黃葉

(湘潭大學(xué),湖南 湘潭 411105)

大調(diào)解機(jī)制的創(chuàng)新與完善
——以郴州市X縣大調(diào)解機(jī)制為考察對象

黃葉

(湘潭大學(xué),湖南 湘潭 411105)

在創(chuàng)新有效預(yù)防與化解社會矛盾體制的社會治理目標(biāo)下,重新審視大調(diào)解機(jī)制仍具有實(shí)踐意義。目前,郴州市X縣的大調(diào)解模式運(yùn)行成效顯著,但存在著行政色彩較濃,調(diào)解員保障機(jī)制不健全、監(jiān)督機(jī)制缺位等問題。為了使大調(diào)解機(jī)制長效運(yùn)行,應(yīng)當(dāng)將其納入法治軌道、并且實(shí)現(xiàn)調(diào)解隊(duì)伍的職業(yè)化與監(jiān)督機(jī)制的一體化。

大調(diào)解;法治化;職業(yè)化;監(jiān)督機(jī)制

衡量基層社會治理水平的高低,不在于基層社會矛盾糾紛的多寡,而在于是否有一套健全的矛盾糾紛預(yù)防與化解機(jī)制,以及這套機(jī)制排解矛盾糾紛的能力與效果。目前,大調(diào)解機(jī)制在全國各地運(yùn)行已久,雖然有效地化解了大量的社會矛盾糾紛,承擔(dān)了一部分社會治理的功能,但是也應(yīng)當(dāng)看到大調(diào)解機(jī)制在實(shí)踐中所存在的問題。本文試圖通過對樣本地區(qū)大調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,挖掘其成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法,發(fā)現(xiàn)其存在的問題并在此基礎(chǔ)上提出完善的建議。

一、郴州市X縣大調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)狀考察

(一)X縣矛盾糾紛的新特點(diǎn)

2013年,X縣共成功調(diào)處矛盾糾紛4002 件,其中防止矛盾激化16件,防止民間糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件11件,制止群體性械斗14 件,防止群體性上訪13件,領(lǐng)導(dǎo)交辦的疑難糾紛106件,涉訪涉訴糾紛183件。從糾紛的類別來看人身損害糾紛496件,財(cái)產(chǎn)糾紛678 件,征地拆遷糾紛46件,環(huán)境污染糾紛32 件,醫(yī)療糾紛16件,交通事故192件,其他糾紛2542件(見下頁表一、表二)。綜合分析X縣的矛盾糾紛主要有以下新特點(diǎn):

1.矛盾糾紛主體的多元化。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的巨變,當(dāng)前X縣矛盾糾紛的主體,已不僅僅限于熟人社會中的村民之間、鄰里之間或小市民之間的一般性糾紛,而是逐漸呈現(xiàn)陌生人社會中的公民與法人、法人與法人之間等群體性糾紛日益增多,糾紛主體走向多元化的趨勢。矛盾糾紛主體的多元化,一方面促使糾紛化解的方式發(fā)生了改變,它不再局限于過去主要通過講道理、擺人情面子來對當(dāng)事人進(jìn)行說服教育,而是更多的結(jié)合法律的規(guī)定來促使當(dāng)事人達(dá)成合意;另一方面,它要求增強(qiáng)糾紛化解主體的權(quán)威性與專業(yè)性,村落中的元老、德高望重的前輩已不足以駕馭復(fù)雜主體之間的糾紛,而更多的需要以行政權(quán)力和專業(yè)背景為支撐的調(diào)解隊(duì)伍。

2.矛盾糾紛內(nèi)容的多樣化與復(fù)雜化。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:(1)糾紛涉及的范圍廣泛,新類型糾紛逐漸增多。過去,樣本地區(qū)的矛盾糾紛主要體現(xiàn)為婚姻家庭、贍養(yǎng)關(guān)系、相鄰關(guān)系、宅基地糾紛。近些年來,隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快,企業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,因利益關(guān)系的整合而引發(fā)的矛盾糾紛日益凸顯,比如征地補(bǔ)償糾紛、房屋拆遷糾紛、勞動(dòng)爭議、環(huán)境污染糾紛等。(2)同一糾紛涉及多個(gè)領(lǐng)域。隨著矛盾糾紛主體的多元化,利益格局的復(fù)雜化,一個(gè)案件可能同時(shí)涉及到多個(gè)領(lǐng)域,比如民事與刑事交叉、民事與行政交叉。

表一 2013年X縣調(diào)解矛盾糾紛的類型

(二)X縣大調(diào)解的工作機(jī)制

目前,樣本地區(qū)已經(jīng)形成了一套有效預(yù)防與化解社會矛盾的大調(diào)解工作機(jī)制:

1.社會矛盾糾紛的預(yù)防機(jī)制

(1)分級定期排查制。民間糾紛的排查既是人民調(diào)解組織的一項(xiàng)經(jīng)常性工作,也是社會治安綜合治理中的一項(xiàng)重要工作,需要各部門密切合作,相互配合。糾紛排查的內(nèi)容包括:糾紛總數(shù),糾紛分類,糾紛重點(diǎn)戶、重點(diǎn)人、重點(diǎn)事,發(fā)現(xiàn)的犯罪線索,落實(shí)解決的調(diào)解人員等[1]。樣本地區(qū)為深入開展矛盾糾紛的排查工作實(shí)行分級排查制,具體做法如下:各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直屬單位每月組織工作人員和人民調(diào)解員深入企業(yè)、廠礦、村民小組、社區(qū),通過走訪群眾、召開座談會等方式,對單位、村組、社區(qū)逐一進(jìn)行矛盾糾紛的排查梳理,掌握矛盾糾紛重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)人群;各村(居)委會每半月組織人員進(jìn)行糾紛的排查。特別是在社會穩(wěn)定敏感時(shí)期(比如重大活動(dòng)和重要的節(jié)假日),鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村(居)委會的工作人員要適時(shí)開展矛盾糾紛的大排查。同時(shí),各級人民調(diào)解組織對不穩(wěn)定因素尤其是可能引發(fā)越級上訪、非正常上訪和群體性事件的矛盾糾紛要建立工作臺賬逐級上報(bào),并且要按照糾紛性質(zhì)、類型誘因、涉及人數(shù)、重點(diǎn)人員、積壓時(shí)間、難易程度和事態(tài)預(yù)測,分門別類進(jìn)行登記,并落實(shí)具體承辦人員和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo),明確調(diào)處時(shí)限并上報(bào)處理結(jié)果。

(2)重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估體系。黨的十八屆四中全會明確指出要建立健全社會矛盾預(yù)警機(jī)制,而社會矛盾預(yù)警機(jī)制的重要內(nèi)容之一就是社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評估。重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度是指對涉及廣大人民群眾利益的重大事項(xiàng)出臺之前或?qū)嵤┻^程中可能出現(xiàn)的影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的研判、預(yù)測、評估、制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略和預(yù)案,以便有效地規(guī)避、預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對可能產(chǎn)生的社會風(fēng)險(xiǎn)[2]。樣本地區(qū)關(guān)于重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估體系的構(gòu)建主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面:第一,制定了一系列社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的實(shí)施辦法。比如2009年《X縣重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測評估制度》、2010年《X縣社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)施辦法》、2011年《X縣重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估辦法》、2013年《中共X縣委辦公室X縣人民政府辦公室<關(guān)于深入推進(jìn)重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作的通知>》。第二,明確了社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的范圍和主體。它的評估范圍主要包括國有、集體企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革,城市發(fā)展與管理,資源開發(fā)、整合和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè),社會保障與社會事業(yè),“三農(nóng)”問題與環(huán)境保護(hù)等。根據(jù)每類評估范圍確定一個(gè)牽頭單位,負(fù)責(zé)確定并召集重大事項(xiàng)的承辦單位和該事項(xiàng)涉及的相關(guān)單位組成評估小組。第三,有確定的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估內(nèi)容,圍繞著安全性、合法性、合理性、可行性對評估對象進(jìn)行評估。第四,有完整的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估程序,它包括確定評估事項(xiàng)、成立評估小組、制定評估方案、認(rèn)真分析預(yù)測、形成評估報(bào)告、主管部門進(jìn)行審查、作出評估決定等。第五,落實(shí)檢查監(jiān)督和責(zé)任追究。責(zé)任部門建立涉穩(wěn)信息直報(bào)制度,縣維穩(wěn)辦和縣信訪局會同有關(guān)部門對重大事項(xiàng)的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督檢查,并且對于引發(fā)群體性上訪和群體性事件的相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究。除此之外,樣本地區(qū)還有一套標(biāo)準(zhǔn)化的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作流程和科學(xué)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)。

2.社會矛盾糾紛的化解機(jī)制

(1)調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。在縱向上,X縣已經(jīng)建立了縣調(diào)處中心,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會、村(居)人民調(diào)解委員會、村(居)人民調(diào)解小組、居民樓院人民調(diào)解員或十聯(lián)戶人民調(diào)解信息員五級人民調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)?？h調(diào)處中心的主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)全縣社會矛盾糾紛調(diào)處工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào);分流、指派、主持重大矛盾糾紛的調(diào)處;組織檢查、考核基層矛盾糾紛的排查化解工作。在橫向上,該縣的司法局與人民法院共同組建了縣流動(dòng)調(diào)解庭,負(fù)責(zé)全縣跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨部門重大疑難矛盾糾紛以及突發(fā)性、群體性矛盾糾紛的調(diào)解工作;同時(shí),樣本地區(qū)在人民法院、檢察院、公安局分別成立了人民調(diào)解工作室:駐縣人民法院調(diào)解工作室主要協(xié)助縣法院做好簡單民事案件、刑事附帶民事案件的訴前、訴中、訴后調(diào)解;駐縣人民檢察院調(diào)解工作室主要協(xié)助檢察機(jī)關(guān)做好刑事和解的調(diào)解工作;駐縣公安局調(diào)解工作室主要協(xié)助公安機(jī)關(guān)調(diào)處因民事糾紛引發(fā)的治安糾紛和輕微人身傷害案件及數(shù)額較少的財(cái)產(chǎn)損害賠償案件。此外,該縣在相關(guān)的行政部門還成立了交通事故人身損害賠償、醫(yī)患糾紛、消費(fèi)者維權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、國土糾紛、環(huán)境保護(hù)糾紛等9個(gè)專業(yè)人民調(diào)解委員會。目前,全縣已經(jīng)建立了人民調(diào)解委員會398個(gè),其中21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會,365個(gè)村(居)人民調(diào)解委員會。共有人民調(diào)解員1693人,其中專職調(diào)解人員500人,調(diào)解信息員5154人。

表三 X縣大調(diào)解的組織結(jié)構(gòu)

(2)調(diào)解程序?qū)崿F(xiàn)了規(guī)范化。作為人民調(diào)解工作主管部門的該縣司法局,結(jié)合本縣實(shí)際情況,認(rèn)真貫徹《人民調(diào)解法》,在健全矛盾糾紛預(yù)防、排查、調(diào)處工作機(jī)制的基礎(chǔ)上,探索出了《X縣“大調(diào)解”工作方案》、《X縣社會矛盾糾紛調(diào)處暫行辦法》、《X縣“大調(diào)解”工作考核辦法》等規(guī)章制度;指導(dǎo)各級調(diào)委會在例會、統(tǒng)計(jì)、報(bào)表、登記、回訪、請示、報(bào)告、檔案等方面制度化;規(guī)范調(diào)解協(xié)議文書的制作和應(yīng)用,并印制調(diào)解協(xié)議規(guī)范文本發(fā)放各調(diào)委會;完善了三級人民調(diào)解程序, 即:一般民間糾紛由村民調(diào)解小組進(jìn)行調(diào)解,調(diào)解不成的交付村(居)調(diào)委會調(diào)解,當(dāng)事人之間仍不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,由村(居)調(diào)委會上報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))調(diào)委會調(diào)處,重大矛盾糾紛由縣調(diào)處中心組織調(diào)處。這些制度的建立和實(shí)施,規(guī)范了基層調(diào)解工作程序,使得動(dòng)態(tài)糾紛信息得到及時(shí)反饋,一般性民間糾紛化解在萌芽狀態(tài),疑難性糾紛得到及時(shí)調(diào)處,實(shí)現(xiàn)了“小事不出村,大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的社會治理目標(biāo)。

3.X縣大調(diào)解機(jī)制的創(chuàng)新舉措

(1)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”和“個(gè)案獎(jiǎng)勵(lì)”的調(diào)解員保障機(jī)制。X縣制定了全縣“大調(diào)解”考核辦法,縣司法局和縣調(diào)處中心按照日?？己?、半年抽查、年度考核相結(jié)合,對全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心、村(居)人民調(diào)解委員會的組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、化解矛盾糾紛能力、人民調(diào)解工作質(zhì)量、人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障及信息報(bào)送等五個(gè)方面進(jìn)行考核,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心和村(居)調(diào)委會以及村(居)專職人民調(diào)解員實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度,對各級人民調(diào)解組織調(diào)處成功并按要求制作案卷或調(diào)解協(xié)議的案件實(shí)行“個(gè)案獎(jiǎng)勵(lì)”制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每年按優(yōu)秀6000元、合格4000元、基本合格2000元補(bǔ)助,不合格不予補(bǔ)助;村(居)調(diào)委會的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每年按優(yōu)秀1200元、合格1000元、基本合格800元補(bǔ)助,不合格不予補(bǔ)助;村(居)專職人民調(diào)解員每人每年生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為優(yōu)秀等次1500元,稱職等次900元,基本稱職600元,不稱職的不予補(bǔ)助并予以辭退(見表四)。全縣各級調(diào)解組織調(diào)處成功并按要求制作人民調(diào)解案卷或調(diào)解協(xié)議的案件,按照150元/個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)給人民調(diào)解員個(gè)人。對調(diào)處重大糾紛或涉穩(wěn)事件或調(diào)解糾紛案件數(shù)突出的調(diào)解員,可采取一事一議的方式予以1000元至3000元不等的特別獎(jiǎng)勵(lì)。

表四 樣本地區(qū)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制的情況

(2)推行領(lǐng)導(dǎo)包案限時(shí)制和首席調(diào)解員制度。領(lǐng)導(dǎo)包案限時(shí)制分為對一般性矛盾糾紛實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)包案;對重大矛盾糾紛和信訪突出問題實(shí)行駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級領(lǐng)導(dǎo)包案。其中對涉及人數(shù)眾多、解決難度較大、影響地區(qū)穩(wěn)定的重大、疑難、復(fù)雜的矛盾糾紛積案,以及可能影響地區(qū)穩(wěn)定的苗頭性、傾向性社會矛盾和群體信訪隱患等,要落實(shí)縣級領(lǐng)導(dǎo)包案制,由分管和聯(lián)系該鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門工作的縣級領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織化解,按照“五個(gè)一”(即一件矛盾糾紛積案、一名包案領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)化解工作小組、一套化解方案、一套穩(wěn)控措施)的要求組建化解隊(duì)伍,針對矛盾糾紛積案的實(shí)際情況,采取有效措施予以化解。此外,為明確工作責(zé)任和確保較大以上矛盾糾紛快速有效化解,X縣明確縣司法局局長為全縣首席人民調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委書記為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)首席調(diào)解員,負(fù)責(zé)本轄區(qū)重大、疑難糾紛的調(diào)處。

(3)完善人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度。人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度是2012年民事訴訟法修改的一項(xiàng)內(nèi)容,但由于程序本身存在著正當(dāng)性的質(zhì)疑,在實(shí)踐中的反響不佳[3]。為了增強(qiáng)人民調(diào)解工作的權(quán)威性,提高人民調(diào)解協(xié)議的法律效力和執(zhí)行效力,樣本地區(qū)就推行人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度率先采取了一系列措施:一方面加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)與人民法院的銜接與配合,就如何開展人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序進(jìn)行了規(guī)范化,對案件的管轄、當(dāng)事人申請需要提交的材料、人民法院審查的內(nèi)容以及審查后的裁定等問題都進(jìn)行了明確的規(guī)定。另一方面,由資深法官對全縣21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。此外,樣本地區(qū)每半年聯(lián)合開展一次專題宣傳教育活動(dòng),通過手冊、橫幅、展板、案例等形式廣泛宣傳人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)工作,提高群眾知曉度、認(rèn)可度。目前,全縣范圍內(nèi)推行人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)已成常態(tài)化。

二、郴州市X縣大調(diào)解機(jī)制存在的問題分析

(一)行政化色彩較濃,未建立長效機(jī)制

各地大調(diào)解模式的具體運(yùn)行機(jī)制雖然千姿百態(tài),但基本框架卻是一致的,都是在基層黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由政法綜治部門牽頭、司法行政部門指導(dǎo)、調(diào)解中心具體負(fù)責(zé)、職能部門共同參與,整合各種解紛資源調(diào)處社會矛盾糾紛[4]?！按笳{(diào)解”的實(shí)踐以黨政部門為核心,采取自上而下的行政推進(jìn)方式,工作目標(biāo)是社會綜合治理的組成部分,構(gòu)建進(jìn)程取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度,可見,“大調(diào)解”在設(shè)計(jì)之始就體現(xiàn)出對行政權(quán)力的高度依賴[5]。特別是對于重大疑難的群體性糾紛,主要靠行政力量“包圓”、就事論事,既沒有統(tǒng)一的程序規(guī)則,也缺乏一套長效運(yùn)行機(jī)制。雖然樣本地區(qū)為矛盾糾紛的化解出臺了很多規(guī)章制度,但這些規(guī)章制度并沒有上升到法律層面,缺乏穩(wěn)定性與適用的統(tǒng)一性。并且樣本地區(qū)的大調(diào)解機(jī)制很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視與推動(dòng)。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)換,它是否會出現(xiàn)“人走茶涼”的效應(yīng),還是一個(gè)疑問。

(二)調(diào)解員的保障機(jī)制不健全

1.人民調(diào)解員的身份保障缺失。 在立法上,根據(jù)《人民調(diào)解法》第十三條的規(guī)定:人民調(diào)解員只能由人民調(diào)解委員會的委員和人民調(diào)解委員會聘任的人員擔(dān)任。同時(shí),第九條表明:村(居)人民調(diào)解委員會的委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議選舉產(chǎn)生;在企業(yè)、事業(yè)單位成立的人民調(diào)解委員會的委員由職工大會、職工代表大會或者工會選舉產(chǎn)生?；谌嗣裾{(diào)解委員會的民間性,我國現(xiàn)行的法律沒有將人民調(diào)解員作為國家工作人員對待。在實(shí)踐中,現(xiàn)行的調(diào)解隊(duì)伍區(qū)分了專職人民調(diào)解員和兼職人民調(diào)解員。樣本地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員共105名,含21個(gè)行政村,其中專職人民調(diào)解員占51名,占所有人民調(diào)解員的50%。在兼職調(diào)解員中有一部分調(diào)解員由政府部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員擔(dān)任。比如:21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心,由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長擔(dān)任主任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委書記擔(dān)任副主任。這就造成了專職調(diào)解員與兼職調(diào)解員之間身份和待遇的割裂。

2.人民調(diào)解員的經(jīng)費(fèi)保障較低。根據(jù)《人民調(diào)解法》第六條的規(guī)定:人民調(diào)解工作所需的經(jīng)費(fèi)由縣級以上地方人民政府給予必要的支持和保障。另外,對有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員按國家的規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。由此可見,現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》對人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)保障還停留在必要的支持層面,并沒有納入財(cái)政預(yù)算。雖然X縣規(guī)定縣調(diào)處中心所需的村(居)人民調(diào)解員生活補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)、調(diào)解工作獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)等納入縣財(cái)政預(yù)算,實(shí)行專賬管理,合理支出。但X縣人民調(diào)解員的待遇基本上與考核掛鉤,實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。即便是村(居)專職人民調(diào)解員按照優(yōu)秀等次每人每年6000元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),相對于2013年全國農(nóng)村居民人均純收入8896元來說[6],這些經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。雖然,樣本地區(qū)為解決人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)問題實(shí)施的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策,一定程度上提高了調(diào)解員的積極性,改善了調(diào)解員的經(jīng)濟(jì)狀況。但這項(xiàng)政策在具體到調(diào)解員個(gè)體的時(shí)候,出現(xiàn)了僧多粥少的窘境。并且,從職業(yè)角度來說專職調(diào)解員沒有基本的工資保障靠以獎(jiǎng)代補(bǔ)來維持收入,不是長久之計(jì)。

(三)監(jiān)督機(jī)制缺位,領(lǐng)導(dǎo)包案無規(guī)制

為明確工作責(zé)任和確保較大以上矛盾糾紛快速有效化解,X縣大調(diào)解推行首席調(diào)解員制與領(lǐng)導(dǎo)包案化解制:首席調(diào)解員制明確縣司法局局長為全縣首席人民調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委書記為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)首席調(diào)解員,負(fù)責(zé)本轄區(qū)重大、疑難糾紛的調(diào)處。領(lǐng)導(dǎo)包案制它要求對一般性矛盾糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位的主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)化解;對重大矛盾糾紛和信訪突出問題實(shí)行駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級領(lǐng)導(dǎo)包案。無論是首先調(diào)解員制還是領(lǐng)導(dǎo)包案制,對重大矛盾糾紛的調(diào)處負(fù)責(zé)的都是具有行政權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)。一方面這類制度對推動(dòng)大調(diào)解機(jī)制的有效運(yùn)行起著不可忽視的作用,另一方面這些領(lǐng)導(dǎo)特別是縣級領(lǐng)導(dǎo)為維護(hù)社會穩(wěn)定,不惜運(yùn)用一切行政權(quán)力調(diào)配資源化解糾紛該如何監(jiān)督?X縣大調(diào)解機(jī)制對調(diào)解組織的建設(shè)、調(diào)解隊(duì)伍的培訓(xùn)、考核,調(diào)解經(jīng)費(fèi)的保障都有比較完善的制度,但缺乏一套切實(shí)可行的監(jiān)督機(jī)制。

三、完善大調(diào)解機(jī)制的路徑

(一)將大調(diào)解機(jī)制納入法治軌道

雖然從《人民調(diào)解法》和新《民事訴訟法》的出臺看到了立法對調(diào)解前所未有的重視,政策導(dǎo)向也在倡導(dǎo)發(fā)揮大調(diào)解機(jī)制的作用,但是立法者對人民調(diào)解的重視與實(shí)踐中調(diào)解運(yùn)作所需要的規(guī)范脫節(jié)。人民調(diào)解還停留在經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉,大調(diào)解機(jī)制主要靠行政力量的推動(dòng)?；鶎由鐣卫硎墙ㄔO(shè)法治中國的重要環(huán)節(jié),那么作為基層社會治理的一種創(chuàng)新機(jī)制,大調(diào)解的運(yùn)作也應(yīng)納入法治的軌道,大調(diào)解的長效運(yùn)行應(yīng)當(dāng)通過立法的推動(dòng)而非領(lǐng)導(dǎo)的重視。從上至下來說,應(yīng)當(dāng)完善《人民調(diào)解法》,加強(qiáng)對大調(diào)解機(jī)制的司法指導(dǎo)。雖然《人民調(diào)解法》自2011年實(shí)施起至今才幾年的時(shí)間,但面對實(shí)踐中復(fù)雜的調(diào)解格局有些捉襟見肘。法律固然不是萬能的,頻繁的修改法律會損害法的權(quán)威性。但是,我們可以通過頒布立法、司法解釋來規(guī)范大調(diào)解機(jī)制,使大調(diào)解機(jī)制走上法治的軌道。從下至上來說,應(yīng)當(dāng)將大調(diào)解的制度規(guī)范上升至地方立法。大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)作靠大量的文件、會議、內(nèi)部規(guī)范來解決的。這種運(yùn)行機(jī)制一方面會使工作人員抱有短期“打工”思想,并且給群眾造成調(diào)解中心是臨時(shí)機(jī)構(gòu)的誤解,另一方導(dǎo)致大調(diào)解的興衰過度依賴于領(lǐng)導(dǎo)的重視與否[7]。因此,有必要通過地方立法或者行政軟法的形式,將大調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)、人員隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)保障、程序規(guī)范等予以規(guī)定,使大調(diào)解制度化、法律化,不因政策和領(lǐng)導(dǎo)人的注意力改變而改變。

(二)加強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)

在大調(diào)解機(jī)制下,調(diào)解員隊(duì)伍既包括兼職調(diào)解員也包括專職調(diào)解員。由于人民調(diào)解的民間性,要想將所有調(diào)解員納入行政編制解決身份地位問題顯然有些不切實(shí)際。并且調(diào)研顯示,在“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”下,人民調(diào)解員在管理上出現(xiàn)行政化趨勢,“幾塊牌子,一套人馬”在很多地方屢見不鮮。具體表現(xiàn)在,調(diào)解委員會的組織職能不專一,調(diào)解委員會的人員混同于司法所、村(居)委會的工作人員,司法所所長擔(dān)任調(diào)解委員會主任,村民調(diào)解小組與村民小組為同一主體,村干部擔(dān)任人民調(diào)解員的現(xiàn)象普遍存在。在這種人員組織體制下,很可能會導(dǎo)致行政權(quán)力入侵司法領(lǐng)域。在現(xiàn)階段的調(diào)解模式下,調(diào)解通常被看做是維持社會穩(wěn)定的“減壓閥”和“滅火器”,調(diào)解工作與基層維穩(wěn)、信訪工作結(jié)合在一起,大有將調(diào)解這一民間解紛手段異化為國家執(zhí)政工具的趨勢。調(diào)解的進(jìn)行大多是由公權(quán)力機(jī)關(guān)以“維穩(wěn)”的行政性目的主導(dǎo)和推動(dòng),調(diào)解員也多致力于勸服當(dāng)事人接受調(diào)解以及調(diào)解結(jié)果,避免大量案件涌入法院或信訪機(jī)關(guān),而非引導(dǎo)當(dāng)事人自發(fā)地選擇或?qū)で箅p贏的解紛之道。因此,為保持調(diào)解工作的中立性與自治性,逐漸將具有行政權(quán)力的兼職調(diào)解員從調(diào)解隊(duì)伍中剝離,加強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)不僅解決了調(diào)解員的身份地位問題,而且將改善調(diào)解員的待遇與經(jīng)費(fèi)保障。那么,加強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)做到以下三個(gè)方面的要求:

1.建立調(diào)解員的職業(yè)準(zhǔn)入制度。人民調(diào)解的工作性質(zhì)決定了作為一名專業(yè)的調(diào)解員就應(yīng)當(dāng)必須具備一定的社會學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)知識。因此,并不是所有具有一定文化水平的人都能擔(dān)任調(diào)解員,還必須符合相應(yīng)的職業(yè)準(zhǔn)入門檻。為適應(yīng)新時(shí)期大調(diào)解機(jī)制的需求,要建立調(diào)解員職業(yè)準(zhǔn)入制度,應(yīng)當(dāng)引入人才競爭機(jī)制,設(shè)立選拔條件、資格考試、產(chǎn)生程序、和持證上崗等具體制度。不斷完善專職調(diào)解員準(zhǔn)入的相關(guān)制度,確保按一定條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序選任專職調(diào)解員。

2.建立調(diào)解員培訓(xùn)考核機(jī)制。目前,我國人民調(diào)解員培訓(xùn),在制度上存在滯后性,在培訓(xùn)方式上存在單一性、在培訓(xùn)內(nèi)容上缺乏專業(yè)性、系統(tǒng)性。在大調(diào)解機(jī)制下,應(yīng)當(dāng)對人民調(diào)解員實(shí)行崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)制度。培訓(xùn)的內(nèi)容要有:理論知識、調(diào)解技能和專項(xiàng)技能等方面。培訓(xùn)的方式可以多樣,比如授課、經(jīng)驗(yàn)交流、現(xiàn)場觀摩等。此外,還應(yīng)建立職業(yè)調(diào)解員的考核標(biāo)準(zhǔn)與程序,形成職業(yè)素養(yǎng)考評、業(yè)績評估和當(dāng)事人評價(jià)相結(jié)合的三位一體考核體系。

3.建立調(diào)解員的職業(yè)保障制度。調(diào)解員的職業(yè)保障主要體現(xiàn)為物質(zhì)保障與精神保障,關(guān)系到調(diào)解員的待遇與身份問題。調(diào)解員的待遇保障應(yīng)當(dāng)主要包括調(diào)解員的基本工資、獎(jiǎng)金、福利、以及必要的辦公條件等。樣本地區(qū)雖然將調(diào)解員的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助納入了縣財(cái)政預(yù)算,但是由于投入力度不夠,導(dǎo)致出現(xiàn)了“僧多粥少”的局面。因此,在現(xiàn)有的財(cái)政狀況下,要解決調(diào)解員的待遇問題不應(yīng)當(dāng)僅僅將調(diào)解員的經(jīng)費(fèi)納入地方政府財(cái)政預(yù)算,而應(yīng)當(dāng)合理配置財(cái)政資源、加大轉(zhuǎn)移支付力度。既然地方政府每年都要耗費(fèi)很大一部分經(jīng)費(fèi)來開展維穩(wěn)工作,為何不將這一部分經(jīng)費(fèi)用來建設(shè)職業(yè)化的調(diào)解員隊(duì)伍,從根本上激發(fā)大調(diào)解機(jī)制預(yù)防與化解糾紛的能力,既做到了財(cái)政資源的合理利用又實(shí)現(xiàn)了社會穩(wěn)定的政治目標(biāo)。關(guān)于調(diào)解員的身份保障,全國各地的做法不一,有的將調(diào)解員的職稱分為四個(gè)等級,從高到低依次是高級調(diào)解師、調(diào)解師、助理調(diào)解師、調(diào)解員。也有的將人民調(diào)解員分為三個(gè)等級。雖然名稱不一,但其實(shí)質(zhì)都是為了對不同資歷的調(diào)解員給予不同的待遇,以激發(fā)調(diào)解員的工作積極性。

(三)建立三位一體的監(jiān)督體系

根據(jù)《人民調(diào)解法》第五條的規(guī)定:人民調(diào)解工作由各級司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo),人民調(diào)解委員會由基層人民法院進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)?？梢?當(dāng)前承擔(dān)人民調(diào)解監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)的機(jī)構(gòu)是司法行政部門和基層人民法院。然而,在實(shí)踐中卻暴露出這樣的問題:一方面由于行政權(quán)力的越位,大調(diào)解機(jī)制存在著較為嚴(yán)重的行政化傾向,侵害了人民調(diào)解的群眾性、民間性與自治性的同時(shí),也擠壓了人民調(diào)解行業(yè)自律的空間,使得人民調(diào)解的行政監(jiān)管越位與行業(yè)自律監(jiān)管缺位并存;另一方面由于法院對于人民調(diào)解的司法監(jiān)督力不從心、費(fèi)力不討好,故法院對人民調(diào)解的司法監(jiān)督持相對消極的態(tài)度[8]。樣本地區(qū)對調(diào)解員的監(jiān)督在于調(diào)解員的考核機(jī)制,而對領(lǐng)導(dǎo)包案、維穩(wěn)手段化解糾紛的方式缺乏監(jiān)督機(jī)制,處于監(jiān)督對象不全、監(jiān)督方式單一、監(jiān)督程序空白的狀態(tài)。因此,大調(diào)解的監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)著眼于全方位,建立行業(yè)自律監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系:

1.監(jiān)督主體。人民調(diào)解員協(xié)會、司法行政部門、人民法院,分別是人民調(diào)解行業(yè)自律監(jiān)督的監(jiān)督主體、人民調(diào)解行政監(jiān)督的監(jiān)督主體,人民調(diào)解司法監(jiān)督的監(jiān)督主體。

2.監(jiān)督的客體。監(jiān)督的客體范圍包括:監(jiān)督人民調(diào)解委員會、人民調(diào)解員的資質(zhì)和行為,監(jiān)督人民調(diào)解活動(dòng)過程以及對監(jiān)督者的再監(jiān)督。特別是作為監(jiān)督者的司法行政部門,在大調(diào)解機(jī)制中一部分領(lǐng)導(dǎo)人充當(dāng)著首席調(diào)解員的角色,既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者,因此更應(yīng)該加強(qiáng)對監(jiān)督者的再監(jiān)督。對監(jiān)督者進(jìn)行再監(jiān)督有利于防止監(jiān)督者為了維穩(wěn),濫用行政權(quán)力不合理的調(diào)配公共資源。從源頭上杜絕“小鬧小得、大鬧大得、不鬧不得”這種亂象。

3.監(jiān)督的內(nèi)容。人民調(diào)解行業(yè)自律監(jiān)督的內(nèi)容包括對人民調(diào)解委員會組織建設(shè)的檢查與評估、對人民調(diào)解員進(jìn)行考核、對人民調(diào)解員的調(diào)解行為進(jìn)行監(jiān)督與懲戒等。而人民調(diào)解的行政監(jiān)督更注重宏觀方面,具體包括監(jiān)督落實(shí)人民調(diào)解工作的發(fā)展規(guī)劃與有關(guān)政策,對人民調(diào)解員協(xié)會制定的章程和自律公約等行業(yè)規(guī)范進(jìn)行審查,對人民調(diào)解員協(xié)會的行業(yè)自律監(jiān)督進(jìn)行再監(jiān)督等。至于人民調(diào)解司法監(jiān)督的對象與范圍實(shí)際反映為人民法院在民事訴訟和行政訴訟中有關(guān)人民調(diào)解的受案范圍。人民法院可以受理有關(guān)人民調(diào)解協(xié)議的履行之訴、變更之訴、撤銷之訴和確認(rèn)無效之訴,對申請司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查。特別是,在行政訴訟中人民法院可以對作為被告的司法行政部門和人民調(diào)解員協(xié)會的監(jiān)督行為進(jìn)行審查和再監(jiān)督。

結(jié)語

雖然X縣已經(jīng)形成了一套比較完善的大調(diào)解機(jī)制,定期與不定期相結(jié)合的排查機(jī)制、科學(xué)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估體系,網(wǎng)絡(luò)化的調(diào)解組織機(jī)構(gòu)與規(guī)范化的調(diào)解程序有效預(yù)防與化解了大量的社會矛盾糾紛。其推行的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、領(lǐng)導(dǎo)包案限時(shí)制、首席調(diào)解員制等創(chuàng)新舉措,一定程度上解決了調(diào)解員的待遇問題,形成了“人人都是調(diào)解員”的社會治理格局。但同時(shí)也暴露出了一些問題,體現(xiàn)在大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行主要靠領(lǐng)導(dǎo)的重視、對行政權(quán)力過于依賴,人民調(diào)解員的待遇普遍較低,領(lǐng)導(dǎo)包案缺乏規(guī)制等。然而,任何制度都是在不斷的探索與實(shí)踐中逐步完善的,大調(diào)解機(jī)制也應(yīng)當(dāng)針對其自身存在的問題,在法治的環(huán)境下成長,在人民調(diào)解員職業(yè)化的方向上發(fā)展,在行業(yè)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督的視野下規(guī)制。

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The Innovation and Perfection of the Grand Mediation Mechanism——Taking the X-County of Chenzhou City as the Object of Study

HUANG Ye
(Xiangtang University，Xiangtan，Hunan，411105)

Effectively preventing and resolveing social contradictions in the innovation system of social governance objectives，reviewing the grand mediation mechanism still have practical significance.At present，the operation mode of mediation in X-County of Chenzhou has achieved remarkable results，but there are also strong administrative color，the mediators protection is not perfect and lack of supervision mechanisms.Therefore，in order to make the long-term running of the grand mediation mechanism should be integrated into the legal track，and realize the integration of professional mediators and oversight mechanism.

the grand mediation mechanism;legalization;professionalization;supervision mechanisms

D631.4

A

2095-1140(2015)03-0029-08

(責(zé)任編輯：左小絢)

2015—03-03

黃葉(1990-),女,湖南安化人,湘潭大學(xué)法學(xué)院2013級民事訴訟法學(xué)碩士研究生,主要從事民事訴訟法學(xué)研究。