李曉蕙，韓園園

(大連海事大學(xué)公共管理與人文學(xué)院，遼寧大連116026)

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，海洋因其豐富的資源成為人類社會(huì)生存發(fā)展的新空間，也成為國家之間競(jìng)爭(zhēng)的新舞臺(tái)，各國政府對(duì)于海洋的管理都在不斷加強(qiáng)。新中國成立以來，我國政府海洋管理思路、管理方式不斷變化，國家逐步將海洋管理提升到戰(zhàn)略層次，海洋管理活動(dòng)中的政府職能也在不斷完善。

政府職能亦稱行政職能，是國家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能的發(fā)展方向由社會(huì)需求所決定，在社會(huì)發(fā)展的不同階段中，社會(huì)需求是變動(dòng)的，因此政府職能也具有變動(dòng)性，國家行政機(jī)關(guān)需要根據(jù)其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)進(jìn)行功能調(diào)整，以滿足國家和社會(huì)發(fā)展需要。政府職能演進(jìn)基本因素主要包括:一是管理職權(quán)、職責(zé)的改變，包括對(duì)哪些事物負(fù)有管理權(quán)責(zé)，管什么，管多寬，管到什么程度;二是管理角色的轉(zhuǎn)換;三是管理手段、方法及其模式的轉(zhuǎn)變等。

海洋管理政府職能是指國家海洋行政主管部門依據(jù)憲法和與海洋相關(guān)的法律法規(guī)賦予的職權(quán)，對(duì)與海洋有關(guān)的國家行政事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和具有的功能。隨著我國的國家治理體系從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家演進(jìn)，政府職能范式經(jīng)歷了統(tǒng)治為中心、管理為中心向服務(wù)為中心的職能演進(jìn)歷程，相應(yīng)的海洋管理職能隨之發(fā)生改變。自20世紀(jì)90年代以來，政府制定并出臺(tái)了一系列綜合性、專項(xiàng)性的管理政策以及戰(zhàn)略規(guī)劃，反映出我國海洋管理已從最初的行業(yè)分散管理模式，過渡到統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合、行業(yè)管理為特色的多部門協(xié)調(diào)管理模式。以政府職能演進(jìn)的基本因素為出發(fā)點(diǎn)，從職能重心、職能關(guān)系和職能方式三個(gè)方面分析政府職能的演化特征，可以較全面地反映出我國海洋管理政府職能變遷的歷史邏輯。

一、政府職能重心多元化

根據(jù)政府職能作用的領(lǐng)域，海洋管理的政府職能可以分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四大基本職能:政治職能包括海上軍事保衛(wèi)、海上治安管理等;經(jīng)濟(jì)職能包括海洋資源使用、產(chǎn)業(yè)化政策等;文化職能包括海洋科技發(fā)展、海洋文化建設(shè)、涉海人才培養(yǎng)等;社會(huì)職能包括海洋資源節(jié)約、海洋環(huán)境保護(hù)等。以改革開放和20世紀(jì)90年代兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為劃分點(diǎn)，我國海洋管理政府職能重心演化過程可以分為三個(gè)階段:

(一)新中國成立后至改革開放前重視政治職能

新中國成立后到改革開放前的30年間，中國一直將海洋定位為海防的前線［1］52。建國初期國家整體穩(wěn)定性不高，維護(hù)國土和人民安全成為政府工作的重點(diǎn)。海洋是我國軍事防衛(wèi)的薄弱環(huán)節(jié)，因此在我國海洋管理活動(dòng)開展的初期，政府把政治職能放在最重要的位置:一是通過海軍建設(shè)加強(qiáng)海上入侵防御能力。強(qiáng)調(diào)建設(shè)強(qiáng)大的海軍、保衛(wèi)海防安全是我國海上防衛(wèi)的一貫政策［2］10;二是通過海關(guān)建設(shè)加強(qiáng)了國家海岸出入境管理。1949年海關(guān)總署正式成立，隨后毛澤東在黨的七屆二中全會(huì)上作出“立即統(tǒng)治對(duì)外貿(mào)易，改革海關(guān)制度”的指示，明確了我國海關(guān)的主要職能;三是通過國際活動(dòng)維護(hù)了國家海洋權(quán)益。1958年我國政府發(fā)布了“中華人民共和國領(lǐng)海寬度為12海里”的領(lǐng)海聲明，保衛(wèi)了我國的領(lǐng)海主權(quán)。

由于社會(huì)發(fā)展水平不高、經(jīng)濟(jì)能力有限以及科學(xué)技術(shù)水平較低等，改革開放以前，我國只是小規(guī)模地開發(fā)海洋資源和利用海洋空間，政府在海洋管理中的經(jīng)濟(jì)職能相對(duì)簡(jiǎn)單。主要是通過仿效陸地資源開發(fā)管理部門的職能設(shè)置方式，設(shè)計(jì)了海洋資源開發(fā)管理部門，實(shí)行以海洋自然資源為特點(diǎn)的分散管理體制，對(duì)漁業(yè)、海鹽業(yè)和海洋運(yùn)輸業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)行分頭管理。該階段海洋管理行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)職能主要是保證海洋產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定生產(chǎn)，保證海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長，為國家的恢復(fù)和建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)援助。

該時(shí)期，我國海洋管理政府文化職能的建設(shè)尚處于起步階段，20世紀(jì)50年代末，政府成立了海洋組，通過與海洋科技部門和相關(guān)教育機(jī)構(gòu)的合作，進(jìn)行了煙臺(tái)、威海漁場(chǎng)以及鮐魚資源調(diào)查、南海漁場(chǎng)調(diào)查、帶魚資源調(diào)查，1 300平方公里的海道測(cè)量等［3］一系列海洋調(diào)查工作。1964年，國家海洋局成立，由海軍代管，主要職能是海洋資源調(diào)查和海洋資料收集，沒有行政管理的任務(wù)和職權(quán)。國家海洋局建立的目的是把分散的、臨時(shí)的海洋管理協(xié)作力量轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的海洋工作力量，特別是為國防建設(shè)事業(yè)作出貢獻(xiàn)［4］。可以看出，當(dāng)時(shí)海洋管理活動(dòng)完全是以國防建設(shè)為核心，其他功能只是輔助性發(fā)揮。

(二)改革開放到20世紀(jì)90年代重點(diǎn)完善經(jīng)濟(jì)職能

十一屆三中全會(huì)以后，政府的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國海洋事業(yè)進(jìn)入了全面發(fā)展的新時(shí)期，海洋經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域雖然仍然延續(xù)分散管理體制，但是各個(gè)涉海行業(yè)部門管理的工作內(nèi)容開始發(fā)生變化。

首先，政府海洋管理職能重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在國際新形勢(shì)的影響下，國際上對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)，逐漸從保衛(wèi)陸地安全過渡到爭(zhēng)奪海上通道，再過渡到控制海洋本身，海洋的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略地位受到了越來越多國家的關(guān)注。我國政府海洋管理雖依然重視政治職能的建設(shè)，但政治職能已不再僅僅是維護(hù)國土安全和抵御海上侵略，同時(shí)還要為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)和平穩(wěn)定的外部環(huán)境。受鄧小平同志海軍戰(zhàn)略思想的影響，政府政治職能的建設(shè)表現(xiàn)為由近岸防御走向近海防御，從依托海岸和島岸護(hù)漁護(hù)航轉(zhuǎn)向近海保衛(wèi)海洋主權(quán)，海洋維權(quán)的主動(dòng)意識(shí)加強(qiáng);同時(shí)，海上治安管理工作開始建立，海上執(zhí)法監(jiān)察職能開始完善，建立了農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督管理、交通部港務(wù)監(jiān)督管理以及公安部門海上執(zhí)法管理等多部門聯(lián)合的海上執(zhí)法管理體系，執(zhí)法目的更多是要確保海上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序進(jìn)行。

其次，政府海洋管理職能的經(jīng)濟(jì)職能逐步擴(kuò)大和深化。由于海洋開發(fā)技術(shù)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，海洋油氣業(yè)、海洋化工業(yè)、海水綜合利用業(yè)等新興海洋產(chǎn)業(yè)迅速形成。為應(yīng)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的管理需求，地方紛紛成立海洋管理機(jī)構(gòu)，國家海洋局內(nèi)部開始建立對(duì)應(yīng)的行政管理部門，負(fù)責(zé)新產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的管理，經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮范圍橫向擴(kuò)大。同時(shí)，政府海洋經(jīng)濟(jì)管理職能因?yàn)閭鹘y(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展深化亦出現(xiàn)縱向拓展，管理重點(diǎn)開始由傳統(tǒng)的重視經(jīng)濟(jì)利益向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，例如1983年農(nóng)牧漁業(yè)部提出從依靠捕撈天然資源逐步轉(zhuǎn)變到捕撈與養(yǎng)殖相結(jié)合，使?jié)O業(yè)部門不再僅僅注重漁業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)的管理，同時(shí)開始負(fù)責(zé)漁業(yè)養(yǎng)殖與捕撈之間的合理規(guī)劃。

(三)20世紀(jì)90年代至今注重多項(xiàng)職能均衡發(fā)展

隨著國際、國內(nèi)形勢(shì)的不斷變化，我國政府對(duì)海權(quán)的認(rèn)識(shí)和重視程度不斷增強(qiáng)，形成了新的海洋國土觀、海洋防衛(wèi)觀和海洋權(quán)益觀，管理理念、手段和方法趨于合理化、科學(xué)化、法制化和綜合化。1996年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第一次在國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略性文件中把海洋提到重要地位，提出要加強(qiáng)海洋資源調(diào)查，開發(fā)海洋產(chǎn)業(yè)，保護(hù)海洋環(huán)境［1］54。1998年國家海洋局編制了《中國海洋21世紀(jì)議程》，確定了海洋產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原則和戰(zhàn)略目標(biāo)，提出了改善和優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，科學(xué)、合理地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和清潔生產(chǎn)［2］13。2003年《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出了我國建設(shè)“海洋強(qiáng)國”的目標(biāo)，并指出新時(shí)期我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則是海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約的統(tǒng)一，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國防建設(shè)的統(tǒng)一，海洋行業(yè)發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，海洋科技進(jìn)步和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一，體現(xiàn)出我國政府更加注重海洋的綜合發(fā)展和利用。

觀念轉(zhuǎn)變帶來政府海洋管理活動(dòng)核心內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。2013年，新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革拉開序幕，依據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》，對(duì)國家海洋局以及中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)進(jìn)行了合并，重新組建國家海洋局，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)。這一改革旨在解決我國海洋管理執(zhí)法職能分散在海監(jiān)、海警、海關(guān)、漁政等多個(gè)行政部門的現(xiàn)象，避免發(fā)生由于宏觀協(xié)調(diào)性不足、部門之間的合作性較差，而導(dǎo)致政府職能有效性降低的現(xiàn)象。此次海上執(zhí)法力量的合并，表現(xiàn)出政府在海洋管理方面已經(jīng)將國防、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理等多項(xiàng)職能并重。當(dāng)前我國政府海洋管理職能分配如下(見表1):

表1 2012年我國海洋管理中央政府機(jī)構(gòu)職責(zé)、職能

盡管當(dāng)前的海洋管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分配還不盡合理，但政府已經(jīng)意識(shí)到在海洋資源的開發(fā)利用和管理活動(dòng)中，著重單一部門職能健全化的建設(shè)已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期海洋管理的需求，于是開始從全局角度出發(fā)，協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)四大基本職能的均衡發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)海洋權(quán)益、節(jié)約海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境和保證海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的整體目標(biāo)。

二、政府職能關(guān)系扁平化

職能關(guān)系是指不同的管理職能由誰來行使以及管理主體之間的職責(zé)權(quán)限劃分［5］。分清各職能主體的職責(zé)權(quán)限，有利于充分發(fā)揮職能系統(tǒng)的整體作用。我國政府職能關(guān)系在宏觀層面上表現(xiàn)為政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、中央政府與地方政府的關(guān)系以及政府各職能部門之間的關(guān)系等。從我國海洋管理政府職能關(guān)系變化過程來看，正呈現(xiàn)出扁平化趨勢(shì)。所謂扁平化趨勢(shì)是現(xiàn)代企業(yè)組織理論概念，指企業(yè)簡(jiǎn)化組織結(jié)構(gòu)、減少管理層次的一種組織結(jié)構(gòu)形態(tài)。政府職能關(guān)系的扁平化趨勢(shì)主要表現(xiàn)為分權(quán)管理，政府海洋管理職能不再是通過一個(gè)金字塔狀的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行中央集權(quán)化管理，而是向不同涉海部門進(jìn)行分權(quán)，減少政府部門及相關(guān)主體之間的層級(jí)化聯(lián)系方式，給予各類型基層組織相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的權(quán)力。

我國在幾十年的實(shí)踐中逐步形成了一套中央與地方相結(jié)合、綜合管理與部門管理相結(jié)合的海洋管理體制:縱向上國家海洋局、海洋管理分局、地方人民政府海洋管理行政部門組成層級(jí)管理體制，橫向上國家海洋局綜合管理與其他部門分散管理并存。參與海洋管理活動(dòng)的主體由三部分組成:一是行使海洋綜合管理職能的國家海洋局及其下屬機(jī)構(gòu);二是相關(guān)海洋行業(yè)發(fā)展主管部門，如漁業(yè)局、工業(yè)和信息化部、國家旅游局等;三是地方政府海洋管理相關(guān)部門。海洋管理“條塊結(jié)合”的體制導(dǎo)致上述主體之間的職能關(guān)系比較復(fù)雜，其總體演變趨勢(shì)一方面是海洋管理中的執(zhí)法權(quán)不斷集中，向著綜合執(zhí)法的方向發(fā)展;另一方面是在政府與企業(yè)的關(guān)系、中央政府與地方政府的關(guān)系上，整體呈現(xiàn)出逐步放權(quán)。其中市場(chǎng)主體和地方主體自主權(quán)增強(qiáng)，權(quán)力分配扁平化趨勢(shì)是政府職能關(guān)系發(fā)展的主流方向。

(一)改革開放之前海洋事務(wù)的集權(quán)式管理

建國初期，有限的海洋事務(wù)主要由海軍和海關(guān)管理，中央政府直接主導(dǎo)。1964年國家海洋局成立，由海軍代管，主要職能是統(tǒng)一管理海洋資源、組織海洋環(huán)境調(diào)查、收集整編海洋資料、進(jìn)行海洋公益服務(wù)等。1965年，國務(wù)院批準(zhǔn)國家海洋局成立北海分局、東海分局和南海分局三個(gè)海區(qū)分局，其主要職能是在地方海區(qū)進(jìn)行資料調(diào)查和收集，海洋水文要素觀測(cè)并發(fā)布水文預(yù)報(bào)，負(fù)責(zé)近海調(diào)查、遠(yuǎn)洋綜合調(diào)查、海岸帶調(diào)查、建立海洋資料情報(bào)中心、組織海洋儀器研究等。此階段政府海洋管理職能是簡(jiǎn)單的，海洋管理主體是單一的，海區(qū)分局作為國家海洋局的派出機(jī)構(gòu)，受國家海洋局的領(lǐng)導(dǎo)，最終接受中央政府對(duì)于海洋經(jīng)濟(jì)事務(wù)完全的計(jì)劃式管理。

以海鹽產(chǎn)業(yè)為例，1950年，政務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于全國鹽務(wù)工作的決定》，由中央人民政府貿(mào)易部下設(shè)的中國鹽業(yè)公司負(fù)責(zé)海鹽運(yùn)銷，財(cái)政部下設(shè)的鹽務(wù)總局負(fù)責(zé)海鹽生產(chǎn)和運(yùn)銷，并且逐步完成了對(duì)個(gè)體鹽民和私人鹽場(chǎng)的國有化改造;1954年，海鹽生產(chǎn)和運(yùn)銷改為統(tǒng)一由鹽務(wù)總局負(fù)責(zé)管理［6］;1963年開始試辦鹽業(yè)托拉斯，國務(wù)院批準(zhǔn)成立中國鹽業(yè)公司，鹽務(wù)總局與鹽務(wù)公司一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子［7］，開啟了政企合一的管理體制?？梢钥闯?，通過建立相關(guān)行政機(jī)構(gòu)、賦予其管理職能，政府完全控制了海鹽的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售和供給等環(huán)節(jié)，海洋經(jīng)濟(jì)部門沒有任何自主權(quán)。

(二)改革開放之后海洋管理權(quán)力逐步分散

改革開放后，國家對(duì)于海洋事務(wù)的管理職能不斷擴(kuò)大，但只表現(xiàn)為國家海洋局的職能內(nèi)容不斷增加，所有的海洋管理職能都是由中央政府行使，地方政府并無太大權(quán)力。1980年，《國家科委、海軍關(guān)于改變國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)體制有關(guān)問題的報(bào)告》決定將國家海洋局改為國家科委代管;1983年國務(wù)院批準(zhǔn)國家海洋局職能調(diào)整為組織協(xié)調(diào)有關(guān)海洋工作、組織實(shí)施海洋調(diào)查、海洋科研、海洋管理和海洋公益服務(wù)等，國家海洋局開始具備海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)管理職責(zé);隨后增加海洋石油勘探開發(fā)和環(huán)境保護(hù)管理職能、海洋傾倒廢棄物管理職能;1988年國家海洋局改為國務(wù)院直屬局，成為我國海洋事務(wù)管理的職能部門，具有綜合管理我國管轄海域、維護(hù)海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境、協(xié)同開發(fā)利用等職能。

隨著海洋管理事務(wù)日益復(fù)雜，由中央人民政府和區(qū)域海洋行政管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理的單一體制已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)需求。20世紀(jì)90年代中期以后，地方政府逐漸被賦予海洋管理權(quán)力。1995年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《國家海洋局北海、東海、南海分局機(jī)構(gòu)改革方案》，決定調(diào)整海洋海區(qū)分局與地方政府在海洋管理工作方面的職能，將海島、海岸帶以及近海海域的海洋工作下放給地方政府，海區(qū)分局職能主要是負(fù)責(zé)領(lǐng)海、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理，以及海區(qū)內(nèi)海洋綜合管理和公益服務(wù)工作［8］。此后，地方政府與海區(qū)海洋行政主管部門在海洋管理方面的職能分配進(jìn)行了多次調(diào)整和完善。1999年，國家海洋局在《關(guān)于印發(fā)分局機(jī)構(gòu)改革原則意見的通知》中規(guī)定:國家海洋局各分局是國家海洋局設(shè)在各海區(qū)的海洋行政主管機(jī)構(gòu)，確立了海區(qū)分局在區(qū)域內(nèi)海洋管理的主體地位，海洋管理分局開始具有指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋管理工作的職能。地方人民政府海洋管理職能亦在不斷增加，2002年7月6日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項(xiàng)目用海有關(guān)問題的通知》確立了地方政府作為授權(quán)性行政主體在海域管理事務(wù)中審批項(xiàng)目用海工作的法律地位［9］，地方政府開始擁有部分海洋事務(wù)的審批權(quán)力。

同樣地，政府對(duì)于海洋產(chǎn)業(yè)的管理也處于不斷放權(quán)的過程中。我國多數(shù)海洋產(chǎn)業(yè)目前的開放程度已經(jīng)很高，比如海洋漁業(yè)、港口企業(yè)等，市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)比較健全，對(duì)于國內(nèi)市場(chǎng)是完全開放的;而在遠(yuǎn)洋運(yùn)輸業(yè)，政府已經(jīng)完全退出了企業(yè)管理領(lǐng)域，企業(yè)成為獨(dú)立自主的經(jīng)營主體，不僅允許私人領(lǐng)域涉足，而且對(duì)國外也是開放的。當(dāng)前開放程度最低的食鹽產(chǎn)業(yè)，政府管理也呈現(xiàn)出不斷放松的趨勢(shì):1980年國家經(jīng)委批準(zhǔn)創(chuàng)辦中國鹽業(yè)總公司，鹽業(yè)公司與鹽務(wù)總局分開，鹽業(yè)總公司自負(fù)盈虧，鹽務(wù)局執(zhí)行監(jiān)管［10］，本階段中國鹽業(yè)總公司以企業(yè)之名行政府之事，政府通過計(jì)劃性指令控制鹽業(yè)總公司的生產(chǎn)和管理，政企分開只是形式上的;1988年輕工業(yè)部出臺(tái)政策將鹽業(yè)總公司改為經(jīng)營性實(shí)體，負(fù)責(zé)食鹽分配、運(yùn)輸?shù)孺湕l式運(yùn)作，撤銷鹽務(wù)總局建制，成立鹽業(yè)協(xié)會(huì)，賦予其規(guī)劃、質(zhì)量檢測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)制定等行政管理職能，中央政府開始退出食鹽業(yè)行業(yè)管理。然而，由于地方鹽務(wù)管理部門與鹽務(wù)公司仍然是一套人馬，海洋食鹽業(yè)只是在國家一級(jí)實(shí)現(xiàn)了政企分開，中國鹽業(yè)公司通過專營制度仍然掌控了食鹽的生產(chǎn)以及調(diào)運(yùn)等整個(gè)產(chǎn)銷流程，是以國有企業(yè)壟斷性行業(yè)管理取代了政府的全能管理。2014年4年21日，國家發(fā)改委發(fā)布《食鹽專營許可證管理辦法》，對(duì)食鹽經(jīng)營管理中的具體審批問題進(jìn)行了松綁，對(duì)審批權(quán)限進(jìn)行了下放。當(dāng)然，我國鹽業(yè)專營制度的法律依據(jù)是《國務(wù)院食鹽專營辦法》，發(fā)改委政策僅僅廢止了食鹽管理審批權(quán)，未從根本上觸及食鹽專營制度，但是政府放開海洋具體事務(wù)管理已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

三、政府職能方式間接化

我國海洋管理政府職能方式的演化是指隨著政府和市場(chǎng)關(guān)系的重新定位，海洋行政管理部門對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理時(shí)所采取的管理手段和管理方式的變動(dòng)。政府職能方式具有較強(qiáng)的抽象性，它必須通過一定的管理活動(dòng)體現(xiàn)出來。比如在我國海洋管理政企關(guān)系的演化過程中，政府逐漸放開對(duì)企業(yè)活動(dòng)內(nèi)容、活動(dòng)方式的干預(yù)與決策指導(dǎo)，從職能方式的角度來看就是政府職能方式由直接管理轉(zhuǎn)向了間接管理。以經(jīng)濟(jì)體制改革為分界點(diǎn)，我國海洋管理政府職能方式的演化可以分為兩個(gè)階段:

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期直接微觀管理方式為主

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)表現(xiàn)為政府通過指令性計(jì)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全面監(jiān)管，整個(gè)社會(huì)都處于行政機(jī)關(guān)的高度控制之下。海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域同其他社會(huì)領(lǐng)域一樣，政府進(jìn)行的有限的事務(wù)管理都是運(yùn)用計(jì)劃手段，海洋管理部門通過計(jì)劃性指令完全掌控了漁業(yè)、海鹽業(yè)、海洋運(yùn)輸業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。比如國家對(duì)漁業(yè)國營企業(yè)進(jìn)行行政性經(jīng)濟(jì)管理，下達(dá)經(jīng)濟(jì)任務(wù)指標(biāo)，如產(chǎn)量、產(chǎn)值、利潤、勞動(dòng)工資總額等［10］，不僅如此，政府還直接管派企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、提供企業(yè)所需資金、給產(chǎn)品定價(jià)、負(fù)責(zé)企業(yè)盈虧。具體微觀的管理方式，導(dǎo)致企業(yè)喪失應(yīng)有的生產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)，企業(yè)內(nèi)部缺乏發(fā)展動(dòng)力，企業(yè)員工缺乏社會(huì)責(zé)任感，形成了國家與企業(yè)、企業(yè)與員工之間的博弈。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下重視宏觀間接管理

改革開放以后，政府開始推動(dòng)各個(gè)海洋產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，從直接插手具體的海洋事務(wù)管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ笫聞?wù)的宏觀管理者。以海洋水產(chǎn)品價(jià)格改革為例，1979年海洋漁業(yè)改變了單一的計(jì)劃收購、零售價(jià)格形式，允許計(jì)劃外議價(jià)，開始了水產(chǎn)品價(jià)格的雙軌制;1983年農(nóng)林漁業(yè)部統(tǒng)一管理價(jià)格的水產(chǎn)品種類由18個(gè)減為8個(gè)，政府開始逐步放開對(duì)水產(chǎn)品價(jià)格的管制;1985年，《關(guān)于放寬政策、加速發(fā)展水產(chǎn)品的指示》規(guī)定水產(chǎn)品全部分為三類，價(jià)格放開，從此水產(chǎn)品雙軌制退出歷史舞臺(tái)，政府不再插手水產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售活動(dòng)。

20世紀(jì)90年代以后，以國家海洋局為主體的政府海洋管理機(jī)構(gòu)在海洋管理上注重宏觀設(shè)計(jì)，管理活動(dòng)更多為規(guī)范和指導(dǎo)性意見。比如2003年國務(wù)院出臺(tái)了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，從宏觀上指導(dǎo)國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展;2008年國務(wù)院出臺(tái)《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)于所有海洋區(qū)域涉及事務(wù)進(jìn)行了總體規(guī)劃;2011年，國家海洋局以2008年國務(wù)院批復(fù)實(shí)施的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)時(shí)面臨的新形勢(shì)，制定了《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，對(duì)新時(shí)期海洋事業(yè)發(fā)展做了全面深入的部署;2012年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)《全國海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》，作為政府在海域管理方面的一項(xiàng)重要制度安排。上述政策的頒布與實(shí)施，反映出政府觀念的轉(zhuǎn)變，從側(cè)面反映出管理手段的創(chuàng)新。以《全國海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》為例，在完善海域權(quán)屬管理制度中，主要是按照《物權(quán)法》和《海域使用管理法》的規(guī)定規(guī)范海域使用權(quán)登記管理;對(duì)于國家需要發(fā)展的海洋產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和社會(huì)公益項(xiàng)目，主要以產(chǎn)業(yè)政策加以引導(dǎo)和鼓勵(lì);對(duì)于國家不鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，主要通過項(xiàng)目審批手段加以控制?？梢钥闯觯覈诤Ｑ蠊芾矸矫嬲诰C合運(yùn)用行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，管理方式正在不斷創(chuàng)新。

四、我國海洋管理政府職能演變的啟示

總結(jié)建國以來我國政府海洋管理職能的演變歷史，可以看出:在我國海洋管理活動(dòng)中，政府職能發(fā)生了內(nèi)容由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、作用范圍由小到大、作用性質(zhì)由統(tǒng)治性和保衛(wèi)性向管理性和服務(wù)性的轉(zhuǎn)變。發(fā)生演變的根本原因在于社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求、國家宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革以及科學(xué)管理理論方法的不斷發(fā)展。隨著海洋價(jià)值的不斷提升，海洋開發(fā)利用活動(dòng)的范圍不斷擴(kuò)大，對(duì)海洋管理活動(dòng)中的政府職能建設(shè)提出了更高要求。遵循演變趨勢(shì)，我國政府海洋管理職能應(yīng)在以下三個(gè)方面加以完善:

(一)政府海洋管理職能重心應(yīng)側(cè)重于海洋公共事務(wù)管理

新公共服務(wù)理論指出，政府更應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，工作重點(diǎn)不應(yīng)該是掌舵或是劃槳，而應(yīng)該是提供更好的服務(wù)。因此，政府在未來的海洋管理活動(dòng)中，應(yīng)該更好地承擔(dān)起服務(wù)者的角色。以維護(hù)公共利益為基本出發(fā)點(diǎn)，

海洋管理工作重心應(yīng)是維護(hù)海洋權(quán)益、節(jié)約海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境和保證海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展等公共事務(wù)，海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展等存在利益的活動(dòng)適當(dāng)?shù)亟唤o市場(chǎng)，政府注重監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能的完善。

(二)發(fā)揮地方政府海洋管理職能

海洋權(quán)益由國家所擁有是毋庸置疑的，但是地方政府參與海洋管理活動(dòng)更具優(yōu)勢(shì)。作為國家政策的執(zhí)行者，地方政府可以直接參與海洋活動(dòng)的各個(gè)過程，直接與涉海群體進(jìn)行溝通與交流，對(duì)海洋政策是否有效、海洋管理是否高效等管理情況可以得到即時(shí)反饋。因此，有必要進(jìn)一步提高地方政府參與海洋管理活動(dòng)的積極性，減少行政審批事項(xiàng)，授予地方政府海洋管理自主權(quán)，加強(qiáng)地方政府在涉?；顒?dòng)管理中的作用。

(三)實(shí)行多元化管理手段

海洋管理活動(dòng)的復(fù)雜性表明，未來的海洋管理除了依靠法律或行政手段之外，還需要運(yùn)用柔性管理手段。未來海洋管理更多的是綜合平衡各個(gè)海洋使用者的利益訴求，協(xié)調(diào)海洋開發(fā)活動(dòng)的具體過程，確保海洋開發(fā)利用的科學(xué)性、合理性和可持續(xù)性。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，政府一方面可以運(yùn)用傳統(tǒng)管理方式進(jìn)行約束，另一方面則應(yīng)鼓勵(lì)海洋開發(fā)利用的利益相關(guān)者投入或參與到海洋管理活動(dòng)中，將微觀海洋管理職能賦予公眾或社會(huì)組織，通過柔性管理手段提升我國海洋管理成效。

總之，海洋開發(fā)活動(dòng)的復(fù)雜性對(duì)于海洋管理活動(dòng)提出了更高要求，我國海洋管理政府職能已經(jīng)發(fā)生了現(xiàn)代化演變，但管理范圍需要進(jìn)一步擴(kuò)大，管理職能分配需要進(jìn)一步明確，管理的手段和方法需要進(jìn)一步科學(xué)化。

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