校教師聘任制的影響

      我國民辦學(xué)校辦學(xué)形式多種多樣,但從學(xué)校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看,均可歸為“捐資辦學(xué)”和“投資辦學(xué)”這兩種基本的辦學(xué)形式。按照我國《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定:“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”?!昂侠砘貓蟆钡姆梢?guī)定,使得在投資辦學(xué)中,又區(qū)分出出資人要求取得合理回報的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報的民辦學(xué)校兩種類型。就學(xué)校的營利性質(zhì)而言,上述兩類辦學(xué)從理論上分別歸屬于“非營利組織”和“營利組織”。兩種辦學(xué)形式或兩類組織在法律上具有完全不同的性質(zhì)和特征,遵循不同的內(nèi)部管理體制及其法律治理方式,適用不同的法律調(diào)整機(jī)制。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出:“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”,“開展對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理試點”。

      民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師相比,同樣是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員。為落實民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師的同等法律地位,《民辦教育促進(jìn)法》及其《實施條例》還對民辦學(xué)校教師工資、福利待遇、社會保險、職務(wù)聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動、教師在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間合理流動等問題做出了原則性的法律規(guī)定。對于公益性民辦學(xué)校而言,其學(xué)校法人性質(zhì)可定位為一般公益性法人。與公立學(xué)校的公益性相比,兩者最大的區(qū)別在于,公立學(xué)校是自始至終都以提供公益服務(wù)為目的,追求公益服務(wù)的普遍性、公平性、可及性。而公益性民辦學(xué)校的趨利性和市場化運作,弱化了其公益屬性。對于營利性民辦學(xué)校,民辦學(xué)校的投資者可以從學(xué)校提取“合理回報”。實施民辦學(xué)校分類管理后,營利性民辦學(xué)校具有經(jīng)營類企業(yè)法人性質(zhì),但是,對于營利性民辦學(xué)校也要因勢利導(dǎo),揚長避短,給予恰當(dāng)?shù)纳婵臻g,在信貸、用地、稅收等扶持和獎勵民辦教育政策方面不應(yīng)有所歧視,真正促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展。

      3 學(xué)校分類管理背景下教師聘任制的重構(gòu)

      由于事業(yè)單位的類型化是客觀存在的事實,未來不同類別的學(xué)校與教師聘任制度的規(guī)定也可能會出現(xiàn)差別(見表2)。義務(wù)教育學(xué)校、非義務(wù)教育學(xué)校以及民辦學(xué)校,由于學(xué)校類型和性質(zhì)不同,聘任合同簽訂主體、聘任方式及聘任合同性質(zhì)方面也不同,由此引起的聘任糾紛救濟(jì)也有所不同,認(rèn)識到這種差異性,是重新建構(gòu)教師聘任制的關(guān)鍵。

      3.1義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制的重構(gòu)

      為了保證國家統(tǒng)一實施的教育目的的實現(xiàn),義務(wù)教育學(xué)校通過教師來代為行使國家的基礎(chǔ)教育權(quán),其職務(wù)具有天然的公務(wù)性質(zhì)。有學(xué)者指出,2006年修訂的《義務(wù)教育法》已經(jīng)從法律上剝奪了義務(wù)教育學(xué)校作為法人應(yīng)具有的權(quán)利,義務(wù)教育學(xué)校實際上已不再具備法人的成立要件,不具有與教師簽訂聘任合同的權(quán)利能力。義務(wù)教育學(xué)校兼具行政公權(quán)與公益屬性,義務(wù)教育學(xué)校教師具有行使履行國家基礎(chǔ)教育權(quán)的公務(wù)性質(zhì),聘任權(quán)屬于政府。教師與政府主管部門形成的法律關(guān)系是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,雙方簽訂的聘任合同屬于行政合同。

      義務(wù)教育階段學(xué)校教師應(yīng)當(dāng)由教育行政部門聘任或任命,這也體現(xiàn)在《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中,即“中小學(xué)根據(jù)學(xué)校編制聘用教師,可面向社會公開招聘,經(jīng)縣以上教育行政部門審批”。“經(jīng)縣以上教育行政部門審批”,也表明義務(wù)教育學(xué)校教師的聘任主體是政府而非學(xué)校。在教師因聘任過程中所發(fā)生的爭議,屬于人事爭議,應(yīng)通過人事仲裁途徑加以救濟(jì)。這種救濟(jì)與一般民事合同和勞動合同不同,應(yīng)遵循相應(yīng)的聽證和說明理由等行政程序性規(guī)定。

      3.2非義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制的重構(gòu)

      在非義務(wù)教育學(xué)校,教師聘任還受到一定程度的行政干預(yù),教師在社會保險和職業(yè)福利制度上還未與企業(yè)接軌或完全接軌,因而教師聘任關(guān)系存在一定程度的隸屬性,但非義務(wù)教育學(xué)校與教師之間的法律關(guān)系總體上逐步從身份依附關(guān)系向平等契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。因此,非義務(wù)教育學(xué)校與教師之間的聘任關(guān)系是特殊的勞動合同關(guān)系?!陡叩冉逃ā返谒氖藯l規(guī)定:“高等學(xué)校實行教師聘任制,教師經(jīng)評定具備任職條件的,由高等學(xué)校按教師職務(wù)的職責(zé)、條件和任期聘任。高等學(xué)校教師的聘任,應(yīng)當(dāng)遵守雙方平等自愿的原則,由高等學(xué)校校長與受聘教師簽訂聘任合同”。高等教育學(xué)校是擁有充分自主的聘任權(quán)利的主體,具有高等教育學(xué)校教師資格的公民則是享有自主受聘權(quán)利的勞動主體。雙方就聘任問題充分協(xié)商,基于意見一致而建立聘任關(guān)系。

      隨著2007年新頒布的《勞動合同法》的出臺,明確了事業(yè)單位與實行聘任制的工作人員之間勞動合同關(guān)系的存在,只是考慮到事業(yè)單位實行的聘任制度與一般勞動合同制度在勞動關(guān)系雙方權(quán)利和義務(wù)方面、管理體制方面的特殊性,因此,允許其優(yōu)先適用特別規(guī)定。具體來說,對于非義務(wù)教育學(xué)校聘任模式及爭議解決、聘任合同適用《勞動合同法》,同時,根據(jù)聘任合同的特殊性,在法律適用方面作出一些特殊規(guī)定。有特殊規(guī)定,優(yōu)先適用特殊規(guī)定;沒有特殊規(guī)定的,則適用《勞動合同法》的一般規(guī)定。

      3.3民辦學(xué)校教師聘任制的重構(gòu)

      民辦學(xué)校從產(chǎn)生之初與教師之間就是自主聘任與被聘任的關(guān)系?!睹褶k教育促進(jìn)法實施條例》第二十四條規(guī)定:“民辦學(xué)校自主聘任教師、職員。民辦學(xué)校聘任教師、職員,應(yīng)當(dāng)簽訂聘任合同,明確雙方的權(quán)利、義務(wù)等”。由于民辦學(xué)校舉辦主體的非政府性和經(jīng)費來源的非國家財政性,因此在教師的聘任和管理上,民辦學(xué)校享有完全的締約自由權(quán),民辦學(xué)校與教師所簽訂的是勞動合同,教師以一個社會人的身份向?qū)W校提供勞動,從學(xué)校支取勞動所得,二者之間不存在行政隸屬關(guān)系,也不是僅基于財產(chǎn)關(guān)系而形成的民事關(guān)系,而是一種以勞動為中介的、雙方地位平等的勞動關(guān)系。

      2008年實施的《勞動合同法》第二條第一款規(guī)定,“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織(以下稱用人單位)與勞動者建立勞動關(guān)系,訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同,適用本法?!笨梢姡褶k非企業(yè)單位的聘用合同糾紛被明確納入勞動合同的調(diào)整范圍,更加明確了民辦學(xué)校與教師之間是一種勞動關(guān)系。在現(xiàn)行法律框架下,民辦學(xué)校與教師的法律糾紛,可通過勞動調(diào)解、勞動仲裁等渠道解決。

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      10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.22.183

      G645.1

      A

      1673-0194(2015)22-0230-03

      2015-10-09

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