萬佩佩

（山東大學哲學與社會發(fā)展學院，山東　濟南　250100）

可行性與可達性：社會組織登記注冊制度改革*
——以山東省33家慈善義工組織為例

萬佩佩

（山東大學哲學與社會發(fā)展學院，山東濟南250100）

以山東省33家慈善義工組織為例，課題組通過實地調(diào)查法探討社會組織登記注冊改革情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：（1）“直接登記制”下慈善義工組織登記注冊仍不理想，呈現(xiàn)多樣化、登記注冊率低、地域同質(zhì)性強等特點。（2）歷史影響、執(zhí)行與保障機制的缺失、政府“放任與控制并行”的態(tài)度以及義工組織內(nèi)部對登記注冊的認識，成為慈善義工組織登記注冊改革的主要障礙。（3）對社會組織進行功能調(diào)適、通過建立政府部門聯(lián)席制度、出臺新的社團和民辦非企業(yè)單位管理條例、加強注冊登記宣傳等方式不斷鞏固直接登記制度是符合我國慈善義工組織發(fā)展規(guī)律的正確路徑選擇，亦是未來改革的重點。（4）直接登記制度背后隱藏的是我國現(xiàn)代化治理困境——理論與現(xiàn)實的脫節(jié)，以及國家在社會治理體制創(chuàng)新中對民間組織等其他參與主體功能定位的認識等問題，涉及到未來政治體制改革、民主進程，必須踏踏實實落實每一步。

社會組織直接登記制度功能調(diào)適體制改革

一、問題的提出

近年來隨著經(jīng)濟高速發(fā)展和政治體制改革的推進，社會問題日益增多，單靠“政府-市場”的資源分配模式已不能滿足民眾需要。超越國家與社會的二元對立［1］，實現(xiàn)“政府-市場-社會”協(xié)同合作的觀點逐漸得到重視，加之公民意識的群體覺醒［2］，公民參與公共服務(wù)熱情不斷高漲，我國慈善義工組織順勢發(fā)展，在尊老敬老、助殘扶困、環(huán)境保護等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，成為我國社會保障事業(yè)必不可少的部分。

多項研究表明，以政府為主導、帶有行政色彩的慈善事業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)［3］。黨的十八大報告提出，要“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。在民間組織愈發(fā)重要的今天，民間組織的獨立性和合法性成為社會治理體制創(chuàng)新要解決的問題之一。截至2013年底，全國未注冊但活躍在民間的200萬～300萬個草根組織［4］，這表明大量慈善義工組織徘徊在法律邊緣，只能“法外生存”［5］。經(jīng)驗證明，慈善義工組織只有實現(xiàn)法律的合法性，才能通過合法途徑根據(jù)被服務(wù)對象的需要集聚并配置社會資源。為此，必須站在當前我國社會轉(zhuǎn)型的全局，從簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能、完善社會治理體制的高度出發(fā)，結(jié)合我國慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，進一步完善我國慈善義工組織直接登記制度，對慈善義工組織的準入制度、法律地位等事關(guān)慈善義工組織發(fā)展的關(guān)鍵性問題進行規(guī)范。

2013年3月全國人大通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確提出對公益慈善類等四類組織實施直接登記制度。時隔2年，社會組織登記制度改革道路和情況日益明晰。文章屬于“山東省慈善義工隊伍建設(shè)”課題部分成果，需要回答的核心問題是：直接登記制下慈善義工組織登記注冊現(xiàn)狀如何；社會組織登記注冊改革的阻礙因素有哪些；如何結(jié)合國家發(fā)展大局、市場需要以及慈善義工組織等多方實際建立一套可行的登記注冊制度，最終實現(xiàn)慈善義工組織健康有序發(fā)展。

二、慈善義工組織登記注冊現(xiàn)狀和阻礙因素

（一）登記注冊現(xiàn)狀

首先，慈善義工組織登記注冊形態(tài)多樣（見表1），既有成功注冊為法人型的慈善義工組織、尚未成功注冊但在慈善總會登記的非法人型慈善義工組織，也有掛靠在某一法人型組織下的慈善義工組織和以“企業(yè)法人”身份在工商管理部門登記注冊的慈善義工組織。

其次，絕大部分義工組織未注冊，在民政局成功注冊的慈善義工組織只有1家，另外還有1家在工商局注冊。33家受訪組織中，掛靠在法人型組織下的慈善義工組織最多，高達17家，占所有接受調(diào)查慈善義工組織一半以上。尚未成功注冊但在慈善總會登記的非法人型慈善義工組織，共14家，比例高達42.42%（見圖1）?？苫菊J為，慈善義工組織登記注冊率較低，大部分慈善義工組織被拒之合法性門外。

圖1　不同登記注冊形態(tài)的慈善義工組織數(shù)量

第三，同一地區(qū)登記注冊狀態(tài)同質(zhì)性較高。例如，濟寧的慈善義工組織多為掛靠在單位的形式，煙臺的慈善義工組織多為只登記未注冊的狀態(tài)。布迪厄認為，在特定的環(huán)境下習慣會影響社會成員對策略做出選擇，同一場域中更有可能做出相同的策略選擇。這種“組團”式發(fā)展策略很有可能是各地義工組織權(quán)衡、互動的結(jié)果，發(fā)育良好的慈善義工組織成為其他組織發(fā)展的標桿和模仿的對象，最終形成不約而同的結(jié)果。

（二）直接登記注冊制度改革的阻礙分析

直接登記注冊降低了準入門檻，對慈善義工組織有一定的扶植作用，卻并沒有達到理想的狀態(tài)，其原因在于頂層設(shè)計缺乏一定的可行性與可達性。

1、舊有體制依舊產(chǎn)生影響。根據(jù)《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，社會組織注冊登記實行“雙重許可”制度，既要取得業(yè)務(wù)主管部門的許可，又要到民政部門進行審批和登記。上述規(guī)定將雙重管理體制簡化成一種政治把關(guān)和共擔責任的分權(quán)機制，無論登記管理機關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，首要目標都是如何降低政治風險和規(guī)避責任［6］，主管單位的缺失成為新政實施前社會組織放棄登記注冊的主因［7］。直接登記制改革雖將雙重管理體制廢除，但已成為刻板印象，加之宣傳不到位，義工組織對改革并不知情：“沒聽說，因為沒有關(guān)注，不知道怎么操作……”?！皼]有接到任何通知，不知道這個事情……”。

表1　接受調(diào)查的山東省3 3家慈善義工組織基本情況

2、改革中執(zhí)行與保障制度的缺位。義工組織登記注冊不僅需要理論層面的指導，更加需要實踐方面的保障。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與登記注冊頂層設(shè)計相配套的制度保障建設(shè)尚未全面落實，嚴重影響義工組織登記注冊進程。

3.公益慈善類社會組織界定難。關(guān)于公益、慈善和志愿等概念，學術(shù)界一直存在爭議，改革后的條例也并未給出公益慈善類組織的界定范圍和標準。前來登記注冊的組織名目繁多，界定范圍和標準的缺失導致民政工作人員無法進行有效確認，受訪民政部門工作人員表示：“對于那些模棱兩可或大家不熟悉的組織，我們無法做出判斷，無處咨詢，更多的是科里三個人協(xié)商決定”，有時候為避免“越界”直接登記制度適用的對象是那些本來就由民政部門充當主管部門的公益組織，這有可能意味著一些新興的公益慈善組織被排除在外，為權(quán)力尋租提供可能。

4.管理難度增加。有學者指出，現(xiàn)代治理的困境——理論與現(xiàn)實脫節(jié)導致現(xiàn)代治理難以推行。我國行政體制改革的理論概念雖緊跟國際潮流，如新公共管理、善治等等，但在管理實踐中對與基本公共管理原理嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象卻熟視無睹［8］。取消業(yè)務(wù)主管部門，“寬進”的同時也需要“嚴管”，假若缺乏監(jiān)管勢必會導致管理真空。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，慈善義工組織是否達到行業(yè)標準、登記的組織運行中是否會出現(xiàn)違法行為，這些問題超出民政工作人員業(yè)務(wù)能力和精力范圍，一定程度上增加了民政部門管理盲區(qū)。再如，政府職能與運行資源匹配是任何現(xiàn)代政府運行的基本條件，但中國現(xiàn)代公共管理的實踐卻存在著大量違反這一基本常識的現(xiàn)象。直接登記制度后大量慈善義工組織前來登記注冊，而民政部門權(quán)責的分配無法與人力資源相匹配，為保證工作各部門之間相互借調(diào)現(xiàn)象嚴重，為日后管理留下隱患。

5.較高的硬件設(shè)施要求。根據(jù)規(guī)定，義工組織需滿足一定的資金、人員、場所等條件方可登記注冊。由于大多數(shù)社會組織都處于萌芽中，批準所需場地、資金和全職工作人員的缺失往往成為注冊失敗的原因。改革后，雖允許未達到條件的民間組織可以在民政部門授權(quán)的社區(qū)進行備案，然而由于我國備案制的局限性，即使備案也不能以組織的名義取締合同、接受捐款、參加訴訟等，權(quán)力受到很大的限制。民政部工作人員表示：“我們也會在社區(qū)施行備案制度，由區(qū)民政局負責，給民間組織一個名份，但是他們不具備法人資格，因而一些權(quán)利也無法享受到”。

6.相對落后的管理條例。目前我國施行的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》是在1999年提出來的，無法滿足當前我國慈善義工組織發(fā)展的需要。多位組織負責人和民政部門工作人員表示：“我們現(xiàn)在施行的條例是很久以前頒布的，時代在發(fā)展，情況也比較復雜。新的條例從2008年開始醞釀，但是直到現(xiàn)在也未出臺，很多工作只能按照原來的意思操作。”落后的管理條例不僅不能夠為慈善事業(yè)發(fā)展提供方向，甚至阻礙慈善義工組織的進一步發(fā)展。

7.政府“控制與放任并行”態(tài)度下的自主選擇。根據(jù)理性選擇理論的基本假設(shè)，行動者為了最大限度地獲取利益導致對不同的選擇結(jié)果有不同的偏好排列。登記注冊保證了慈善義工組織的合法權(quán)利，為其運行保駕護航，但是組織合法化后受限多，“走程序”、“需審批”等要求嚴重影響了慈善義工組織本應(yīng)具有的獨立性和政治性［9］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國家在法律層面上并未形成統(tǒng)一堅定的態(tài)度，這種不明確的態(tài)度對于慈善義工組織是否進行登記注冊也產(chǎn)生了極大的影響，并給慈善義工組織登記注冊的選擇留下了極大的自主空間，進而造成了慈善義工組織登記注冊局面混亂的現(xiàn)狀。很多義工表示“政府不明了的態(tài)度在一定程度上阻礙了慈善義工組織注冊登記，開展活動都抱著僥幸的心理，你沒注冊我也不注冊，最終就是在注冊條件尚未達到之前能不注冊就不注冊、能拖就拖”。

8.慈善義工組織登記注冊意識薄弱。登記注冊意識弱成為影響慈善義工組織登記注冊重要的因素，組織領(lǐng)導者和成員相關(guān)意識的缺乏在很大程度上導致了較低的登記注冊率。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多慈善義工組織未能登記注冊與組織負責人有著密切關(guān)系，部分領(lǐng)導者甚至不知道如何登記注冊以及登記注冊后給組織帶來的積極影響。例如在鄒城訪談時，一位慈善義工組織的負責人說道：“關(guān)于登記注冊，我們幾乎沒關(guān)心過，不知道要怎么做，而且大家都沒有登記注冊，反正我們能繼續(xù)做慈善、做公益就不管那么多了。”也有部分組織領(lǐng)導者和成員雖然知道登記注冊的益處，但是考慮到登記注冊比較麻煩，轉(zhuǎn)而都把精力放在如何搞活動、做項目，而無暇顧及登記注冊事宜：“我們現(xiàn)在最主要的目標就是開展活動，怎么能幫助更多的人才是重要的……”。

三、認證登記注冊制度的提出

改革開放以來，社會組織體制完善與創(chuàng)新遇到的問題，既需要我們在總結(jié)經(jīng)驗的過程中加快探索的步伐，也需要加強頂層設(shè)計，明確實踐的方向和道路。直接登記制已經(jīng)開始施行，但問題的關(guān)鍵在于邏輯清晰的理論化對策能否真正對運行已久、積弊已深的雙重管理體制取得改革的成功。改革措施的合理性并不能自然形成政策的可達性與可行性，與可達性與可行性相關(guān)的是推行過程中的推力與阻力大小，因此文章立足于直接登記制度的可行性與可達性，從國家政府機關(guān)管理與慈善義工組織雙重視角、雙軌驅(qū)動出發(fā)，試圖為直接登記制度描繪一個可持續(xù)發(fā)展的理性的制度框架。

（一）慈善登記制度的功能定位

十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標就是要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。慈善義工組織作為非政府組織中重要力量，在多元治理體系中發(fā)揮的作用越來越重要。在現(xiàn)代治理體系下，慈善事業(yè)規(guī)章制度的建立需要明確制度定位、立制宗旨、政府職責等基本理念。

課題組認為，義工組織登記注冊制度的核心價值應(yīng)在于規(guī)范公共權(quán)力的運行和保障公民及社會組織的權(quán)利不受侵犯。實現(xiàn)義工組織法律合法化，登記注冊制度必須以權(quán)利保障作為基本價值，理念也要從過去的限制、管制轉(zhuǎn)變?yōu)閷駨氖麓壬剖聵I(yè)的保護與促進。所以阻力最小化而效益最大化的改革思路和推進模式，應(yīng)該是構(gòu)建政府和社會組織合作互贏的關(guān)系模式，調(diào)適現(xiàn)行慈善制度法規(guī)的基本功能，轉(zhuǎn)換其功能角色，不斷強化扶植慈善義工組織的力度，讓慈善義工組織成為真正獨立的社會組織，唯有如此，才能激發(fā)義工組織活力，發(fā)揮其在多元治理結(jié)構(gòu)中的作用。

（二）建立民間組織服務(wù)中心，有效落實直接登記制

在我國，各類慈善義工組織發(fā)展水平不均，落實登記注冊和備案等多元登記方式對于扶持義工組織發(fā)展具有重要意義?？紤]到公益慈善類社會組織的特殊性以及民政部門工作的實際情況，課題組認為在施行一元登記體制和多元登記方式的基礎(chǔ)上，可建立相應(yīng)的政府機構(gòu)用來扶持慈善義工組織的發(fā)展。國內(nèi)不少地區(qū)如上海等地已經(jīng)開始嘗試機構(gòu)創(chuàng)新，著手試點建立統(tǒng)一的管理服務(wù)部門［10］。具體地說，加強政府機構(gòu)創(chuàng)新，建議在區(qū)（縣）和市兩級民間組織服務(wù)中心，對民政部門負責，將民間組織登記注冊、服務(wù)與運行監(jiān)管、協(xié)調(diào)各民間組織實現(xiàn)有效資源配置、承擔政府轉(zhuǎn)移職能、提供資金扶持與項目評估等業(yè)務(wù)納入其未來發(fā)展方向，并在管理協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上結(jié)合政府轉(zhuǎn)型加強服務(wù)意識施行“政府買崗”，從“控制性管理”向“培育性管理”轉(zhuǎn)變，逐步發(fā)揮其服務(wù)民間組織的功能，同時也有利于減輕民政部門負擔。對于在社區(qū)備案的發(fā)展動力不足的義工組織，也可以交由民間組織服務(wù)中心管理，并給予一定的扶植，提高民間組織孵化功能，有效扶植民間組織良性發(fā)展。

當然，慈善義工組織活動領(lǐng)域與范圍的廣泛性決定了其指導和監(jiān)管不能由民政部門獨立執(zhí)行，前期相關(guān)部門業(yè)務(wù)監(jiān)管的缺乏必將為日后民間組織運行留下后患，甚至出現(xiàn)大量借著公益旗號違法犯罪活動。建議聯(lián)合其他政府部門、由市政府牽頭形成聯(lián)席制度，就登記注冊環(huán)節(jié)各部門的配合、日后民間組織的監(jiān)管以及審批標準進行合作。

（三）出臺新的社團和民辦非企業(yè)單位管理條例

舊有的管理條例已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的需要，出臺新的管理條例，為登記注冊制度提供執(zhí)法依據(jù)成為當前急需解決的問題。2014年發(fā)布的《中國慈善發(fā)展報告（2013）》指出，在去除“硬門檻”后，對民間公益慈善組織仍然存在著大量“軟約束”，包括組織名稱、業(yè)務(wù)范圍、注冊資金、辦公場地等方面的問題，繼續(xù)限制著社會組織的登記注冊［8］。為此，可適當降低注冊資金、辦公場所等標準，在審查合格的基礎(chǔ)上給予慈善義工組織合法性。

（四）加強注冊登記宣傳，提高慈善義工組織的內(nèi)部治理

慈善義工組織是否遵循法律以及章程的規(guī)定開展活動并確保其不偏離慈善目標和宗旨，內(nèi)部治理至關(guān)重要。慈善義工組織作為一個私法上的主體，理當以自治為主，內(nèi)部治理制度的完善是法人獲得自治的前提。為此，應(yīng)該不斷強調(diào)慈善義工組織的內(nèi)部權(quán)力制約和通過內(nèi)部治理保障慈善公信力。慈善義工組織的內(nèi)部治理需要創(chuàng)設(shè)規(guī)則，構(gòu)建規(guī)范、高效的內(nèi)部治理機制，引進第三方監(jiān)督。

四、結(jié)語

相較于“雙重管理體制”而言，一元登記管理模式不僅可以簡化行政審批手續(xù)，大大提高慈善義工組織登記注冊效率，促進慈善義工組織的合法化發(fā)展，而且還有效避免了雙重管理體制民政和業(yè)務(wù)主管部門之間相互推諉的情況，為慈善義工組織發(fā)展提供一個更好的政策平臺。因而國家提出從“雙重管理體制”過渡到一元登記注冊體制是符合國際經(jīng)驗和慈善義工組織發(fā)展規(guī)律的。

應(yīng)該指出，隨著政府改革的推進和落實，逐步理清政府職能邊界，增強社會組織在基本職能、組織機構(gòu)、決策體系和運作管理等方面的獨立自主性，進而在改革中構(gòu)建政府與社會組織合作共治的社會協(xié)同局面應(yīng)是政府未來改革的方向，也是慈善義工組織最大化發(fā)揮效應(yīng)的前提保障。必須逐漸降低慈善義工組織的政府色彩，將政府的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，不斷引入社會和市場的力量，尤其是對慈善義工組織各項制度規(guī)定進行必要的功能調(diào)適，具有十分重要的意義。除此之外，在中國未來國家治理現(xiàn)代化的過程中，慈善義工登記注冊改革的成功一方面需要立足國家整體利益，根本利益和長遠利益進行全面部署，采取頂層設(shè)計與系統(tǒng)推進的戰(zhàn)略；另一方面，也需要在戰(zhàn)術(shù)上清醒地認識到改革所面臨的各種困難，采取漸進調(diào)試和泥濘前行的推進方式。只有這樣，才能把中國國家治理現(xiàn)代化的大業(yè)向前穩(wěn)步推進［10］。

［1］李培林.我國社會組織體制的改革和未來［J］.社會，2013（3）：1-10.

［2］何道峰.2012——中國公益社會培育基的孕育［A］//中國慈善發(fā)展報告（2012）［R］，2013.

［3］姚儉建，黃丹.關(guān)于構(gòu)筑中國特色慈善事業(yè)監(jiān)督體系的思考［J］.社會科學，2004（10）：58-63.

［4］楊剛.2011年中國慈善行業(yè)發(fā)展綜述［A］//中國慈善發(fā)展報告（2012）［R］，2013.

［5］高丙中.社會團體的合法性問題［J］.中國社會科學，2000（2）：18.

［6］王名.改革民間組織雙重管理體制的分析和建議［J］.中國行政管理，2007（4）：62-64.

［7］乜琪.民間組織“雙重管理”體制的運行效用及問題分析［J］.北京行政學院學報，2012（5）：53-57.

［8］薛瀾.頂層設(shè)計與泥濘前行：中國國家治理現(xiàn)代化之路［J］.公共管理學報，2014（4）：1-6.

［9］楊思斌.我國慈善事業(yè)發(fā)展的法治困境及路徑選擇［J］.法學雜志，2012（3）：106-111.

［10］王名，張嚴冰，馬建銀.談?wù)劶涌煨纬涩F(xiàn)代社會組織體制問題［J］.社會，2013（3）：18-28.

動態(tài)

教育部提出擴大各類社會組織參與教育評價

教育部日前印發(fā)的《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（以下簡稱“意見”）表示，支持專業(yè)機構(gòu)和社會組織規(guī)范開展教育評價，大力培育專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)，整合教育質(zhì)量監(jiān)測評估機構(gòu)，完善監(jiān)測評估體系，定期發(fā)布監(jiān)測評估報告，擴大行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織參與教育評價。

意見要求，制定專業(yè)機構(gòu)和社會組織參與教育評價的資質(zhì)認證標準。引入市場機制，將委托專業(yè)機構(gòu)和社會組織開展教育評價納入政府購買服務(wù)范圍，按照公開、公平、公正原則，建立健全招投標制度和績效管理制度，保證教育評價服務(wù)的質(zhì)量和效益。

意見同時指出，重視擴大科技、文化等部門和新聞媒體對教育評價的參與，重視學生會等學生組織在教育評價中的作用，鼓勵有條件的地區(qū)和學校積極參與國際組織實施的教育質(zhì)量評估項目。

（來源：人民網(wǎng)）

*本文系山東省慈善總會2013年山東慈善理論研究課題“慈善義工隊伍建設(shè)研究”階段性成果（項目編號：SDSCSZH 201307）。