黃曉燕

家庭支持視角下的困境兒童服務(wù)融合路徑探討

黃曉燕

東亞福利體制強(qiáng)調(diào)家庭的責(zé)任，中國的兒童福利也體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。長久以來需國家承擔(dān)責(zé)任的照顧群體限制在孤殘兒童的范圍之內(nèi)，中國的兒童福利僅限于針對孤殘兒童的機(jī)構(gòu)養(yǎng)育和照顧。隨著社會中各類風(fēng)險和問題的頻發(fā)，很多兒童和家庭被動陷入困境，家庭對于兒童的保護(hù)、養(yǎng)育和照顧功能都受到了一定程度的沖擊。近年來，困境兒童群體開始進(jìn)入政策和學(xué)術(shù)的視野，政府在政策領(lǐng)域的推進(jìn)顯示了中國兒童福利制度的價值選擇從補(bǔ)缺型逐步轉(zhuǎn)向適度普惠型。

一、困境兒童的界定

按照民政部的界定，兒童分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童。其中，困境兒童包括殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童；困境家庭兒童包括父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童?！?尚曉援和虞婕總結(jié)整理提出“困境兒童”包括生理性困境兒童、社會性困境兒童和多重困境兒童，生理性困境兒童包括殘疾、大病兒童，社會性困境兒童包括脫離家庭環(huán)境的兒童和困境家庭的兒童。2這兩者的分類基礎(chǔ)是一致的，困境兒童主要分為，一是由于自身的疾病或殘疾陷入困境，第二類是由于家庭的原因而陷入困境，第三類既包含自身也囊括家庭因素而陷入困境。

二、困境兒童進(jìn)入政策視野的過程

2013年和2014年是“困境兒童”政策發(fā)展較快的兩年，《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會全面深化改革決定》明確提出“健全困境兒童分類保障制度”，這是“困境兒童”作為政策術(shù)語首次寫入中國最高層次的綱領(lǐng)性文件。2014年4月，浙江省民政廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)困境兒童分類保障制度的通知》，全國首個困境兒童分類保障制度在浙江落地，此后山東、天津也分別出臺了困境兒童分類保障政策。明確制度重點(diǎn)保障事實(shí)無人撫養(yǎng)困境兒童、困難家庭的重殘、重病和罕見病兒童等，對各類救助政策的銜接做了制度化完善落實(shí)。同時，國家加快了適度普惠型兒童福利社會的建設(shè)步伐。2014年4月18日，民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》將適度普惠兒童福利制度建設(shè)工作試點(diǎn)從2013年的四個擴(kuò)大到了五十個。國家在兒童福利的發(fā)展方向上逐步向“分層推進(jìn)、分類立標(biāo)、分地立制、分標(biāo)施?！碧嵘?，開始了具有真正實(shí)際意義發(fā)展的兒童福利的政策實(shí)踐。

從各地的政策實(shí)踐看，對困境兒童的政策重點(diǎn)放在了偏重基本生活保障，兒童物價補(bǔ)貼，對重度殘疾、重病、罕見病兒童的醫(yī)療救助，教育救助，醫(yī)療保險補(bǔ)助以及慈善救助，為滿足困境兒童的基本生活、醫(yī)療教育需求提供了制度性保障。這些政策大多以困境兒童作為獨(dú)立的救助對象來加以實(shí)施，雖然困境兒童具有很強(qiáng)的異質(zhì)性，但他們都生活在家庭中，現(xiàn)有的政策缺乏對家庭整體性支持和服務(wù)的安排，尤其缺乏政策和家庭之間的服務(wù)連接。

三、家庭支持與家庭實(shí)踐理論

關(guān)于家庭支持和家庭實(shí)踐很多國外學(xué)者都有深入的探討，Cohen3提出了由于社會環(huán)境變化導(dǎo)致家庭形式與家庭變化，進(jìn)而導(dǎo)致道德危機(jī)和對家庭中成員，包括兒童的影響。Williams提出了家庭實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)聚焦于通過日常生活的介入和干預(yù)，增強(qiáng)家庭應(yīng)對復(fù)雜現(xiàn)代社會的能力，專業(yè)人員在實(shí)踐中可以給予家庭支持。4吉登斯在1993年提出了民主家庭和平等的概念，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)社區(qū)和家庭之間權(quán)利與責(zé)任的對等，這為國家和家庭之間的連接提供了理論框架。國家可以通過一定的途徑介入家庭，為家庭提供支持和服務(wù)。

家庭支持的理論基礎(chǔ)主要建立在以下幾點(diǎn)，第一是對于家庭要進(jìn)行早期干預(yù)，尤其是兒童的早期階段或者問題形成的早期階段；第二，家庭支持是一個需要把父母和兒童都納入的過程；第三，注重預(yù)防，提升兒童的總體福利；第四，對家庭給予支持時需要以伙伴的方式和家庭合作；第五，家庭支持的重要目標(biāo)是隨著社會效益的產(chǎn)生，降低公共開支和成本，減少社會問題的出現(xiàn)。

四、家庭支持用于困境兒童家庭服務(wù)的層面和程度

（一）家庭支持的層面

家庭支持可以分為三個層面，國家/地方政府層面、社區(qū)層面和以家庭為中心的層面。國家/地方政府層面的支持具有一定的政治性和意識形態(tài)性，目的是通過支持家庭來降低更高的后期成本，能夠改善困境兒童生活狀況的一些根本性的政策。這些家庭支持一般可以采用給兒童津貼或者家庭稅收減免的方式。還有對于兒童早期提供免費(fèi)或低費(fèi)的兒童照顧服務(wù)。

社區(qū)層面的支持實(shí)際上是通過社區(qū)發(fā)展和社區(qū)能力的建設(shè)，間接地給予家庭集體性的支持。5通過增強(qiáng)社區(qū)自身的優(yōu)勢給予困境兒童的家庭住房、就業(yè)機(jī)會和精神支持。還有些社區(qū)層面的支持是直接針對困境家庭的兒童給予支持，這兩種社區(qū)層面的支持都需要發(fā)展，通過普遍的社區(qū)能力的提升為社區(qū)中困境兒童和困境家庭兒童提供具體的服務(wù)和支持，需要社區(qū)中各類相關(guān)者，社區(qū)居民、社區(qū)組織、社區(qū)單位的納入和參與才能實(shí)現(xiàn)。

家庭為中心的支持層面，主要是把家長作為服務(wù)重點(diǎn)，增強(qiáng)家長的復(fù)原力和應(yīng)對問題的能力。大多數(shù)是微觀實(shí)踐類的服務(wù)，例如增強(qiáng)父母技能、應(yīng)對父母賭博和吸毒問題，如何協(xié)助父母更好地照顧殘疾兒童、大病兒童，如何增強(qiáng)父母和社區(qū)之間的連接、構(gòu)建家庭的支持系統(tǒng)等，對家庭中存在的較為嚴(yán)重的問題，有針對性地提供相關(guān)服務(wù)。

因此，對于困境兒童和困境家庭兒童的支持是需要多個層面共同融合作用，國家/地方政府、社區(qū)和家庭三個層面都需要給予足夠的支持才能真正提升困境兒童及其家庭的生活質(zhì)量和社會福利。

（二）家庭支持的程度

家庭支持除了層面的不同之外，還有介入程度的差異。初級介入通常是一般性的服務(wù)，以地區(qū)為本，在大范圍內(nèi)提供的一些普遍性的服務(wù)，預(yù)防家庭問題的產(chǎn)生。中級程度的介入主要是指家庭中已經(jīng)面臨一定的挑戰(zhàn)，家庭意識到并愿意通過支持和伙伴的關(guān)系來和服務(wù)機(jī)構(gòu)合作解決問題。第三級的介入主要是對存在嚴(yán)重問題的家庭進(jìn)行支持，主要用于解決較為嚴(yán)重的行為、吸毒、家庭暴力等問題，這個階段有可能涉及到困境兒童的監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)移等問題。

五、困境兒童家庭支持的融合服務(wù)實(shí)踐

本人參與民政部和聯(lián)合國兒童基金會2010年至2015年中國兒童福利示范項(xiàng)目，具體負(fù)責(zé)四川省的項(xiàng)目執(zhí)行。該項(xiàng)目主要是為社區(qū)兒童包括艾滋病受影響兒童、孤兒、殘疾兒童、大病兒童、單親家庭兒童、貧困兒童提供福利服務(wù)。

表1 困境兒童家庭支持的具體路徑

在項(xiàng)目的具體執(zhí)行效果看，只有把國家層面、社區(qū)層面和家庭層面真正融合起來才能為困境兒童提供好的服務(wù)。當(dāng)時針對孤兒的生活保障制度已經(jīng)開始實(shí)施，這是國家政策層面保障孤兒生活的制度，按照規(guī)定每名孤兒每個月都能領(lǐng)取600元的生活費(fèi)。當(dāng)?shù)氐呢毨С潭群苤兀彝ト司晔杖氩坏絻汕?。因此，每?00元的孤兒生活保障金在村民們看來是非常高的資金支持。由于當(dāng)?shù)赜休^多的孤兒因父母販毒、吸毒感染艾滋病死亡所致，政策開始執(zhí)行后，很多未吸食毒品的社區(qū)成員感覺不公。認(rèn)為吸毒致死的父母沒有履行撫養(yǎng)和照顧孩子的義務(wù)，他們的孩子還有國家來保障撫養(yǎng)，而自己的孩子處于絕對貧困中。因此雖然國家層面對于孤兒有政策方面的支持，但是在社區(qū)卻并未形成對這些孤兒有利的生存環(huán)境，這些兒童甚至在社區(qū)受到了一定程度的排斥。對于孤兒所寄養(yǎng)的親屬家庭也沒有足夠的監(jiān)督，無法保障這些生活保障金能夠當(dāng)期、及時地用于孤兒的生活。這是因?yàn)橹挥袊覍用鎸τ诠聝旱闹С?，但缺乏另外兩個層面。

項(xiàng)目開展之后，逐步在社區(qū)層面開展能力建設(shè)。在社區(qū)層面，通過兒童權(quán)利、兒童保護(hù)培訓(xùn)、村民社區(qū)參與等方式改變社區(qū)居民對于兒童的觀念和看法，兒童不是家庭的財(cái)產(chǎn)，是社區(qū)以及國家共同的財(cái)富，所有社區(qū)的居民都有責(zé)任共同營造兒童安全、健康的成長環(huán)境，也有共同撫育和照顧兒童的責(zé)任。同時培養(yǎng)了一批兒童福利工作者，對社區(qū)中的孤兒、困境兒童進(jìn)行服務(wù)資源的鏈接，增強(qiáng)了社區(qū)成員的能力和服務(wù)能力，對外鏈接資源的能力。社區(qū)中對于兒童的重視、兒童正面教育、兒童權(quán)利和兒童保護(hù)的意識明顯提升，對于兒童的重視和保護(hù)也促進(jìn)了社區(qū)成員之間的關(guān)系，共同積極預(yù)防兒童傷害，尋找兒童問題的解決方法。社區(qū)成員從兒童需求和發(fā)展的角度重新審視孤兒生活保障費(fèi)的制度安排，不再排斥吸毒父母雙亡的孤兒，對于社區(qū)中孤兒和困境兒童的家庭支持也明顯增加。

家庭層面的支持主要包括對于生活保障金使用的監(jiān)測，為了保障這項(xiàng)制度的有效實(shí)施，社區(qū)兒童福利工作者對于社區(qū)內(nèi)所有孤兒寄養(yǎng)的親屬家庭進(jìn)行走訪，每月監(jiān)測孤兒生活保障金的使用，保障這筆費(fèi)用當(dāng)期使用在這些兒童身上，保證他們的營養(yǎng)、健康衛(wèi)生、教育和發(fā)展需要。同時幫助孤兒適應(yīng)新的寄養(yǎng)親屬家庭，也對家長進(jìn)行家長能力培訓(xùn)，如何與兒童更好地溝通，運(yùn)用正面積極的教育方法來管教兒童，了解兒童的生理和心理發(fā)展特點(diǎn)，家庭成員關(guān)系的處理和協(xié)調(diào)等。對存在家庭暴力、吸毒、艾滋病問題的家庭，通過專業(yè)的支持，增強(qiáng)這些家庭中家長應(yīng)對這些問題的能力，加強(qiáng)這些家庭和社區(qū)的連接，增加了家庭自身的復(fù)原能力。

通過國家層面的政策對家庭的支持、社區(qū)層面社區(qū)能力的提升給予困境兒童家庭集體性的支持、家庭層面具體的針對性的微觀服務(wù)，使得在四川項(xiàng)目地區(qū)的針對孤兒和困境兒童的家庭支持非常有效，也驗(yàn)證了只有通過多層面的共同聚焦困境兒童家庭支持的融合路徑才是未來針對困境兒童服務(wù)的有效方法。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授）

注釋

1 中華人民共和國民政部辦公廳網(wǎng)站. http://bgt.mca.gov.cn/article/mtgc/201503/20150300782362.shtml

2 尚曉援， 虞婕. 《建構(gòu)“困境兒童”的概念體系》［J］. 社會福利. 2014.5

3 Cohen，S. （1973） Folk Devils and Moral Panics. London: Paladin.

4 Wiiliams. F.（2004） Rethinking Families. London: Calouste Gulbenkian Foundation.

5 Chaskin， R.J. and Baker，S.（2006） Negotiating among opportunity and constraint: The participation of young people in out of school time activities. Chicago，IL:Chapin Hall Center for children at the University of Chicago.