房地產(chǎn)稅、土地財政是否有效增加了公共品供給

鄧宏乾　耿勇

摘要：本文選取1999-2011年中國省際動態(tài)面板數(shù)據(jù)，通過熵值法構(gòu)建公共品供給綜合評價指數(shù)，運用兩步系統(tǒng)GMM估計法進行分析，研究發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)稅顯著提高了非經(jīng)濟性公共品的供給，而土地出讓收入則更多地投入到了經(jīng)濟性公共品領(lǐng)域。進一步研究發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)稅和土地出讓收入對公共品供給的影響存在著明顯的區(qū)域差異：房地產(chǎn)稅顯著增加了東部的非經(jīng)濟性公共品供給。但對西部影響有限；土地出讓收入對中部地區(qū)的經(jīng)濟性公共品影響最大，對西部的影響則不顯著。我國地方公共品的供給主要依賴地方政府投入，去“土地財政”以及構(gòu)建以房地產(chǎn)稅為主體的地方稅收體系是我國未來的改革方向，要強化政府公共服務(wù)職能，改革財政分配體制，提高政府公共服務(wù)供給能力。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅；土地出讓收入；經(jīng)濟性公共品；非經(jīng)濟性公共品

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2015）03-0011-07

改革開放以來，隨著市場化進程的不斷推進，我國經(jīng)濟發(fā)展快速，被世界贊譽為“中國式的經(jīng)濟增長奇跡”。在這30多年的發(fā)展歷程中，公共品的供給總量大幅提高，但是，縱觀公共品的供給結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異，不難發(fā)現(xiàn)其存在著嚴重的畸輕畸重現(xiàn)象。就公共品的供給結(jié)構(gòu)而言，經(jīng)濟性公共品和非經(jīng)濟性公共品供給失調(diào)。對于交通運輸、郵電等經(jīng)濟性公共品的財政支出占財政總支出的比重較大；而對于社會保障、教育等非經(jīng)濟性公共品的支出占財政總支出的比重偏小。以教育投入為例，早在1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中就提出，到2000年實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費支出占GDP的4%（低于4.5%的世界平均水平），但是這一目標直到2012年才得以實現(xiàn)。就公共品的區(qū)域分布而言，東部、中部和西部之間的發(fā)展嚴重失衡。以醫(yī)療衛(wèi)生投入為例，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2013》相關(guān)數(shù)據(jù)匯總整理發(fā)現(xiàn)，2012年北京等11個東部省市的財政支出占全國醫(yī)療衛(wèi)生總支出的比重高達45.1%，湖北等8個中部省市占28.5%，西部12個省市則僅占26.4%，區(qū)域性差異顯著。去“土地財政”以及構(gòu)建以房地產(chǎn)稅為主體的地方稅收體系變革將對公共品的供給結(jié)構(gòu)產(chǎn)生哪些影響？是否會縮小公共品供給的區(qū)域差異？這對厘清房地產(chǎn)稅、土地出讓收入和公共品供給之間的關(guān)系具有重要的現(xiàn)實意義。

一、相關(guān)文獻綜述

傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認為，在中央政府和地方政府合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，通過財政分權(quán)賦予地方政府相對獨立的財權(quán)，能夠有效提高公共品的供給效率。這是因為相對于中央政府，地方政府更具信息優(yōu)勢，可以根據(jù)各自轄區(qū)內(nèi)的居民偏好提供相應(yīng)的公共品服務(wù)。分權(quán)體制下的居民可以選擇能夠更好地滿足自己公共品偏好的地區(qū)居住，這種“用腳投票”機制促使地方政府相互競爭，激勵地方政府提供更優(yōu)質(zhì)的公共品項目。

在上述分權(quán)理論框架下，一些學(xué)者對房地產(chǎn)稅和公共品供給的關(guān)系展開了研究，現(xiàn)有文獻主要有“受益論”和“新論”兩種觀點?！笆芤嬲摗钡拇砣宋镏饕械俨兀═iebout，1956）、漢密爾頓（Hamilton，1975）和費舍爾（Fischel，2001）等人。他們認為地方政府的公共服務(wù)主要由房地產(chǎn)稅承擔(dān)，納稅人繳納的稅賦額將從地方提供的公共品中資本化為個人財產(chǎn)價值。由此，納稅主體也會更愿意支持那些更具社會效益的公共支出。據(jù)此，他們認為房地產(chǎn)稅本質(zhì)上是公共品的價格，即利益稅而非資本稅。但是，F(xiàn)ischel（2010）指出該結(jié)論是有嚴格的前提假設(shè)的，例如居民能夠通過“用腳投票”機制表達他們對公共品的偏好以及地方政府可以根據(jù)居民的需求做出決策等。“新論”是由米斯克斯基（Mieszkowski，1972）提出的，他通過構(gòu)建一般均衡模型，假定整個經(jīng)濟包含高稅區(qū)和低稅區(qū)兩類，并且資本供給缺乏彈性，得出資本會由高稅區(qū)流向低稅區(qū)，導(dǎo)致整個經(jīng)濟社會的資本無效配置和土地利用效率低下的結(jié)論。因此，“新論”認為對資產(chǎn)征稅扭曲了房地產(chǎn)市場的供需和地方財政決策，房地產(chǎn)稅不是一種良稅。

1994年分稅制改革以來，我國財權(quán)集中中央，事權(quán)卻未作出相應(yīng)調(diào)整，地方政府依靠一般預(yù)算收入和上級轉(zhuǎn)移支付難以滿足本級財政支出需要，形成了巨大財政收支缺口。為了解決日益嚴重的財政拮據(jù)問題，地方政府被迫將注意力轉(zhuǎn)移到非規(guī)范化的融資渠道上來、特別是通過“經(jīng)營土地”獲得土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府財政增長的主要來源。由此，以土地收入為主的“二元財政”格局形成。在這種特殊的“中國式分權(quán)”背景下所形成的財政結(jié)構(gòu)，使得地方政府無法有效地提供公共品服務(wù)，特別是造成了我國經(jīng)濟性公共品和非經(jīng)濟性公共品的畸重畸輕格局。這不難解釋分權(quán)體制下的地方政府受到以GDP為主要考核指標的晉升激勵影響，促成地方政府間的“標尺競爭”，在競爭中地方政府財力配置固化，從而更加偏好于那些能夠在任期內(nèi)有現(xiàn)金流收入的經(jīng)濟性公共品，造成了“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲。而作為預(yù)算外收入的土地出讓收入，與預(yù)算內(nèi)收入房地產(chǎn)稅不同，它有著相對軟化的預(yù)算約束，使用自由度大且透明度較低，其支出更易受到這種機制的影響。因此，理性的政府會將土地出讓收入更多地投入到經(jīng)濟性公共品領(lǐng)域，而弱化對醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的投入。左翔等（2013）利用2003-2008年全國284個地級市的面板數(shù)據(jù)進行實證研究，發(fā)現(xiàn)更多的國有土地出讓使經(jīng)濟性公共品的供給顯著提升，非經(jīng)濟性公共品的供給則難以改善@。

綜上所述，國外的文獻多集中于房地產(chǎn)稅和地方公共支出資本化于房價的研究，而對房地產(chǎn)稅和公共品供給均等化的關(guān)系研究不足。國內(nèi)的文獻則主要集中于土地財政和房地產(chǎn)稅與地方財政的關(guān)系研究，而對房地產(chǎn)稅和土地財政與公共品供給關(guān)系的研究尚不多見。與以往的研究相比，本文運用熵值法構(gòu)建了經(jīng)濟性公共品和非經(jīng)濟性公共品供給的綜合評價指數(shù)，能更全面地衡量全國省際的公共品供給；在財政分權(quán)的背景下，將房地產(chǎn)稅、土地出讓收入與公共品供給的結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異聯(lián)系起來，研究房地產(chǎn)稅和土地出讓收入對經(jīng)濟性公共品和非經(jīng)濟性公共品供給的影響，意在尋求有效增加公共品供給的機理，為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和財稅改革提供依據(jù)。

二、計量模型設(shè)定和方法

1.計量模型與變量選取

本文借鑒Zhuravskaya（2000）研究俄羅斯聯(lián)邦財政主義制度與公共品供給、Faguet（2004）研究玻利維亞財政分權(quán)與地方政府公共投資模式的關(guān)系以及傅勇（2010）研究“中國式分權(quán)”下的財政體制與政府治理對非經(jīng)濟性公共品供給的影響等相關(guān)成果，建立如下回歸模型：

其中，下標i和t分別代表城市和年份；PGit代表公共品供給，包括經(jīng)濟性公共品供給和非經(jīng)濟性公共品；PTit和Tit分別為房地產(chǎn)稅收收入土地出讓收入；Controlit代表一組控制變量；εit是隨機擾動項。

（1）公共品供給（PG）。本文基于數(shù)據(jù)的可得性和公平性原則，采用熵值法構(gòu)建了經(jīng)濟性公共品（EPG）和非經(jīng)濟性公共品（NEPG）供給的評價指標體系，主要以人均預(yù)算內(nèi)財政投入和最終有效產(chǎn)出量來計算，表1給出了最終有效產(chǎn)出量的具體指標。

（2）房地產(chǎn)稅收收入（PT）。在西方很多國家，房地產(chǎn)稅是一個較為成熟的稅種，是政府財政收入的重要來源，而我國的房地產(chǎn)稅主要對流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅，房地產(chǎn)稅收收入占地方財政收入的比例不高。限于數(shù)據(jù)的可得性，本文所指的房地產(chǎn)稅為土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和城市維護建設(shè)稅之和，為了保持數(shù)據(jù)的一致性，本文對PT做了人均化處理。

盡管所有變量的一階差分是平穩(wěn)的，但在回歸分析之前需要對被解釋變量和解釋變量之間的關(guān)系進行協(xié)整檢驗。本文采用威斯特蘭提出的基于誤差修正模型的面板協(xié)整檢驗方法，根據(jù)下表4顯示的Gt、Ga、Pt和Pa測試統(tǒng)計結(jié)果，被解釋變量和解釋變量之間不存在長期協(xié)整關(guān)系。因此，采用一階差分方程符合建模要求。

三、實證研究結(jié)果與討論

1.經(jīng)濟性公共品供給的實證分析

本文采用Stata12.0軟件對房地產(chǎn)稅和土地出讓收入與經(jīng)濟性公共品進行計量分析，結(jié)果見表5?？紤]到我們把被解釋變量的一階滯后項作為解釋變量納入到模型中，為了避免偽回歸和內(nèi)生性問題，本文采用Blundell和Bond（1998）提出的系統(tǒng)GMM估計法進行回歸分析。為了更有效地處理異方差、自相關(guān)等問題，采用兩步系統(tǒng)GMM估計法進行估計。研究顯示，AR（1）和AR（2）結(jié)果表明模型一階差分方程的殘差項不存在序列自相關(guān)，因此，本文采用兩步系統(tǒng)GMM估計法得到的實證結(jié)果是合理的。

對于全國樣本而言，回歸結(jié)果顯示，房地產(chǎn)稅對經(jīng)濟性公共品供給的影響在1%的水平上顯著為負。這表明作為預(yù)算內(nèi)收入的房地產(chǎn)稅收入由于受到預(yù)算約束的影響在一定程度上抑制了地方政府的短視行為。土地出讓收入對經(jīng)濟性公共品供給的影響在1%的水平上顯著為正，財政分權(quán)也顯著地提高了經(jīng)濟性公共品的供給。這說明在1994年分稅制改革后，對地方政績考核機制逐步轉(zhuǎn)向以GDP為標桿的背景下所形成的財政激勵和政治激勵，加劇了地方政府間的“標尺競爭”，使得地方政府將更多的預(yù)算外收入特別是土地出讓收入主要投資于交通、能源和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步扭曲了地方財政支出結(jié)構(gòu)?！敖?jīng)營土地”成為地方政府“城市經(jīng)營”的重要手段，從而加劇了財政配置和土地配置的游離狀態(tài)。

從東部、中部、西部區(qū)域來看，東部地區(qū)土地出讓收入對經(jīng)濟性公共品供給的影響在1%的水平上顯著為正，成為經(jīng)濟性公共品供給的重要財源。這可能是因為，東部是我國經(jīng)濟發(fā)展速度最快的區(qū)域，人口規(guī)模不斷膨脹，城市化進程顯著加快，對經(jīng)濟性公共品的需求也日益提升，土地資產(chǎn)化發(fā)展迅速。使得地方政府能夠獲取更多的土地出讓收入，地方政府在GDP績效考核的背景下，導(dǎo)致地方政府將土地出讓收入更多地投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去。中部地區(qū)土地出讓收入對經(jīng)濟性公共品的影響也在1%的水平上顯著為正，而且影響作用在三個區(qū)域中最大，為0.061%。這可能是因為中部地區(qū)稅收能力有限，在“晉升機制”的激勵下，地方政府為了獲得中央政策支持，產(chǎn)生擴大地方經(jīng)濟規(guī)模的沖動，因此能夠帶來更多短期政績的經(jīng)濟公共品成為地方財政支出的主要選擇。西部地區(qū)土地出讓收入對經(jīng)濟性公共品供給的影響不顯著，這不難解釋，西部地區(qū)地方財政收入有限，地方政府需要將相當(dāng)部分土地出讓收入用于彌補政府的日常支出不足。

2.非經(jīng)濟性公共品供給的實證分析

表6給出的殘差自相關(guān)檢驗AR（1）和AR（2）以及Sargan test檢驗結(jié)果表明兩步系統(tǒng)GMM估計法整體擬合效果較好。

就全國層面來看。房地產(chǎn)稅對非經(jīng)濟性公共品的影響在1%的水平上顯著為正，這說明本質(zhì)上為財產(chǎn)稅的房地產(chǎn)稅能有效改善醫(yī)療衛(wèi)生、教育等非經(jīng)濟公共品的供給。土地出讓收入的影響在l%的水平上顯著為負，這表明地方政府在晉升機制及財力有限的雙重作用下，不可能將大部分土地出讓收入投入到改善教育等非經(jīng)濟性公共品的供給上來，使得土地出讓收入對非經(jīng)濟性公共品的“替代效應(yīng)”大于“收入效應(yīng)”，反而導(dǎo)致非經(jīng)濟性公共品的供給隨土地出讓收入的增加而呈下降趨勢。這是由于隨著城市規(guī)模擴張，原有郊區(qū)因土地開發(fā)變?yōu)槭袇^(qū)后，地方政府沒有相應(yīng)增加教育、醫(yī)療等非經(jīng)濟性公共品的投入，導(dǎo)致人均擁有量下降。財政分權(quán)在1%的水平上顯著降低了非經(jīng)濟性公共品的供給，在其他條件不變的情況下，分權(quán)程度每提高1個百分點，將導(dǎo)致非經(jīng)濟性公共品的供給減少0.188個百分點，這是因為財政越分權(quán)，地方政府的自由度就越大，在現(xiàn)有體制下就越有可能按激勵方向改變地方政府行為模式，從而減少對非經(jīng)濟性公共品的供給。

就非經(jīng)濟性公共品供給的區(qū)域差異而言，東部地區(qū)成為房地產(chǎn)稅改善非經(jīng)濟性公共品供給正向效應(yīng)最大的區(qū)域，即房地產(chǎn)稅收收入增加一個百分點，非經(jīng)濟性公共品供給增加0.232個百分點。這可能是因為東部地區(qū)的財政支付能力較強，可以將更多的房地產(chǎn)稅用于教育、醫(yī)療和社會福利等公共品的供給。中部地區(qū)房地產(chǎn)稅在一定程度上改善了非經(jīng)濟性公共品的供給，主要是因為近年來中部崛起戰(zhàn)略在加快經(jīng)濟發(fā)展的同時，中央政府也給予地方更多的專項轉(zhuǎn)移支付，而這些轉(zhuǎn)移支付中所要求的?？钆涮讐毫ζ仁沟胤秸哟髮Ψ墙?jīng)濟性公共品供給的支出額度。從而在一定程度上改善了非經(jīng)濟性公共品的供給。西部地區(qū)房地產(chǎn)稅對非經(jīng)濟性公共品供給的改善效果有限，且在三個地區(qū)中最低，為0.143%。這是因為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，房地產(chǎn)市場尚不繁榮。且與全國平均發(fā)展水平相比具有較大差距，導(dǎo)致房地產(chǎn)稅收收入較少。但是土地出讓收入對中部的抑制效應(yīng)在三個區(qū)域中最為顯著，可見中部地區(qū)的晉升機制所產(chǎn)生的扭曲效應(yīng)最為明顯。

四、結(jié)論與政策建議

本文實證分析的結(jié)果表明：從全國層面看，房地產(chǎn)稅明顯抑制了地方政府對經(jīng)濟性公共品的供給偏好，卻顯著改善了非經(jīng)濟性公共品的供給。土地出讓收入對兩種公共品的影響則與房地產(chǎn)稅正好相反。從區(qū)域?qū)用婵?，房地產(chǎn)稅對非經(jīng)濟性公共品的正向促進作用存在著明顯的空間差異，房地產(chǎn)稅對西部地區(qū)的教育、醫(yī)療等公共品供給改善影響有限，卻對東部地區(qū)影響程度顯著提高。土地出讓收入對經(jīng)濟性公共品的影響也存在著明顯的空間差異，土地財政顯著促進了中部地區(qū)交通等公共品的供給，對西部影響卻不顯著。

提高政府的公共服務(wù)能力，切實改善我國的公共品供給結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給均等化，是我國政府職能改革和社會經(jīng)濟發(fā)展的重點。首先，強化政府的公共服務(wù)職能，推進政府由“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府，將以GDP為主的地方政府考核機制轉(zhuǎn)向以“基本公共服務(wù)均等化”為主的考核上來。其次，明晰和界定政府間基本公共服務(wù)供給責(zé)任，改革財政稅收分配體制，建立財權(quán)與事權(quán)、財權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財政分配體制，提高地方政府公共服務(wù)供給能力：取消現(xiàn)有稅收返還和原體制補助制度，扭轉(zhuǎn)地方政府片面追求經(jīng)濟總量的激勵作用，加大中央政府一般性財政轉(zhuǎn)移支付力度，重點向西部地區(qū)傾斜，促進區(qū)域間公共服務(wù)的均衡發(fā)展。第三，完善公共品供給機制，構(gòu)建多元化的公私合作供給模式。采取措施吸引社會機構(gòu)、社會資本增加經(jīng)濟性公共品的供給；政府主要提供非經(jīng)濟性公共品，如教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等，以解決市場機制在公共品的配置與分配方面存在的缺陷。第四，改革國有土地出讓收入管理模式。1994年分稅制改革后，為緩解財力不足，并籌集城市建設(shè)資金，地方政府產(chǎn)生了強烈的圈地、賣地沖動，

“寅吃卯糧”現(xiàn)象相當(dāng)嚴重。一方面，從1999年起。政府通過土地價差獲取了大量土地收益，僅2008年至2013年間。土地出讓收入高達15.39萬億元。相當(dāng)于地方財政一般預(yù)算收入的60-80%左右，占地方財政總收入的40%左右。另一方面，地方政府負債較高，對土地出讓收入的依賴程度很大?！叭ネ恋刎斦钡年P(guān)鍵是改革現(xiàn)行的中央與地方財政分配體制，保證地方政府有穩(wěn)定的財政收入來源：將土地出讓收入納入財政預(yù)算，實行財政預(yù)算硬約束管理，使之成為地方公共財政儲備的重要組成部分；建立中央、省和縣（市）三級國有土地收益基金，并明確規(guī)定地方政府使用當(dāng)年國有土地出讓收入的比例，以遏止地方政府“賣地”的短期行為。第五，改革我國房地產(chǎn)稅制，將房地產(chǎn)稅（房地產(chǎn)財產(chǎn)稅）培育成地方稅的主體稅種。從國外發(fā)達國家的實踐看，凡是實行中央與地方分享稅制的國家，房地產(chǎn)稅收是地方政府財政收入的主要來源。要優(yōu)化房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)，降低房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅負，把課征重點從房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)移向房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，逐步將房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負提高到占房地產(chǎn)稅收的50%左右，將房地產(chǎn)財產(chǎn)稅培育成為地方的主體稅種是地方稅改革的重點。

作者簡介：鄧宏乾，男，1964年生，湖北松滋人。華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079；耿勇，男，1993年生，湖北襄陽人，華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）