唐政秋

民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與防范研究

唐政秋

在全面深化改革的時(shí)代背景下，推進(jìn)民政領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)，構(gòu)建政社合作的多元治理機(jī)制，進(jìn)一步保障民生、民權(quán)、民利，已經(jīng)成為從中央到地方各級政府的普遍共識。政府以及民政部門在購買服務(wù)活動中，必然會遇到各種不確定性事件即風(fēng)險(xiǎn)，這些事件將影響政府購買公共服務(wù)的效率和效果，影響政府轉(zhuǎn)變社會治理方式目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果不能構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)就可能成為一個問題多發(fā)領(lǐng)域。我們必須識別、評估民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)過程中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，力求有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)的健康發(fā)展。

一、民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）設(shè)計(jì)項(xiàng)目階段存在的風(fēng)險(xiǎn)

購買服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要求相關(guān)政府和民政部門工作人員具有充足的專業(yè)能力和購買經(jīng)驗(yàn)。然而現(xiàn)實(shí)是我國目前民政領(lǐng)域政府特別是縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐不足，不僅經(jīng)驗(yàn)累積尚淺，且缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范和制度安排。如果設(shè)計(jì)項(xiàng)目不當(dāng)，不僅可能導(dǎo)致政府履行職能出現(xiàn)新的“缺位”或“越位”，而且可能導(dǎo)致財(cái)政性資金浪費(fèi)、社會公眾需求無法滿足、保障基本民生的公共服務(wù)目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

（二）預(yù)算編報(bào)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)

1. 核定購買服務(wù)支出的風(fēng)險(xiǎn)。民政領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)的成本或支出核算復(fù)雜且困難，既要核算招標(biāo)價(jià)款、人工費(fèi)用、監(jiān)督費(fèi)用等顯性成本，也要計(jì)算機(jī)會成本、不確定成本等隱性成本。由于公共服務(wù)具有不同于工程、貨物的特性，不同類的公共服務(wù)項(xiàng)目沒有可比性，同時(shí)相關(guān)規(guī)定抽象、操作性不夠，因此，核定公共服務(wù)價(jià)格存在較大的自由空間，定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)致使公共服務(wù)外包后政府的支出可能不降反升，不僅造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，也將挫傷政府購買服務(wù)的積極性。

2. 政府信息公開不對稱的風(fēng)險(xiǎn)。

一是信息公開不主動，民政部門如果沒有主動向社會公布購買服務(wù)過程和程序，或沒有定時(shí)地向公眾公布購買公共服務(wù)的資金及其流向，對公眾依法提出公開政府購買信息的申請不理睬或不及時(shí)回復(fù)，將損害政府的威信，侵犯公眾知情權(quán)，也容易引發(fā)行政訴訟；二是信息公開不充分，政府和民政部門如果有選擇地向公眾公布所購買公共服務(wù)的信息，易導(dǎo)致購買與需求不一致，有可能導(dǎo)致公眾“被服務(wù)”。

（三）組織購買階段存在的風(fēng)險(xiǎn)

1. 競爭性缺乏的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，我國目前大部分社會組織在資金、專業(yè)人才、管理經(jīng)驗(yàn)等存在嚴(yán)重不足，資源募集能力薄弱，不具備提供大規(guī)模優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和競爭力，導(dǎo)致社會組織缺乏足夠的談判能力，購買成為單向度合作行為；另一方面，政府和民政部門可能出于節(jié)約行政成本的考慮直接指定一家可靠的社會組織甚至是其隸屬的社會組織達(dá)成購買協(xié)議，或者在招標(biāo)文件中人為設(shè)置相關(guān)條件排除其他競標(biāo)者，都將導(dǎo)致購買服務(wù)競爭性缺乏。

2. 招投標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)。包括：一是政府尋租的風(fēng)險(xiǎn)。在邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價(jià)等購買方式中，購買主體的自由裁量權(quán)很大，意味著產(chǎn)生腐敗的空間也在加大，受賄、吃回扣、虛報(bào)價(jià)格以及少數(shù)負(fù)責(zé)購買的政府工作人員和社會組織共謀賺取差價(jià)等各種不法行為，都可能產(chǎn)生。二是選擇性招標(biāo)、非法串標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，各地一般采取類似政府采購工程和貨物的辦法，由民政部門委托或指定的招投標(biāo)公司進(jìn)行公開招標(biāo)，有的政府和民政部門為了讓有政府背景的社會組織或自家中意的社會組織中標(biāo)，往往“量身定做”招標(biāo)文件，實(shí)施選擇性招標(biāo)；非法串標(biāo)常見于工程建設(shè)招投標(biāo)領(lǐng)域，隨著民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)的快速興起，現(xiàn)實(shí)中，既可能是投標(biāo)者之間串標(biāo)，也可能出現(xiàn)購買主體與參與投標(biāo)的社會組織串標(biāo)。

3. 社會組織道德缺失的風(fēng)險(xiǎn)。為了能夠在競爭性購買中取勝，有的社會組織虛構(gòu)資質(zhì)或利用低價(jià)競爭來奪標(biāo)，甚至不惜通過行賄等方式獲得項(xiàng)目，這不僅擾亂競爭秩序，而且使政府購買做出“逆向選擇”。

（四）合同管理階段存在的風(fēng)險(xiǎn)

1. 合同簽訂和履行存在的風(fēng)險(xiǎn)。購買雙方簽訂的合同可能有漏洞或條款有歧義， 或政府盡量壓低服務(wù)購買資金，容易引發(fā)合同履行爭議和沖突，降低公共服務(wù)質(zhì)量，為合同監(jiān)管、績效評價(jià)留下隱患。

2. 資金支付風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)實(shí)中，作為購買主體的政府和民政部門往往處于強(qiáng)勢地位，加上資金審批程序環(huán)節(jié)較多，可能使資金不能按合同約定的時(shí)間或數(shù)額支付。

3. 公共服務(wù)劣質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)。有些承接主體內(nèi)部管理混亂，在提供公共服務(wù)的過程中忽視公共利益，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不符合購買合同約定。

4. 合同監(jiān)管失效的風(fēng)險(xiǎn)。民政領(lǐng)域公共服務(wù)的社會化生產(chǎn)才剛剛起步，公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)量化困難，加上政府和民政部門缺乏有效的合同監(jiān)管機(jī)制，有關(guān)公共服務(wù)監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)能力不足，在管理監(jiān)督合同履行實(shí)施上難以做到科學(xué)合理。

（五）績效評價(jià)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)

我們在相關(guān)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多民政部門的購買服務(wù)都沒有將績效評價(jià)納入，有的就是采用單一的傳統(tǒng)做法，即由服務(wù)對象打分。民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)的績效評價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，其評價(jià)對象主要是公共服務(wù)，而社會組織提供的公共服務(wù)能夠產(chǎn)生長遠(yuǎn)的社會效益，因此僅僅依靠一般績效評價(jià)所采用的量化的評價(jià)指標(biāo)就不能客觀地反映項(xiàng)目的實(shí)施效果。如此復(fù)雜且難以量化的指標(biāo)，如何獲得真實(shí)的評價(jià)信息、如何確定各指標(biāo)的權(quán)重，這些技術(shù)難題都尚未克服。

二、防范民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇

民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在具有必然性，我們既不能置風(fēng)險(xiǎn)于不顧，也不能因噎廢食。最根本的是，政府和民政部門應(yīng)加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識和監(jiān)控，確立以公共責(zé)任為核心、政府和民政部門為主體、社會組織與公眾共同參與的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，積極主動防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（一）以法治思維和法治方式防范民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

法治不僅是執(zhí)政黨治國理政的基本方式，也是推進(jìn)國家治理體系和治理方式現(xiàn)代化的重要手段。為了防范民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，必須從健全相關(guān)立法入手，發(fā)揮法治的重要作用，保障民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)在法治軌道上前進(jìn)。民政領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)，相關(guān)法律制度建設(shè)包括實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則兩個方面，都還很薄弱，目前仍然缺乏全國性的法律和法規(guī)，主要是規(guī)范性文件和政策，缺乏普遍有效的剛性約束。

1. 積極開展政府購買服務(wù)的立法，提升立法層次，將《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》上升為法律或行政法規(guī)，并修訂、完善國家財(cái)政與稅收的相關(guān)法律規(guī)定。

2. 地方政府應(yīng)積極制定政府購買服務(wù)的具體實(shí)施辦法以及政府購買、預(yù)算管理、會計(jì)處理、稅收優(yōu)惠等地方性法規(guī)，明確民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)的范圍和購買目錄，明確民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)的具體規(guī)則和操作細(xì)則，給地方民政部門開展購買服務(wù)提供具體、明確指引。

3. 各級地方民政部門應(yīng)大膽探索、積極創(chuàng)新，結(jié)合本部門實(shí)際制定購買服務(wù)具體辦法，確立預(yù)算編制、項(xiàng)目申報(bào)、組織購買、資質(zhì)審核、合同簽訂、履約監(jiān)管、績效評估、經(jīng)費(fèi)支付等規(guī)范化購買流程，逐步形成具有民政特色的專業(yè)化制度體系。

（二）創(chuàng)新管理，加快培育和發(fā)展社會組織

培育和發(fā)展社會組織，除了建立各類社會組織孵化基地，著力引導(dǎo)、培育社會需求旺盛、服務(wù)潛力大的公益類社會組織等途徑外，通過創(chuàng)新管理方式，推進(jìn)社會組織發(fā)展，為它們承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的環(huán)境和平臺，既是推進(jìn)政府購買服務(wù)的重要一環(huán)，也是防范政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑之一。包括：

1. 加快政府職能轉(zhuǎn)變，為社會組織的發(fā)展提供更大空間。

2. 加快社會組織去行政化進(jìn)程。政府部門設(shè)立的社會組織必須與政府部門脫鉤，人、財(cái)、物要分開，依附性社會組織必須盡快“斷奶”，推向市場，參與競爭。只有這樣，才能有效避免政府購買行為“內(nèi)部化”現(xiàn)象。

3. 出臺鼓勵購買服務(wù)的財(cái)政稅收政策法規(guī)，為社會組織提供資金支持。

4. 提升社會組織的道德責(zé)任意識。通過建立社會組織誠信檔案、制訂社會組織自律與誠信建設(shè)評估指標(biāo)體系、加強(qiáng)教育培訓(xùn)、指導(dǎo)社會組織健全各項(xiàng)制度和完善法人治理結(jié)構(gòu)等加強(qiáng)社會組織誠信建設(shè)和能力建設(shè)。

（三）結(jié)合國情以及民政領(lǐng)域公共服務(wù)實(shí)際，健全購買服務(wù)的法定程序

一方面應(yīng)結(jié)合民政領(lǐng)域公共服務(wù)的特點(diǎn)，吸收近幾年購買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，通過立法統(tǒng)一民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)的程序，從制度上完善政府購買公共服務(wù)的操作規(guī)范，為民政領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)提供明確的法定程序和操作流程。另一方面，對購買程序的每一個流程都要盡可能細(xì)化、優(yōu)化，要針對容易出現(xiàn)漏洞或風(fēng)險(xiǎn)的地方制訂強(qiáng)有力的預(yù)防措施，特別要制定明確、具體的公共服務(wù)招投標(biāo)程序，要明確每一個流程、環(huán)節(jié)的時(shí)限要求，如資金支付的時(shí)限以及違約責(zé)任，同時(shí)，應(yīng)通過立法保證購買流程的信息公開、過程透明，使政府購買服務(wù)真正體現(xiàn)公開、公平、公正原則。

（四）全面、切實(shí)推行信息公開，保障社會組織和公眾的知情權(quán)

“陽光是最好的防腐劑”。要防范“競爭性不足”，甚至選擇性招標(biāo)、非法串標(biāo)、尋租等風(fēng)險(xiǎn)，必須全面、切實(shí)推行信息公開制度，必須主動、及時(shí)、全面公開購買服務(wù)的信息，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為和暗箱操作。要建立健全購買服務(wù)信息平臺，政府和民政部門要依職權(quán)主動通過政府門戶網(wǎng)站、政府采購網(wǎng)站等信息平臺及時(shí)向社會發(fā)布預(yù)算資金、招投標(biāo)需求、進(jìn)度等信息，公開政府購買服務(wù)目錄、資格預(yù)審信息、評標(biāo)機(jī)制、競標(biāo)過程、中標(biāo)結(jié)果、承接主體資質(zhì)及績效評價(jià)結(jié)果等，確保購買服務(wù)公開、公正，確保社會公眾的知情權(quán)，確保具備條件的社會組織等社會力量平等參與競爭。

（五）完善績效評價(jià)體系，強(qiáng)化以合同履約管理為核心的購買服務(wù)全過程管理

一是要重視和強(qiáng)化合同履約管理，推進(jìn)合同管理動態(tài)化和全程化。加強(qiáng)對購買服務(wù)全過程的管理，包括合同的簽訂、執(zhí)行、資金支付、服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)督及績效評價(jià)等環(huán)節(jié)?？梢酝ㄟ^引進(jìn)專業(yè)的管理人員和管理技術(shù)提高對合同的管理能力，保證公共服務(wù)的承接主體能夠提供符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。二是要構(gòu)建和完善符合民政領(lǐng)域公共服務(wù)特點(diǎn)的績效評價(jià)體系?？茖W(xué)設(shè)定評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)方法，建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性績效評價(jià)機(jī)制，對合同履約情況進(jìn)行驗(yàn)收，并對購買服務(wù)預(yù)算、購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行考核評價(jià)。要積極推進(jìn)由專業(yè)的第三方對購買的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行全程績效評估，力求績效評價(jià)全面、客觀、科學(xué)，并作為以后選擇承接主體的重要依據(jù)。

（六）建立規(guī)范、嚴(yán)格、多元的監(jiān)督體系和社會組織承接公共服務(wù)的退出機(jī)制

必須建立規(guī)范、嚴(yán)格、多元的監(jiān)督體系，對服務(wù)項(xiàng)目的申請、評審、立項(xiàng)、招標(biāo)、簽約、實(shí)施、調(diào)整、支付、結(jié)項(xiàng)、驗(yàn)收、評估等一系列環(huán)節(jié)實(shí)施動態(tài)監(jiān)管。首先，要制定完善的服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督制度。其次，要建立全方位、多元化監(jiān)督機(jī)制，將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。外部監(jiān)督方面，要積極引入如會計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)；要充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等社會監(jiān)督的作用，引導(dǎo)社會公眾尤其是服務(wù)對象對服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)督方面，一方面民政部門要會同財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門建立完善的監(jiān)督機(jī)制，明確各部門的監(jiān)管職責(zé)，對政府購買服務(wù)的全過程進(jìn)行監(jiān)督。另一方面要配合工商管理以及社會組織主管部門將承接政府購買服務(wù)行為納入年檢、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。再次，規(guī)范、嚴(yán)格、多元的監(jiān)督體系，不僅包括對承接主體服務(wù)過程與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，也應(yīng)包括對政府和民政部門的監(jiān)督。政府和民政部門不能利用強(qiáng)大的行政力量規(guī)避自身的法律責(zé)任和接受監(jiān)督的義務(wù)。

完善的監(jiān)督體系還應(yīng)當(dāng)包括不誠信行為的懲罰機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。其中，應(yīng)當(dāng)建立政府購買公共服務(wù)的退出機(jī)制，為終止政府、民政部門與社會組織等的合作提供依據(jù)和規(guī)范，保證退出行為有章可循、有據(jù)可依。

（作者單位：長沙市民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院）