◎ 《法人》見習(xí)記者 王映 辛穎

中國作為最大的汽車銷售市場，如果不盡快改變現(xiàn)在的執(zhí)法思路，那么如何規(guī)制這些跨國汽車企業(yè)、如何保障消費者的話語地位——都可能充滿爭議和不確定，這正是《汽車業(yè)反壟斷指南》需要改變的局面

反壟斷大棒下一回將落在誰的頭上？對于正處在變革十字路口的汽車行業(yè)來說，沒有人知道確定的答案，但日前來自發(fā)改委的一則消息讓整個業(yè)界萌生出新的想象與期待。

6月12日，國家發(fā)展與改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）價格監(jiān)督檢查與反壟斷局正式宣布，針對汽車行業(yè)的首個反壟斷指南——《汽車業(yè)反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）正式啟動草案的制訂工作。而東風(fēng)日產(chǎn)也作為下一個處罰對象隱約浮出水面。

自2014年8月湖北省物價局對四家寶馬經(jīng)銷商開出第一張總計162萬元的罰單開始，汽車行業(yè)經(jīng)歷了一段疾風(fēng)暴雨式的反壟斷處罰。寶馬、奧迪、克萊斯勒及奔馳4家汽車制造商及旗下經(jīng)銷商先后“中槍”，另有日本住友、精工等12家日系汽車零部件和軸承廠家收到了國家發(fā)改委開出的12.35億元的反壟斷罰單。

“現(xiàn)在的情況是，發(fā)改委說違法了，違反了《反壟斷法》第14條，然后處罰?？墒堑降自趺醋鍪遣贿`法的？界限究竟在哪兒？我們真的不知道?！币晃唤咏囆袠I(yè)經(jīng)營方的人士告訴《法人》記者，利益相關(guān)方都在積極促進《指南》的出臺，希望能夠有一份詳細的指南來解決大家對于如何安全地進行日常經(jīng)營管理的困惑。而同時，從接近國家發(fā)改委的人士所透露出的信息看來，國家發(fā)改委此次對于《指南》的制定十分積極，甚至信心滿滿。

然而，制定一部讓行業(yè)各方都滿意的《指南》，卻并不再是像處罰個案那樣“輕松”。

制度“授權(quán)”服務(wù)壟斷

“一車零件可買12輛新車”，2014年4月10日，中國保險行業(yè)協(xié)會、中國汽車維修協(xié)會聯(lián)合發(fā)布了國內(nèi)常見車型零整比系數(shù)研究成果。汽車作為大宗消費品，有關(guān)該行業(yè)價格畸高、消費者權(quán)益受損的討論也隨之被帶入輿論焦點。

“貴，維修貴，工時費貴，換零件貴，反正買車貴不貴都只是個開端，后續(xù)只要進4S店基本上都要花錢。”在記者與數(shù)位車主的交流溝通中，“貴”是所有人最直觀的感受。

駕齡超過10年的大眾車主曹先生告訴記者，去年曾在4S店檢修后更換了水泵，花費接近兩千元并且另外支付了工時費，但其實據(jù)其了解，在一般的汽修廠中只需一半的價格就可以更換?！安贿^除非非常信任，一般不敢拿到外面的汽修廠修理。而且4S店會告訴你只有在4S店做維修保養(yǎng)，才能夠享受質(zhì)保還有售后。”

其實對于中國的汽車消費者來說，維修貴、零配件貴已經(jīng)成為司空見慣的現(xiàn)象。而在汽車行業(yè)中，與消費者息息相關(guān)的壟斷行為并不止于此。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授薛克鵬向記者總結(jié)了汽車行業(yè)常見的壟斷行為：通過縱向協(xié)議限制或規(guī)定整車或者零配件價格；通過價格卡特爾在經(jīng)銷商或者4S店之間建立價格同盟；在修配環(huán)節(jié)，控制零配件進口渠道、對于售后配件的價格以及售后服務(wù)的標準進行限制；汽車整車生產(chǎn)企業(yè)限制跨區(qū)域銷售，甚至保養(yǎng)；此外，全行業(yè)共同進行的搭售行為，如制定保險公司，也涉嫌構(gòu)成壟斷。

“根本性地造成企業(yè)壟斷的框架并沒有消除?！辟Y深汽車分析師張志勇直言。而北京中倫律師事務(wù)所合伙人薛熠律師也向記者表示：“某種意義上說，汽車品牌經(jīng)銷商、總經(jīng)銷商、區(qū)域經(jīng)銷商和被授權(quán)的4S店在一定范圍的獨占地位是行政規(guī)章所賦予的?！?/p>

他們口中的“框架”與“行政規(guī)章”，就是由商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局共同制定，從2005年4月開始實施的《汽車品牌銷售管理實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。而這種觀點已成為了業(yè)界的普遍共識。

“不可否認，《品牌銷售管理辦法》確立了近年來中國汽車市場的經(jīng)銷模式，從原來的國有公司壟斷進口，到汽車廠商授權(quán)品牌經(jīng)銷商來銷售，這在過去幾年極大地促進了市場的發(fā)展與競爭?！毖诼蓭煾嬖V《法人》記者，盡管如此，如今行業(yè)內(nèi)利益相關(guān)方的許多矛盾沖突都跟《辦法》有著密切關(guān)系。

隨著國內(nèi)汽車市場供需關(guān)系的變化和各地限購政策的實施，國內(nèi)汽車市場的現(xiàn)狀與當(dāng)年的火爆已不可同日而語。巨大的競爭壓力之下，市場中各方矛盾越發(fā)突出。中國汽車流通協(xié)會副秘書長羅磊就曾在接受媒體采訪時直言，目前市場中的突出問題就是制造商跟經(jīng)銷商之間不平等的關(guān)系。

《辦法》所確立的“品牌授權(quán)制”，規(guī)定了整車制造商和經(jīng)銷商之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并間接賦予了制造商在產(chǎn)業(yè)鏈中的絕對強勢和壟斷地位。進而有觀點認為，消費者在此種關(guān)系之下成為了最大的受害者。

其實，《辦法》早已被逼到了不得不改的地步。

自出臺之時就一直飽受爭議的《辦法》，商務(wù)部早在2008年就已經(jīng)著手對其進行修訂完善，而“年內(nèi)出臺”的新聞更是從2009年開始從未間斷卻年年爽約。時至今日，被去掉了“品牌”二字的新《汽車銷售管理辦法》仍在醞釀之中。

面對著來自更高位階的反壟斷重錘，卻除了過時的《辦法》之外再無其他細則可供參考，這才是汽車行業(yè)此刻正面臨的困局。

法律夾擊進退維谷

“現(xiàn)在的情況是，原來的行規(guī)都有可能出問題，而我們只要吃這碗飯就有違法的風(fēng)險。”一位整車制造商員工向記者表達了他的無奈與困惑。

隨著行業(yè)中不斷有企業(yè)受罰，汽車行業(yè)紛紛宣布或調(diào)整養(yǎng)護成本、或下調(diào)車輛售價。不過在表明服從姿態(tài)的同時，各方也開始“喊冤”，給出的主要理由便是對于“壟斷”的界限何在并不清楚。

薛熠律師向記者解釋，目前所查處的汽車反壟斷案件既有針對整車的，也有針對零部件的，但大部分都集中針對縱向價格壟斷協(xié)議，也就是相關(guān)經(jīng)營者涉嫌違反《反壟斷法》第十四條的規(guī)定。

然而記者發(fā)現(xiàn)，這條有關(guān)限制和規(guī)定產(chǎn)品價格的法條其實十分簡短：“第十四條：［縱向壟斷協(xié)議］禁止經(jīng)營者與交易相對人達成下列壟斷協(xié)議：(一)固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價格；(二)限定向第三人轉(zhuǎn)售商品的最低價格；(三)國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)認定的其他壟斷協(xié)議?！?/p>

目前，發(fā)改部門在查處汽車行業(yè)的案件時，更多是直接引用了第十四條作為查處依據(jù)。薛熠律師就現(xiàn)在披露的個案情況向記者做了簡要分析：“也就是說，如果能夠證明汽車整車或零部件上下游企業(yè)之間存在及實施了有關(guān)轉(zhuǎn)售價格的約束性協(xié)議或安排，或被證明實際采取了該等固定轉(zhuǎn)售價格或最低轉(zhuǎn)售價格的行為，例如：上游經(jīng)營者有充分的價格管控能力，且有證據(jù)證明下游競爭者如果不實施這些價格管控措施將遭受來自上游經(jīng)營者的懲罰時，那這就被認為上下游經(jīng)營者之間達成了縱向壟斷協(xié)議。而相應(yīng)的，發(fā)改部門便會針對這樣的縱向壟斷協(xié)議進行處罰?！?/p>

然而，這樣相對簡單的法律適用，在許多反壟斷專業(yè)人士看來不免有些粗暴。

一位不愿具名的反壟斷法專家告訴《法人》記者，目前發(fā)改委所解釋的查處依據(jù)既非本身違法原則也不是合理分析原則，而是直接適用規(guī)定。這種做法即使站在國際視野中，參考歐盟以及美國的相關(guān)處罰案例，也實在過于簡單。

“畢竟汽車銷售有其特殊性，對于行業(yè)標準如何厘定，并非反壟斷法中的寥寥數(shù)語就足以涵蓋的?！毖谝舱J為，目前個案處罰的方式對整個行業(yè)的教育與指導(dǎo)作用十分有限。在此情況下，一部詳細的《指南》的出臺便顯得尤為重要。

不過也有觀點認為，“不知道什么是壟斷行為”只是習(xí)慣了各種潛規(guī)則的汽車行業(yè)找的一個借口。

薛克鵬就指出，大型汽車廠商，特別是跨國車企，其在其他司法領(lǐng)域?qū)Ψ磯艛嘁?guī)則已經(jīng)有著長期的經(jīng)驗和豐富的常識。目前執(zhí)法個案中所涉及的許多行為，在歐盟或者美國也屬于被處罰的范圍。

反壟斷是否有據(jù)可循

“由于沒有可以參照的明確準則，執(zhí)法機構(gòu)的工作一直也比較粗線條，《指南》的出臺或許可以使這一情況得到改善。”薛克鵬說道。

薛熠也提出：“與其他具有較多經(jīng)驗的司法區(qū)域相比較，可以認為，這種過于簡單的縱向價格案件反映出了反壟斷執(zhí)法思路的差距，不代表反壟斷法執(zhí)法的發(fā)展方向。”

目前，全球主要的跨國汽車企業(yè)經(jīng)銷商，在全球主要區(qū)域都有經(jīng)銷業(yè)務(wù)，經(jīng)驗也相對豐富。中國作為最大的汽車銷售市場，如果不盡快改變現(xiàn)在的執(zhí)法思路，那么如何規(guī)制這些跨國企業(yè)很可能就會變成一個充滿爭議的議題，并可能難以評估執(zhí)法效果。這也正是《指南》需要改變的局面 。

劍有雙刃，從另一個方面必然也有影響?！叭绻軌蛑贫皩嵤吨改稀?，對于汽車行業(yè)來說，他們也將會面臨相當(dāng)大的合規(guī)壓力，這可能意味著該行業(yè)既有經(jīng)營模式的徹底改變?！毖谡f道。

張志勇認為，反壟斷的力度加強對汽車行業(yè)最主要的影響還是集中在經(jīng)銷商層面，或者說就是與消費者直接接觸的環(huán)節(jié)，包括經(jīng)銷、售后、維修、保養(yǎng)，比如去年我們對十二家日系零配件企業(yè)進行的處罰。反壟斷的目的決定了，與消費者直接面對的環(huán)節(jié)一定是最先受到政策沖擊的。所以說企業(yè)心底對于反壟斷力度的加強肯定是有些不情愿的，即使他們永遠強調(diào)“顧客至上”。

嚴格的監(jiān)管與執(zhí)法力度，更需要一個全面而合理的制度支持它的落實。企業(yè)對于《指南》的內(nèi)容，或者反壟斷制度的完善也是極度關(guān)注。

“我們應(yīng)該站在一個更大的視野里來完善我們的反壟斷制度，相比歐盟或者美國有關(guān)縱向協(xié)議的指南，我們現(xiàn)有的相關(guān)法律與規(guī)章還過于簡單?！毖诮榻B道，例如：歐盟對在汽車行業(yè)所制定的《豁免條例》中，在對于汽車行業(yè)經(jīng)營者某些行為的違法性、合法性及有待分析的屬性做了一個相對清晰的厘定。參照這樣一個指南，執(zhí)法機構(gòu)和汽車行業(yè)都有了相對穩(wěn)定的參照標準，對該行業(yè)的發(fā)展也有更多指導(dǎo)意義。

企業(yè)更多的也許是希望知道這其中的豁免條例如何能夠?qū)ψ约寒a(chǎn)生幫助，但是可以通過這種聲音來幫助完善《指南》的內(nèi)容。有關(guān)研究顯示，歐盟的豁免條例也是不斷變化的，自1983年以來，歐盟先后發(fā)布了一系列集體豁免條例。2010年5月，歐委會頒布了適用于汽車售后服務(wù)的《2010年汽車業(yè)縱向協(xié)議集體豁免條例》后，新車銷售領(lǐng)域則統(tǒng)一適用《2010年縱向協(xié)議集體豁免條例》。有專家認為，歐盟對汽車售后市場適用更為嚴格的集體豁免制度，旨在保障獨立維修商和獲取配件及技術(shù)信息的渠道，進一步促進歐盟汽車維修和配件供應(yīng)市場的有效競爭，增進消費者福利。

在中國，汽車企業(yè)也同樣在等待《指南》對于豁免的明確規(guī)定。

消費者何時得益

“再也不想到4S店保養(yǎng)了?！碧m州某品牌車主這樣抱怨道。由于該汽車品牌在蘭州只有一家經(jīng)銷商，他用13萬多購買了官方指導(dǎo)價11萬元的車，而且每次維修配件價格也要比其他地區(qū)高出20%左右，有的甚至翻倍。

薛克鵬告訴記者，壟斷最大的受害者就是消費者，它不是針對一個個體，而是對消費者整體利益的損害。

消費鏈終端的消費者們，何時才能結(jié)束這種無奈的選擇？

“最期待《指南》出臺的肯定是消費者”，張志勇說，我們反壟斷的目的是保護消費者的權(quán)益，侵犯消費者的最終行為是在銷售或者售后服務(wù)環(huán)節(jié)。但是像零配件生產(chǎn)企業(yè)，雖然不直接接觸消費者，最終出現(xiàn)了問題，受到傷害的，仍然是消費者。比如價格比較高，限制了其他競爭者的加入，壟斷帶來的成本最終都會轉(zhuǎn)移到消費者身上。反過來，利益也會轉(zhuǎn)移到消費者身上。

對于汽車業(yè)反壟斷，消費者能夠體會到的實惠有限，這讓消費者對于反壟斷的關(guān)注程度也有所下降。有專家提出，汽車業(yè)的反壟斷罰款金額應(yīng)會上繳國庫。但對廠家罰款顯然不是反壟斷的目的所在，而是制止壟斷，維護公平競爭，最終的目的是保護消費者的合法權(quán)益。既然如此，那這幾個億的罰款就與消費者有著莫大的關(guān)系了，而對罰款的處置也應(yīng)當(dāng)給予消費者更多的知情權(quán)。

而反壟斷更加集中的信號也讓消費者看到了一絲希望，尤其是那些準備購買進口豪華車的消費者推遲了購車計劃，等待新一輪的降價。

張志勇還提出，越是成熟的市場與消費者，越是能夠自發(fā)地制約壟斷行為?！懊總€國家市場壟斷的程度不同，各國的政策、市場的發(fā)展階段、消費者的需求狀況都不一樣。一般來講，市場成熟的時候，消費者越成熟，壟斷行為就越少。這主要是由于消費者的需求相對飽和，市場增長幅度比較小。生產(chǎn)企業(yè)在這種情況下的壟斷行為，可能更不利于銷售量的增加。市場反而制約了壟斷的行為。限制壟斷、遏制壟斷、消滅壟斷的最好的辦法當(dāng)然是相關(guān)的政策，但是，最重要的基礎(chǔ)是市場消費者的需求和消費者的成熟?！?/p>

機制比大棒更有效

2014年，政府在反壟斷領(lǐng)域的個案查處發(fā)力頻繁。

在今年2月9日——中國競爭政策與法律年會（2014-2015年）暨《中國競爭法律與政策研究報告（2014年）》發(fā)布會上，當(dāng)時尚未卸任的國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局局長許昆林介紹，2014年反價格壟斷執(zhí)法共查處價格壟斷案件21件，涉及汽車及其零部件、眼鏡、保險、證券、交通運輸、中介服務(wù)和知識產(chǎn)權(quán)等多個領(lǐng)域。

國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組副組長、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授黃勇就曾表示，中國的反壟斷執(zhí)法工作將進入“常態(tài)化”。而更有觀點認為中國已成為繼歐盟、美國之后的反壟斷第三專區(qū)。

隨著大棒頻頻落下，汽車行業(yè)反壟斷確實效果初現(xiàn)：不同等級整車售價陸續(xù)調(diào)整、零部件渠道壟斷得到很大抑制、獨立維修服務(wù)廠面臨機遇以及消費者反壟斷意識的提升。但同時，突襲式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、處罰力度不一等現(xiàn)象，也使密集的汽車行業(yè)反壟斷個案面臨諸多質(zhì)疑。

中國政法大學(xué)教授時建中認為，反壟斷的最終目的不是為了讓涉嫌壟斷的企業(yè)受罰，而是使市場競爭更加公平、自由、開放。

而在此目的之下，一個常態(tài)化的機制相較于個案處罰更具有效性。

“常態(tài)化是運動式執(zhí)法的對立面?！毖所i認為，法律一旦實施就應(yīng)當(dāng)是常態(tài)化的，不應(yīng)該存在運動式執(zhí)法，更不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)針對一個行業(yè)的集中性執(zhí)法。

薛熠則期待著一部明確清晰的《指南》?！拔覀冑澷p反壟斷執(zhí)法機構(gòu)繼續(xù)深化執(zhí)法以及提高執(zhí)法水平的愿望，我們也希望在反壟斷執(zhí)法過程中，作為被執(zhí)法對象的經(jīng)營者被給予更多機會得以表述自己的觀點和主張，我們期待反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進一步提高執(zhí)法透明度，并通過制定、頒布及適用相關(guān)指南的方式，增加反壟斷執(zhí)法的可預(yù)測性，以便進一步加強對經(jīng)營者日常經(jīng)營行為的導(dǎo)向。這都將繼續(xù)對汽車行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的促進作用?！?/p>

在此次國家發(fā)改委的籌備會議上，價監(jiān)局相關(guān)負責(zé)人就表示，《指南》的制定將促進反壟斷執(zhí)法進一步常態(tài)化、制度化。未來《汽車業(yè)反壟斷指南》出臺后，將給經(jīng)營者提供更為清晰的行為指導(dǎo)與合理預(yù)期，促進經(jīng)營者主動遵守《反壟斷法》，促進我國汽車市場的有效競爭。同時，《指南》將促進執(zhí)法透明度，保障被調(diào)查企業(yè)的抗辯權(quán)。

據(jù)悉，除了汽車行業(yè)反壟斷指南之外，此次國務(wù)院反壟斷委員會授權(quán)國家發(fā)改委牽頭起草的反壟斷法配套指南，還將涉及知識產(chǎn)權(quán)濫用行為、寬大制度、豁免程序、中止調(diào)查程序以及奉額的計算等。

細節(jié)設(shè)計有待觀察

對特殊問題的豁免、平行進口、非價格類壟斷等，關(guān)于《指南》可能涉及的細節(jié)眾說紛紜。雖然大家都積極盼望《指南》的出臺，但是面對記者對于細節(jié)究竟如何的發(fā)問，受訪各方人士都表示很難預(yù)測。

汽車行業(yè)的各個利益相關(guān)方都有著不同利益傾向和需求，而各種需求都有其存在的合理性。

《指南》所面臨的挑戰(zhàn)，是如何去協(xié)調(diào)這種合理性，在保證各個環(huán)節(jié)有利可圖的同時，避免顯著的反競爭效果，并保護消費者的利益。

“《指南》如果要達到預(yù)期效果，那就需要比較細致地覆蓋到整個行業(yè)的方方面面?！痹谘诳磥恚袊鳛橐粋€汽車消費市場，同時在制造領(lǐng)域的話語權(quán)不多的司法領(lǐng)域，如何將自己的競爭政策反映到《指南》中，是個需要很高政治智慧的工作。同時，《指南》的出臺也不得不面對部門之間協(xié)調(diào)的具體問題。

目前，我國反壟斷執(zhí)法的“三駕馬車”分別是：商務(wù)部的反壟斷局、國家發(fā)改委的價格監(jiān)督檢查與反壟斷局以及國家工商總局的反壟斷與不正當(dāng)競爭執(zhí)法局?！吨改稀纺芊裨诜稚⒌膱?zhí)法權(quán)之下，取得其他執(zhí)法部門的配合？除此之外，在汽車領(lǐng)域還存在其行業(yè)主管部門——交通部。這都是需要在《指南》制定過程中協(xié)調(diào)的問題。此外，薛克鵬指出：“畢竟《指南》不是法律，它的效力有著很大局限性。將來如果處罰，很可能給被處罰者留下更多抗辯的理由，這就要求在法律層面做進一步的補充和完善?！?/p>

“適用反壟斷法通用的準則，借鑒其他司法區(qū)域的經(jīng)驗，考慮利益相關(guān)方的合理訴求，協(xié)調(diào)不同執(zhí)法機構(gòu)的立場和觀點，參考其他行業(yè)主管部門的規(guī)制方式和原則，也能夠充分保護消費者權(quán)益?！边@是薛熠眼中相對完整的《指南》。