陳齊禮

新常態(tài)下常山城鎮(zhèn)化建設(shè)

陳齊禮

常山縣地處浙江西部，浙江母親河錢塘江的上游，是浙江省重要的生態(tài)屏障，森林覆蓋率73.6%，出境水水質(zhì)常年二類以上，優(yōu)良空氣天數(shù)300天以上，為國(guó)家級(jí)生態(tài)縣。近年來(lái)，常山縣把城鎮(zhèn)化建設(shè)作為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的重要抓手，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體格局，堅(jiān)持以規(guī)劃為龍頭，大力實(shí)施萬(wàn)名農(nóng)民進(jìn)城集中安置、村村通、美麗村鎮(zhèn)建設(shè)等工程，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，形成了“以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城”的發(fā)展格局。近三年來(lái),常山縣城鎮(zhèn)化率提高了十個(gè)百分點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化建設(shè)的常山實(shí)踐

堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的科學(xué)性。按照集約節(jié)約利用資源、因地制宜可操作性原則，科學(xué)編制以縣城中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)及中心村為核心的縣域城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，科學(xué)界定城鎮(zhèn)居住、功能配套建設(shè)規(guī)模及產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)建設(shè)規(guī)模。在中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)、中心村空間布局上，充分考慮功能配套設(shè)施的共享度、共享資源的利用程度，及區(qū)域交通現(xiàn)狀、人文特征和農(nóng)民群眾的接受程度。同時(shí)與一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃高度融合、無(wú)縫對(duì)接，方便群眾的生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約利用。按照這一理念，常山縣規(guī)劃建設(shè)了一個(gè)中心城區(qū)、二個(gè)工業(yè)園區(qū)、三個(gè)中心鎮(zhèn)，每個(gè)中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)各具特色的工業(yè)功能區(qū)和五個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，對(duì)人口規(guī)模、功能配套、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)模及建設(shè)特色、建設(shè)時(shí)序等都作了明確，為切實(shí)有序科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)有力的綱領(lǐng)性指導(dǎo)。

堅(jiān)持解決群眾需求，完善城鎮(zhèn)各種功能配套。常山縣著眼于把縣城、中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)建好建美，以提高農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，提高農(nóng)民群眾進(jìn)城的積極性。農(nóng)民子女享受優(yōu)質(zhì)資源的教育需求，崗位相對(duì)固定、收入穩(wěn)定的就業(yè)需求，看病便利、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療需求，豐富多彩的文化需求，以及平安和諧、生態(tài)環(huán)保美麗的宜居要求等。首先，以縣域中心規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完善縣城和中心集鎮(zhèn)醫(yī)院、學(xué)校、三產(chǎn)服務(wù)、文化娛樂(lè)功能配套設(shè)施。全縣高中及60%初中建在縣城，40%初中在中心鎮(zhèn)。以高檔次完善的配套功能來(lái)引領(lǐng)農(nóng)村人口向縣城、中心鎮(zhèn)集聚。建設(shè)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和中心鎮(zhèn)配套功能區(qū)，切實(shí)加強(qiáng)完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。并以現(xiàn)代科技為支撐，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，與縣外優(yōu)質(zhì)的教育資源相對(duì)接，開展遠(yuǎn)程教育，使在縣城、中心鎮(zhèn)上學(xué)的農(nóng)民子女能享受到縣外的優(yōu)質(zhì)教育資源；與縣外、省城優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生資源開展合作，通過(guò)遠(yuǎn)程醫(yī)療會(huì)診，使在縣城、中心鎮(zhèn)的居民也能享受到省城優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療條件。其次，強(qiáng)化軟件建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合管理，按照“政府購(gòu)買服務(wù)”的理念，推行市場(chǎng)化運(yùn)行辦法，管理環(huán)境衛(wèi)生、綠化養(yǎng)護(hù)、治安管理等，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效率、管理服務(wù)質(zhì)量和群眾滿意度高的效果。以美麗舒適的居住環(huán)境，高檔次完善的配套功能吸引農(nóng)民群眾。第三，加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)平臺(tái)建設(shè)，完善功能配套，加大招商引資力度，千方百計(jì)發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)；大力支持促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加三產(chǎn)服務(wù)的就業(yè)崗位，在不斷完善提升城鎮(zhèn)配套功能和服務(wù)功能的同時(shí)，增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，以相對(duì)固定的就業(yè)崗位和穩(wěn)定的收入來(lái)源推動(dòng)城鎮(zhèn)化，保證農(nóng)民群眾享受幸福美好的城鎮(zhèn)生活有強(qiáng)有力的物質(zhì)保障，并以豐厚的物質(zhì)來(lái)源來(lái)推動(dòng)農(nóng)民群眾進(jìn)城，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，解決推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的熱點(diǎn)難點(diǎn)。創(chuàng)新機(jī)制，解決農(nóng)民進(jìn)城自愿的問(wèn)題。保障農(nóng)民對(duì)土地以及生產(chǎn)資料上的基本權(quán)益，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民擁有的集體土地承包權(quán)不變，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的享有權(quán)不變，對(duì)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)保持不變。積極鼓勵(lì)支持農(nóng)民將集體土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，政府對(duì)流轉(zhuǎn)的土地每畝予以補(bǔ)助。組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，先行流轉(zhuǎn)集體土地，再尋找合作的市場(chǎng)主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。建立農(nóng)民股份制專業(yè)合作社，將承包權(quán)作價(jià)入股，使得農(nóng)民享有固定的流轉(zhuǎn)收入和股金分紅收入，并保有相應(yīng)的就業(yè)崗位，使傳統(tǒng)的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工人，也推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有力推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。加大保障，解決農(nóng)民進(jìn)城與市民的同等待遇問(wèn)題。農(nóng)民原有的政策沒(méi)有變，對(duì)此明確進(jìn)城異地安置的農(nóng)民對(duì)原村集體資源的擁有權(quán)保持不變，黨和政府現(xiàn)有的農(nóng)民政策保持不變。好于城鎮(zhèn)居民的政策仍保留，農(nóng)村戶口不變。對(duì)進(jìn)城異地安置的農(nóng)民，按照城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療政策享受待遇，其子女可以與城鎮(zhèn)居民子女一樣就近入學(xué)。同時(shí)，也按照城鎮(zhèn)居民一樣交納養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受相應(yīng)政策。多措并舉，解決城鎮(zhèn)化土地“怎么來(lái)”的問(wèn)題。嚴(yán)格按照浙江省政府要求，大力實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）的復(fù)墾，實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地的減少和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地掛鉤，滿足城鎮(zhèn)化的建設(shè)用地需求。同時(shí)，積極爭(zhēng)取省政府有關(guān)農(nóng)民下山脫貧、農(nóng)民集聚工程項(xiàng)目的單列用地指標(biāo)的支持。新增建設(shè)用地指標(biāo)扣除用于農(nóng)民進(jìn)城安居的建設(shè)用地指標(biāo)后，可以有償外調(diào)縣外使用。全面幫扶，解決農(nóng)民進(jìn)城安居的收入來(lái)源問(wèn)題。鼓勵(lì)農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，取得的流轉(zhuǎn)收入；允許農(nóng)民承包集體土地在本村村民之間的調(diào)劑，取得的調(diào)劑收入；允許農(nóng)民擁有的宅基地置換，取得的置換收入；農(nóng)民擁有的集體建設(shè)用地復(fù)墾增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑收入；政府專項(xiàng)補(bǔ)助收入，浙江省政府、縣政府分別酌情予以補(bǔ)助。按照經(jīng)營(yíng)城市的理念，城市開發(fā)建設(shè)由政府性公司通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作進(jìn)行，開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目資本金由政府承擔(dān)，不足部分商銀行融資解決。農(nóng)民安居房以成本價(jià)出售予進(jìn)城安居農(nóng)民。城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓收入用于功能配套、基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)支出。

堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中積極培育財(cái)源。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程，也是一個(gè)財(cái)源培育的過(guò)程。首先，在城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過(guò)程中，直接增加財(cái)政收入，如激活二級(jí)土地市場(chǎng)，培育建筑業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)等。其次，城鎮(zhèn)建設(shè)管理運(yùn)行過(guò)程也是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的培育發(fā)展過(guò)程，如在此過(guò)程中，逐步培育壯大樓宇經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、三產(chǎn)服務(wù)業(yè)等，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高度向縣城集中，二產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)移出城區(qū)，到工業(yè)園區(qū)和特色功能區(qū)集聚。第三，城鎮(zhèn)的培育發(fā)展，農(nóng)民的進(jìn)城安居，務(wù)必需要二、三產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)的支撐，而二產(chǎn)的發(fā)展，需要城鎮(zhèn)提供優(yōu)質(zhì)高效完善的功能配套服務(wù)。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)，互動(dòng)發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是一、二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的過(guò)程，也是財(cái)源的快速累積過(guò)程。第四，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。第五，可以推動(dòng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，切實(shí)解決城鎮(zhèn)招工難問(wèn)題。

新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)

尋找利益的平衡點(diǎn)和工作的切入點(diǎn)。推動(dòng)城鎮(zhèn)化，農(nóng)民得實(shí)惠是各項(xiàng)工作和制定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；根本目的是建設(shè)管理城鎮(zhèn)，完善城鎮(zhèn)功能，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的輻射力和影響力；大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位是關(guān)鍵和核心。政府的示范推動(dòng)和農(nóng)民自愿必須有機(jī)結(jié)合，政府要從全面建成小康、同步小康的高度，予以必要的財(cái)力和政策支持。

適應(yīng)《新預(yù)算法》等新規(guī)的要求?！缎骂A(yù)算法》的實(shí)施，客觀上對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資帶來(lái)了難度，但可以創(chuàng)新模式，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、民間資本來(lái)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，如PPP模式、BT模式、發(fā)行市政建設(shè)債。同時(shí)，鑒于城鎮(zhèn)化推進(jìn)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余農(nóng)民的有序轉(zhuǎn)移、提高生活水平和質(zhì)量及市場(chǎng)化建設(shè)會(huì)相應(yīng)增加投資成本等因素，可以對(duì)農(nóng)民進(jìn)城集聚項(xiàng)目參照城鎮(zhèn)保障房和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)政策，上級(jí)部門在政府融資上予以傾斜。對(duì)現(xiàn)有負(fù)債率不高的地方政府，允許適度負(fù)債，上級(jí)部門在地方政府債券發(fā)行上予以適當(dāng)傾斜，以加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。

下大力氣推進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。要加大力度培訓(xùn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高勞動(dòng)力的整體素質(zhì)，讓進(jìn)城的農(nóng)民在就業(yè)技藝上有所掌握，農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)工程應(yīng)當(dāng)常抓不懈。要在進(jìn)城農(nóng)民的就醫(yī)、就學(xué)和公共服務(wù)上，一視同仁。

把城鎮(zhèn)化建設(shè)作為政府工作首要之義。全面建成小康社會(huì)，難點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵在農(nóng)民。基層政府要從全面建成小康、城鄉(xiāng)同步奔小康的高度，加大力度支持鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，算好投入產(chǎn)出帳、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬和全局賬，堅(jiān)持一屆接著一屆干，“一張藍(lán)圖繪到底”。

把握好生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。要更加注重修復(fù)和保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，建設(shè)好美麗鄉(xiāng)村，利用好綠水青山，善于用美麗鄉(xiāng)村、綠水青山資源發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

做好產(chǎn)業(yè)支撐的文章。按照統(tǒng)籌全面協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供必要的產(chǎn)業(yè)支撐，堅(jiān)持因地制宜，各具特色，在一定區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局上要上級(jí)政府予以支持傾斜。同時(shí)為確保產(chǎn)業(yè)布局的落實(shí)，在相關(guān)資源要素上上級(jí)政府予以配套支持。地方政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，吸引民間資本參與，用予鼓勵(lì)扶持一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的內(nèi)在活力，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。

作者單位：常山縣發(fā)展和改革局