日本政府采購市場開放中的技術(shù)壁壘研究

馬曉雪 馬來好 石樹凱

(1．東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，遼寧大連116025;2．大連海事大學(xué)公共管理與人文學(xué)院，遼寧 大連116026)

隨著以貿(mào)易自由化為主要特征的經(jīng)濟(jì)全球化態(tài)勢(shì)的不斷發(fā)展，越來越多的主權(quán)國家以接受市場開放來獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。GPA(Government Procurement Agreement，政府采購協(xié)議)作為WTO框架下的諸邊協(xié)議之一，以促進(jìn)成員方開放政府采購市場，擴(kuò)大國際貿(mào)易為宗旨。GPA明確規(guī)定，每一參加方應(yīng)對(duì)列入出價(jià)清單中的采購實(shí)體，就門檻價(jià)以上的采購項(xiàng)目包括貨物、工程和服務(wù)實(shí)行對(duì)等開放，即非歧視性原則［1］。然這不意味著GPA成員方無條件地對(duì)外開放其政府采購市場，同時(shí)GPA也規(guī)定，各成員方可以根據(jù)本國具體情況進(jìn)行談判出價(jià)并相應(yīng)調(diào)整［2］。

作為GPA的倡導(dǎo)國和最先簽字國之一，日本是典型的政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家，政府在政府采購政策中具有重要作用，其經(jīng)濟(jì)管理體制與中國有相通之處，其政府采購管理制度對(duì)中國有較大的啟發(fā)和借鑒意義。故本文著手分析日本政府采購市場開放情況，運(yùn)用局部均衡理論和數(shù)學(xué)方程，研究日本通過設(shè)置技術(shù)壁壘手段保護(hù)國內(nèi)政府采購市場的機(jī)制，并分析技術(shù)壁壘對(duì)我國政府采購市場開放的影響，以期對(duì)我國加入GPA的談判策略提供合理的參考。

一、日本政府采購市場開放度分析

根據(jù)日本的出價(jià)清單顯示，其將中央、地方政府及相關(guān)的84家法人納入GPA管轄。對(duì)不同采購實(shí)體的采購項(xiàng)目規(guī)定了不同的門檻價(jià)。表面看來，日本根據(jù)GPA規(guī)定，嚴(yán)格按照GPA倡導(dǎo)的非歧視原則、透明度原則和對(duì)發(fā)展中國家的特殊和差別待遇原則，在國內(nèi)法律體系中關(guān)于政府采購招標(biāo)、投標(biāo)的方式和程序進(jìn)行了明確［3］。而且大多數(shù)招標(biāo)都是以公開競爭性招標(biāo)的方式進(jìn)行，但通過對(duì)1997－2007年日本政府采購情況的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析(如圖1、2所示)，我們看到本國供應(yīng)商在日本政府采購市場中占有絕對(duì)的份額。

圖1中，細(xì)實(shí)線代表中央實(shí)體采購本國供應(yīng)商門檻價(jià)以上的工程項(xiàng)目比重;虛線代表中央實(shí)體采購本國供應(yīng)商門檻價(jià)以上的服務(wù)項(xiàng)目比重;粗實(shí)線代表中央實(shí)體采購本國供應(yīng)商門檻價(jià)以上的貨物比重?？傮w看來，在日本政府采購中至少80%的采購合同都給予了國內(nèi)供應(yīng)商，其中，工程合同國內(nèi)供應(yīng)商中標(biāo)比例最高，幾乎達(dá)到100%，服務(wù)合同次之，國內(nèi)供應(yīng)商的中標(biāo)比例也將近95%，即使國內(nèi)供應(yīng)商中標(biāo)比例最低的貨物合同也在80%以上，甚至在2006年國內(nèi)供應(yīng)商采購貨物比重達(dá)到了95%。

圖2中，細(xì)實(shí)線代表次中央實(shí)體采購本國供應(yīng)商門檻價(jià)以上的貨物比重;粗實(shí)線代表次中央實(shí)體采購本國供應(yīng)商門檻價(jià)以上的服務(wù)與工程項(xiàng)目比重?？梢?，次中央實(shí)體的采購合同中標(biāo)規(guī)律與中央實(shí)體基本一致，采購服務(wù)與工程項(xiàng)目的國內(nèi)供應(yīng)商中標(biāo)比重高于貨物的中標(biāo)比重，并且國內(nèi)供應(yīng)商的貨物合同中標(biāo)比重自2002年后呈逐步上升趨勢(shì)。

以上分析表明，表面看來，日本嚴(yán)格遵守GPA的規(guī)定并積極響應(yīng)GPA宗旨——“提高貿(mào)易自由化程度”，但細(xì)細(xì)看來，其政府采購市場國際化程度較低，實(shí)屬有名無實(shí)［4］。

二、日本通過技術(shù)壁壘對(duì)政府采購市場進(jìn)行保護(hù)

在GPA第10條關(guān)于技術(shù)規(guī)格和招標(biāo)文件中，雖然明確規(guī)定了采購實(shí)體不得以對(duì)國際貿(mào)易造成不必要障礙為目的或產(chǎn)生此種效果，擬制、采用或?qū)嵤┤魏渭夹g(shù)法規(guī)或規(guī)定任何合格評(píng)定程序，但是同時(shí)也提出技術(shù)規(guī)格應(yīng)當(dāng)基于該國際標(biāo)準(zhǔn);否則應(yīng)當(dāng)基于國家技術(shù)法規(guī)、公認(rèn)的國家標(biāo)準(zhǔn)或者建筑規(guī)范和為了達(dá)到更高確定性，參加方，包括其采購實(shí)體，根據(jù)本條可以擬制、采用和實(shí)施促進(jìn)自然資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的技術(shù)規(guī)格。由于GPA對(duì)技術(shù)規(guī)格的規(guī)定不夠明確，也造成了政府采購市場中存在了一種隱形的技術(shù)壁壘。根據(jù)前文的分析，日本屬于名義上高度開放實(shí)則極力保護(hù)，其主要通過以下幾種做法提高政府采購過程中國內(nèi)供應(yīng)商中標(biāo)比重，保護(hù)國內(nèi)供應(yīng)商利益。

(一)設(shè)置較高的技術(shù)和資格要求，保護(hù)國內(nèi)企業(yè)

日本保護(hù)本國政府采購市場的一個(gè)重要做法是為競標(biāo)企業(yè)設(shè)置嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)格和復(fù)雜的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)就是一種隱形技術(shù)壁壘。這種做法一方面提高了國內(nèi)供應(yīng)商的競標(biāo)能力，另一方面限制和阻礙了國外供應(yīng)商進(jìn)入國內(nèi)政府采購市場。

由于技術(shù)壁壘提高了技術(shù)要求，迫使國外供應(yīng)商為達(dá)到相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或法規(guī)要求而不得不提高其生產(chǎn)成本，還需支付相關(guān)檢驗(yàn)和認(rèn)證等費(fèi)用，大大降低了國外供應(yīng)商的價(jià)格競爭力;供應(yīng)商資格審查是日本政府采購法律規(guī)定的必經(jīng)程序，由于技術(shù)壁壘的設(shè)置提高了供應(yīng)商資格要求，其對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)的要求包括自由資本額度、業(yè)績、經(jīng)營年限等［5］，使得國外供應(yīng)商很難插足其國內(nèi)政府采購市場，而且這種資格和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要經(jīng)過日本政府采購部門的認(rèn)定。而且這種資質(zhì)認(rèn)定有一定期限，過期還需重新審查、認(rèn)定，認(rèn)定的主觀性較強(qiáng)，加大了外國企業(yè)的中標(biāo)難度［6］。事實(shí)上，技術(shù)規(guī)格目前也是各國政府采購所常采用的保護(hù)措施之一。

(二)拆分合同，靈活規(guī)避政府采購規(guī)則約束

GPA要求成員方采購實(shí)體在門檻價(jià)以上的采購需求須對(duì)外開放。為了規(guī)避政府采購協(xié)議的約束和義務(wù)，日本往往通過將門檻價(jià)以上“大合同”“專項(xiàng)合同”拆分成門檻價(jià)以下的“小合同”，以免受GPA規(guī)則約束［5］，并將這部分拆分合同直接授予了國內(nèi)供應(yīng)商，特別是中小企業(yè)，一方面提高了國內(nèi)供應(yīng)商的政府采購市場占有額，另一方面保護(hù)和扶持了國內(nèi)中小企業(yè)的發(fā)展，事實(shí)上日本很多的中小企業(yè)在發(fā)展初期通過獲得“拆分合同”解決了資金和技術(shù)難題。

(三)利用“第三種機(jī)構(gòu)”，減小國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭

“第三種機(jī)構(gòu)”實(shí)質(zhì)為日本各級(jí)政府免受GPA約束的采購代理，雖然其性質(zhì)接近于政府組織機(jī)構(gòu)，但由于與民間企業(yè)聯(lián)合興辦，并未納入GPA管轄［7］。日本通過“第三種機(jī)構(gòu)”來完成各級(jí)政府實(shí)體需求的貨物、服務(wù)和工程采購，其規(guī)模十分巨大，減少了政府采購的國際需求，充分回避了國內(nèi)供應(yīng)商面臨的國際競爭，保護(hù)了國內(nèi)政府采購市場。

綜上，日本在政府采購的實(shí)體規(guī)則上看似嚴(yán)格遵守GPA規(guī)定，然而復(fù)雜的執(zhí)行程序規(guī)則使得外國供應(yīng)商很難進(jìn)入其采購市場，進(jìn)而達(dá)到了保護(hù)國內(nèi)政府采購市場的目的。

三、技術(shù)壁壘保護(hù)國內(nèi)政府采購市場的機(jī)理分析

本文借鑒技術(shù)壁壘在國際貿(mào)易中的影響機(jī)制，通過局部均衡理論，對(duì)其保護(hù)國內(nèi)政府采購市場的機(jī)理進(jìn)行分析。

圖3 中，粗實(shí)線S為某產(chǎn)品政府采購需求線，細(xì)實(shí)線D為該產(chǎn)品供給線，二者交點(diǎn)為無貿(mào)易情況下的國內(nèi)均衡點(diǎn)［8］。假設(shè)政府采購市場為理想狀態(tài)即貿(mào)易自由化，若國際市場價(jià)格為Pw，那么國內(nèi)需求線S和供給線D之間的差值則為國外采購量，也就是圖中的Q1Q4;由于日本政府采購市場制定的技術(shù)壁壘，使得供應(yīng)商價(jià)格上升為Pw+C，國外采購量減少為Q2Q3。本國消費(fèi)者剩余減少面積為(a+b+c+d);生產(chǎn)者剩余增加面積為a;將二者加總，實(shí)際上總福利減少面積為(b+c+d)?？梢钥闯觯瑑r(jià)格上升給本國消費(fèi)者和生產(chǎn)者帶來的影響，實(shí)質(zhì)是用消費(fèi)者的損失來換取生產(chǎn)者的福利增加。

假設(shè)國內(nèi)需求曲線為D，供給曲線為S，有:

公式(1)、(2)中P表示供應(yīng)商提供的商品價(jià)格，在政府采購市場中設(shè)置技術(shù)壁壘使得國外供應(yīng)商需將價(jià)格提升到Pw+C，根據(jù)消費(fèi)者剩余的概念和計(jì)算方法，可以得出它的變化情況:

把公式(1)代入(3)中，得到:

公式(4)表明消費(fèi)者剩余的變化量與價(jià)格變化幅度c成負(fù)向拋物線關(guān)系，與需求彈性b成負(fù)相關(guān)，其中，價(jià)格上升幅度越大，消費(fèi)者剩余減少幅度也越大;需求彈性b越大，消費(fèi)者損失也就越大。

同理，可以得出生產(chǎn)者剩余的變化情況，有下式:

把式(2)代入(5)中，得到:

由此可以看出，生產(chǎn)者剩余的變化與價(jià)格變化幅度c成正向拋物線關(guān)系，與供給彈性e成正相關(guān)。

根據(jù)上述分析，政府采購?fù)ㄟ^技術(shù)壁壘使得商品價(jià)格上升，消費(fèi)者總是會(huì)受損，而生產(chǎn)者會(huì)獲益。

四、對(duì)我國的啟示

近年來，雖然我國的經(jīng)濟(jì)取得了快速發(fā)展，但與發(fā)達(dá)國家的技術(shù)差距是客觀存在的事實(shí)，特別是高新技術(shù)發(fā)展緩慢，使得我國在國際政府采購市場中能夠占據(jù)優(yōu)勢(shì)的主要是勞動(dòng)密集和資源型產(chǎn)品［9］。然而在出現(xiàn)技術(shù)壁壘的政府采購市場中，這些產(chǎn)品將受到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的限制，很難開拓我國政府采購的國際化市場。因此，有必要分析技術(shù)壁壘對(duì)我國開放政府采購市場的影響。

圖4(a)中，XS0表示我國供應(yīng)商某種商品的供給曲線，MD表示發(fā)達(dá)國家對(duì)我國該商品的采購需求曲線。

假設(shè)在設(shè)置技術(shù)性壁壘之前，我國供應(yīng)商供給曲線為XS0，當(dāng)市場均衡時(shí)，均衡價(jià)格為P0，均衡數(shù)量為Q0。若發(fā)達(dá)國家對(duì)政府采購市場開放設(shè)置技術(shù)壁壘，那么我國生產(chǎn)廠家勢(shì)必進(jìn)行生產(chǎn)方式的調(diào)整或者支付額外的費(fèi)用以便使生產(chǎn)的商品能夠符合其政府采購市場對(duì)該商品的具體要求［5］，導(dǎo)致生產(chǎn)成本勢(shì)必將增加，降低了供給量，即供給曲線XS0將向左移到XS1，新的均衡價(jià)格變?yōu)镻1，此時(shí)，發(fā)達(dá)國家采購我國該商品量下降到Q1?？梢姡l(fā)達(dá)國家設(shè)置技術(shù)壁壘減少了我國供應(yīng)商在其政府采購市場的中標(biāo)規(guī)模(Q0－Q1)。

圖4(b)中，AC表示該產(chǎn)品的單位平均成本。在沒有設(shè)置技術(shù)壁壘的情況下，該產(chǎn)品在政府采購市場上的價(jià)格為P0，我國供應(yīng)商可以獲得單位利潤為W。假設(shè)發(fā)達(dá)國家設(shè)置技術(shù)壁壘使得我國供應(yīng)商額外支付的單位費(fèi)用為C'，則AC曲線由原來所在的位置移動(dòng)到AC+C'。此時(shí)，在供應(yīng)量仍然為Q0的情況下，如保證國內(nèi)供應(yīng)商獲取利潤，則產(chǎn)品必須從原來的價(jià)格P0提高到P1。然而從產(chǎn)業(yè)競爭角度來看，提高商品的價(jià)格必然會(huì)降低國內(nèi)供應(yīng)商在政府采購市場的競爭力。

以提高貿(mào)易自由化為主旨的政府采購，通過技術(shù)規(guī)格等相關(guān)壁壘手段，已經(jīng)成為GPA成員方保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的合法工具。開放政府采購市場后，我國的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品和資源型產(chǎn)品一方面在受到國外政府采購市場的高規(guī)格壁壘的限制下，很難從國際政府采購市場獲利，另一方面國外的高技術(shù)含量產(chǎn)品也必然沖擊我國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。雖然我國政府采購對(duì)我國產(chǎn)業(yè)也有保護(hù)，但過于原則，比如規(guī)定采購本國貨物、服務(wù)、工程等，但與覬覦我國政府采購市場的歐美等開展GPA談判，必然會(huì)受到嚴(yán)重阻礙。對(duì)此，一方面我國應(yīng)利用政府采購手段優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，提高我國產(chǎn)業(yè)的競爭力;另一方面在GPA談判時(shí)，加入隱性壁壘手段，充實(shí)我國政府采購保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的手段。

通過對(duì)政府采購市場中存在的技術(shù)壁壘進(jìn)行局部均衡分析，厘清技術(shù)壁壘在國內(nèi)采購市場的保護(hù)機(jī)制，并模擬分析發(fā)達(dá)國家設(shè)置技術(shù)壁壘對(duì)我國開放政府市場的影響，進(jìn)而采取相應(yīng)措施來應(yīng)付當(dāng)前和以后出現(xiàn)的技術(shù)壁壘對(duì)我國政府采購市場開放是至關(guān)重要的。

［1］鄭小玲．開放我國政府采購市場的影響與對(duì)策［J］．經(jīng)濟(jì)縱橫，2006(11):29－31．

［2］肖北庚．應(yīng)當(dāng)合理期待中國加入GPA之出價(jià)［J］．中國政府采購，2005(108):26－27．

［3］張家瑾．我國政府采購市場開放研究［M］．北京:對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2012．

［4］日本名義上高度開放實(shí)則極力保護(hù)［N］．政府采購信息報(bào)，2013－07－26(004)．

［5］肖北庚．美日政府采購限制措施施行方式 之比較［J］．中國政府采購，2012(131):16－17．

［6］屠新泉．日本參與《政府采購協(xié)議》的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］．國際經(jīng)濟(jì)合作，2009(10):67－71．

［7］劉小川，黃河．論政府采購國際化進(jìn)程中的政策思路［J］．復(fù)旦學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2008(2):43－49．

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［9］宋曉恒．中國企業(yè)突破WTO技術(shù)壁壘的思考［J］．經(jīng)濟(jì)論壇，2006(9):48－49．