民政部政研中心 長春市民政局 吉林大學

聯(lián)合課題組

長春市困境兒童社會保護問題研究

民政部政研中心 長春市民政局 吉林大學

聯(lián)合課題組

2013年5月，長春市被民政部確定為全國首批未成年人社會保護工作20個試點城市之一。在兩年多的實踐探索中，按照民政部關(guān)于開展未成年人社會保護試點工作的總要求，全面建立困境兒童發(fā)現(xiàn)報告、分流辦理、跟蹤反饋“三大機制”，重點實施救助保護、教育保護、醫(yī)療保護、司法保護、就業(yè)保護和精神保護等“六大保護”內(nèi)容，初步構(gòu)建起政府、社會、家庭“三位一體”的未成年人社會保護工作體系。

一、長春市困境兒童社會保護的現(xiàn)狀和做法

為了更好地建立以家庭監(jiān)護為主體，以社區(qū)、學校等有關(guān)單位和人員監(jiān)督為保障，以國家監(jiān)護為補充的監(jiān)護制度，形成家庭、社會、政府三位一體的未成年人社會保護體系，長春市遵循兒童權(quán)利優(yōu)先和兒童利益最大化的原則，對未成年人陷入困境的原因及其多元化需求予以重點關(guān)注。2013年，長春市政府出臺了《長春市困境未成年人社會保護試點工作實施方案》，全面開展未成年人社會保護工作。

（一）長春市困境兒童社會保護工作主要做法

通過問卷調(diào)查與訪談的方式，長春市對困境兒童、困境兒童的監(jiān)護人和社區(qū)干部進行了兩次摸底調(diào)查，取得長春市困境兒童基本狀況與需求的相關(guān)數(shù)據(jù)與資料。

1. 性別與年齡構(gòu)成

調(diào)查總?cè)藬?shù)為7832人，其中女性困境兒童4151人，占總?cè)藬?shù)的53%；男性困境兒童3681人，占總?cè)藬?shù)的47%。在性別構(gòu)成方面不存在明顯的男女比例懸殊，故此，在開展對困境兒童的社會保護時應(yīng)充分考慮男女性別差異，從而更好的采取有針對性的救助保護方案。

此外，統(tǒng)計表明長春市困境兒童正主要處于兒童期與青少年期這兩大類。其中，處于兒童期的3606人，占總?cè)藬?shù)的46%；處于青少年期的3208人，占總?cè)藬?shù)的40%。

2. 造成未成年人陷入困境的原因

此次項目調(diào)查的7832名困境兒童中，有6332名因為監(jiān)護存在各種各樣的問題而陷入生存發(fā)展困境，有836名因為自身生理上存在缺陷或疾病難以治愈而陷入困境，有178名因未享有其應(yīng)得的接受學習教育的權(quán)利而陷入困境。讓未成年人陷入困境的原因并非是某一因素單獨造成的，絕大多數(shù)未成年人陷入生存發(fā)展困境的原因是多樣化和復合性的。

（1）家庭結(jié)構(gòu)缺失與功能失調(diào)。此次調(diào)查中面臨家庭結(jié)構(gòu)殘缺的困境未成年人多達2369名，占總數(shù)的30%。具體分為單親家庭、留守家庭、父母服刑或戒毒3種類型。此次共計有1344名困境未成年人由于監(jiān)護失當而面臨生存發(fā)展困境，占總數(shù)17%。當家庭功能出現(xiàn)失調(diào)和監(jiān)護不當問題時，子女是最容易受傷害的對象。未成年人缺乏獨立、避免傷害的能力，最容易成為家庭功能失調(diào)的犧牲者。再有，由于父母重病或重殘導致的家庭功能失調(diào)。本次調(diào)查，因為父母患病、殘疾，沒有能力撫養(yǎng)的未成年人有1905名，占總數(shù)的24%。父母因為生病、受傷或身體殘疾，家庭負擔加重，監(jiān)護能力降低，撫養(yǎng)孩子非常困難。在父母雙方都患病的情況，未成年人面臨的困境更加嚴重。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，7832名困境兒童中，被父母拋棄、父母雙亡的孤兒有467人，所占比例為5.96%；實際無撫養(yǎng)主體的流浪兒有13人；實際無人監(jiān)護的未成年人有234人，所占比例為2.99%。由于社會化起始階段，家庭、父母重要角色的缺失，加上不能及時進行入學教育，導致這些孤兒、流浪兒、無人監(jiān)護未成年人，在認知能力、行為規(guī)范、心理發(fā)展等若干方面存在著很大的問題，早前社會化的偏差和不完全致使他們陷入困境。

（2）因為自身患病或殘疾而陷入困境。7832名困境兒童中，有330名身患重病，506名重度殘疾，而且由于家庭經(jīng)濟狀況拮據(jù)、醫(yī)療條件有限等多種原因得不到治愈。同時一個孩子的重病與殘疾，對于整個家庭來說也是沉重打擊，很容易讓一個家庭陷入困境。生理上的痛苦往往也會造成心理上的困境，重殘重病未成年人也容易對自身生理上的缺陷感到自卑，產(chǎn)生認知上的偏差，極度封閉或暴躁，引發(fā)一系列心理上的問題。

除了家庭之外，學校是另一個對個人成長和發(fā)展有巨大影響的社會系統(tǒng)，通過學校的管理教育，未成年人能習得正確的行為規(guī)范、價值觀念和相關(guān)知識，順利進行社會化。而在調(diào)查當中，有178名困境兒童正處于輟學狀態(tài)，造成未成年人輟學的原因是多方面的。諸如，家庭經(jīng)濟困難，難以承擔未成年人的學費及學雜費，家長教育理念落后是造成未成年人輟學的幾個主要原因。另一方面，在社會流動程度越來越高的城市化進程中，農(nóng)民工子女由于戶口問題，不能就近入學，高昂的學雜費也是阻礙未成年人不能正常接受教育的一個因素。部分重殘重病的未成年人，由于其生理原因不能正常入學，部分學校不予以接納。作為個人因素，還有部分處于叛逆期的青少年由于厭學心理拒絕入校學習，主動要求輟學等情況。除了以上所列舉的困境類別，還有486名困境未成年人處于其他困境類別。

（二）長春市為困境兒童提供服務(wù)的基本情況

長春市政府制定出臺的《困境未成年人社會保護方案》中，針對困境未成年人社會保護，重點強調(diào)了三大機制與六大保護內(nèi)容，每項保護都明確了責任部門，并建立了政府、社會、家庭“三位一體”的社會保護工作體系。

1. 建立了發(fā)現(xiàn)報告機制

一是通過摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)。召開了全市困境兒童社會保護試點工作動員部署會議和工作推進會議，對全市困境兒童進行了兩輪大規(guī)模排查摸底，共排查出6類困境未成年人7832人；二是通過熱線平臺發(fā)現(xiàn)。投資20萬元與團市委合作共建，搭建了“12355”熱線服務(wù)平臺，并實現(xiàn)了與“12345”市長公開電話的有效銜接，作為政府聯(lián)系未成年人，為未成年人排憂解難的重要渠道；三是通過部門聯(lián)動發(fā)現(xiàn)。按照救助、教育、司法、就業(yè)、醫(yī)療、精神“六大保護”內(nèi)容，明確了各相關(guān)部門的職責，各部門要確保及時發(fā)現(xiàn)本領(lǐng)域內(nèi)的困境未成年人，并向未成年人保護中心反饋報告；四是通過社區(qū)、學校、醫(yī)院等特定單位發(fā)現(xiàn)報告。

2. 建立了分流辦理機制

從排查出來的7832人入手，圍繞“六大保護”，由民政部門牽頭，針對困境兒童的不同需求，按照分類型、分批次、分重點的原則，結(jié)合各部門職責進行分流辦理。

一是救助保護。針對排查出來的549名貧困孤殘兒童，制定了《關(guān)于提高孤兒最低養(yǎng)育標準擴大兒童基本生活費發(fā)放范圍的通知》，將機構(gòu)養(yǎng)育孤兒最低養(yǎng)育標準提高至1500元，社會散居孤兒提高至1000元，其他困境兒童、困境家庭兒童在享受最低生活保障金基礎(chǔ)上每人每月補貼400元，并隨城鄉(xiāng)居民生活水平的不斷提高適當調(diào)整。針對身份不清，確實查找不到親屬的8名流浪未成年人，一方面通過社會福利機構(gòu)安置撫育，另一方面通過民辦福利機構(gòu)代養(yǎng)解決。

二是教育保護。對貧困家庭子女義務(wù)教育階段實行“零收費”，對農(nóng)民工子女及貧困家庭子女實行“兩免一補”（免除學雜費、教材費，補助住宿費）政策。開通農(nóng)民工子女入學“綠色通道”，按照“以流入地政府管理為主，以全日制中小學接收為主”的原則，優(yōu)先保障農(nóng)民工子女就近入學。為城鄉(xiāng)低保及低保邊緣家庭學生提供營養(yǎng)午餐補貼，市區(qū)公辦小學、初中、普通高中就讀的低保及低保邊緣家庭子女，每人每天分別補貼6元、7元、8元，4縣（市）補貼4元、5元、6元。

三是司法保護。市救助管理站和市刑警支隊結(jié)成共建單位，在未成年人社會保護中心內(nèi)設(shè)立警務(wù)室，利用信息系統(tǒng)，及時查找流浪未成年人父母或其他監(jiān)護人，打擊操縱、脅迫、誘騙和利用殘疾兒童或未成年人斂財?shù)冗`法犯罪行為。與市司法局聯(lián)合開展“律師進社區(qū)”活動，在全市社區(qū)建立律師工作站，常年派駐律師，為困境兒童及其家庭提供法律咨詢和法律援助服務(wù)。長春市政府專門在市法院設(shè)立了“刑事案件受害人專項救助資金”，對無法獲得經(jīng)濟補償?shù)男淌掳讣芎θ艘淮涡越o予2—3萬元的現(xiàn)金救助，保證刑事案件受害人家屬，尤其是未成年子女的基本生活。

四是就業(yè)保護。人社、財政、民政3部門，組織開展了針對低保家庭的就業(yè)技能培訓，確定了10所重點技工學校和縣（市）區(qū)就業(yè)訓練中心，作為承接培訓的指定學校。省孫進技校還在長春市成立了困難家庭子女技能培訓基地，每年免費向1000名困難家庭子女教授汽修、計算機、廚師等職業(yè)技能。市婦聯(lián)舉辦了月嫂、育嬰等免費培訓班。全市所有社區(qū)都開展了就業(yè)技能培訓和職業(yè)介紹服務(wù)，并作出了“不挑不揀三天上崗”的服務(wù)承諾，對轄區(qū)內(nèi)的困境家庭提供就業(yè)服務(wù)，從源頭上解決困境未成年人家庭的生活問題，在一定程度上預(yù)防了一部分未成年人成為困境兒童。

五是醫(yī)療保護。為城區(qū)、開發(fā)區(qū)6周歲以下殘疾兒童提供康復救助，為符合條件并在機構(gòu)訓練的聽障兒童免費提供助聽器和康復訓練，為重度聽障兒童免費實施人工耳蝸植入手術(shù)及術(shù)后一年康復訓練；為貧困肢體殘疾兒童免費實施矯治手術(shù)；為貧困腦癱兒童提供康復訓練補貼；為貧困孤獨癥兒童提供機構(gòu)康復訓練補貼；為患苯丙酮尿癥的貧困兒童提供食品及檢測補貼。其中，貧困腦癱兒童康復訓練補貼標準為每人6000元，孤獨癥兒童康復訓練補貼標準為每人4000元，并直接補貼給康復訓練機構(gòu)。

六是精神保護。選配了870名大學生志愿者骨干，兼職擔任社區(qū)和部分社區(qū)網(wǎng)格志愿者事務(wù)助理，為貧困家庭兒童、農(nóng)民工子女等提供“扶貧濟困、心理撫慰”等志愿服務(wù)。在醫(yī)療機構(gòu)開設(shè)了心理門診，在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)村衛(wèi)生院設(shè)立了心理咨詢室，在中小學開設(shè)了心理健康教育課程，定期為困境兒童開展心理解壓疏導工作。此外，全市各社區(qū)普遍開設(shè)了心理咨詢室或“悄悄話室”，大力培育社區(qū)社會組織，積極引進專業(yè)社工人才，有針對性地對轄區(qū)內(nèi)的困境兒童開展心理疏導服務(wù)。

3. 建立了考核保障機制

一是建立了組織機構(gòu)。成立了長春市未成年人社會保護工作領(lǐng)導小組，組長由市長擔任，副組長由主管民政工作的副市長擔任，成員包括相關(guān)職能部門和縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)主要負責人。市編辦專門批準設(shè)立了“長春市未成年人社會保護中心”機構(gòu)，與長春市救助管理站合署辦公，負責指導全市試點工作的開展，協(xié)調(diào)處理保護工作中遇到的困難和問題。

二是簽訂了目標責任書。將開展困境兒童社會保護試點工作，納入了全市民政工作目標責任制，并與各縣（市）區(qū)簽訂了目標責任書，將試點工作完成情況作為年底民政工作考核的重要內(nèi)容，督促各單位及時完成試點任務(wù)。

三是積極與社會組織合作。通過政府購買服務(wù)的方式，與吉林省同創(chuàng)社會工作服務(wù)中心合作開展了“晨光呵護”困境兒童救助服務(wù)示范項目，針對篩選出來的事實無人照料和監(jiān)護失當?shù)睦Ь澄闯赡耆?，入戶進行調(diào)查，篩查典型案例，對急需服務(wù)的困境兒童及其家庭進行個案介入，開展早期干預(yù)和持續(xù)跟蹤服務(wù)。

二、對困境兒童社會保護體系建構(gòu)的建議

長春市在建構(gòu)未成年人社會保護體系方面努力探索，但在具體運行過程中，也發(fā)現(xiàn)一些問題。如在開展困境未成年人的保護工作中，政府和非政府組織都扮演著不可或缺的角色。然而在實施過程中，政府內(nèi)部相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合、責任落實，非政府組織的孵化培養(yǎng)、項目運行以及具體保護過程中監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移等方面都還存在一些問題。政府與非政府組織之間的合作也沒有相應(yīng)的規(guī)范流程，完善的社會保護體系建構(gòu)還任重而道遠。

在總體把握長春市困境兒童社會保護狀況的基礎(chǔ)上，長春市力求探討為困境未兒童構(gòu)建社會保護網(wǎng)絡(luò)的合理路徑，突破當下困境兒童社會保護工作中的難點問題，在政府的推動下，搭建平臺，讓政府力量與社會力量形成合力，激活資源，滿足困境兒童多元化需求。為此，對困境兒童社會保護體系建構(gòu)提出幾點建議。

（一）對政府相關(guān)部門的建議

加快構(gòu)建社會保護體系領(lǐng)導小組，為提高困境未成年人社會保護和處理困境未成年人社會保護相關(guān)問題的效率和執(zhí)行力提供制度機制保障。第一，加強社會保護工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是加快體系建構(gòu)的關(guān)鍵。要深入研究構(gòu)建社會保護體系的總體規(guī)劃，明確提出體系構(gòu)建的總體方案、路線圖和時間表。第二，建立高層次、有權(quán)威的社會保護體系協(xié)調(diào)機制和工作機構(gòu)。針對目前存在的政府各部門的責任未得到落實、合作效率低下等問題，建議加快構(gòu)建國家層面的社會保護體系領(lǐng)導小組，以便上行下效，推動地方相應(yīng)組織機構(gòu)的構(gòu)建。在有關(guān)重大決策具體落實和實施過程中，建立社會保護工作領(lǐng)導小組跨部門的協(xié)調(diào)合作機制，有利于減少層級、提高效率。

困境未成年人社會保護體系的建構(gòu)過程需要大量的資金投入。一方面，面對資金問題，需要政府設(shè)立社會保護工作專項資金，加大資金投入，這也是為構(gòu)建和諧社會，維護社會安定團結(jié)，促進社會朝著良性運行方向發(fā)展的重大舉措與投資；另一方面，更重要的是，對于專項資金的到位、使用要建立配套的監(jiān)督體系，引入監(jiān)察局、紀委等政府內(nèi)外部監(jiān)督力量，保證專項資金使用透明，完全用于社會保護體系構(gòu)建的工作中來。困境兒童社會保護體系的建構(gòu)過程需要全面有效的利用現(xiàn)有資源，使之效能能夠最大化。首先是知識理論資源，政府可以同諸多高校展開合作，共同開展研究，為構(gòu)建困境兒童社會保護體系的具體工作提供理論支撐。其次是行政管理和人力資源，作為政府部門擁有完備的部門建制，這都需要在具體工作過程中有效動員利用起來，形成對體系建構(gòu)的巨大推手。

（二）對青少年社會工作組織發(fā)展的建議

高校應(yīng)更加注重培育“實務(wù)導向”型的社工人才，注重實踐性、經(jīng)驗性，突破現(xiàn)有的以知識為本的模式，實現(xiàn)向以能力為本、實務(wù)為本的教育模式的轉(zhuǎn)型。政府有關(guān)部門也要積極為高校社工專業(yè)學生提供學習和實踐的平臺，讓他們在實踐中成長和提高，不斷提升社會工作實務(wù)能力。政府應(yīng)加強對新生機構(gòu)的扶持。對于一些新發(fā)展的社工機構(gòu)，政府在其發(fā)展之初可以減少顧慮，多一些信任與幫助，適當加強引導，加大資源的投放程度，不要過分強調(diào)“資質(zhì)”。同時，加快社工“嵌入性”社會結(jié)構(gòu)建設(shè)。應(yīng)著重強調(diào)社會工作專業(yè)機構(gòu)要著眼于中國社會既有的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，針對困境兒童的具體需求，提供專業(yè)化服務(wù)，強化自身在結(jié)構(gòu)中各個要素間的關(guān)聯(lián)作用和重要的溝通地位，以此增強自身存在的必要性和不可替代性。加強宣傳，提高社會認同度。社工機構(gòu)要主動了解民情，把握服務(wù)對象所需，關(guān)注基層的問題，充分利用各種媒體，切實提高社會各界對社工的信任與認同，不斷提高社工機構(gòu)的公信力。應(yīng)當把形式宣傳與實質(zhì)宣傳相結(jié)合，注重從社工的服務(wù)實效出發(fā)，以困境兒童社會工作的具體成果作為宣傳手段，用成功的案例增強社會認同度。

（三）增強政府購買服務(wù)的可操作性

首先，社工的發(fā)展離不開政府的財政支持，政府在購買服務(wù)時出現(xiàn)的臨時性、應(yīng)急性等不穩(wěn)定狀況，可以通過增加對社工服務(wù)的財政預(yù)算等優(yōu)化自身資金分配機制的方式來加以改善，以加強其規(guī)范化和制度化。其次，科學合理定價。政府在進行前期需求分析時，對項目所需的社工類型、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時數(shù)、資源及場地的使用等必要條件進行一個客觀的資金預(yù)估，并對承接項目的社工機構(gòu)提出明確的資金使用要求，使整個項目在運作過程中實現(xiàn)資金使用可控、可見。最后，政府應(yīng)完善購買流程，購買行為應(yīng)實現(xiàn)政策上的統(tǒng)一，消除因政策不平等而導致的項目資金流轉(zhuǎn)失衡的現(xiàn)象，保證購買的公平性和競爭性，使各個社工機構(gòu)在享有相對平等的政策、資源的條件下，公平競爭、共同發(fā)展。

（四）建立客觀科學的第三方評估機制

第一，民政部門可以組織購買方、承接單位、服務(wù)對象以及第三方評估機構(gòu)的代表對現(xiàn)有的服務(wù)考核制度進行詳細說明，并邀請專業(yè)學者和資深的社工師對現(xiàn)存問題提出修訂改革意見，使新介入的第三方評價機構(gòu)對現(xiàn)行的服務(wù)有一個全面了解；第二，第三方評價機制應(yīng)在一定區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一、通用，其考核、認證、監(jiān)管等方式手段可以在各個社工機構(gòu)、各項服務(wù)項目中應(yīng)用，對各項目起到一個很好的整合、對比、良性競爭的作用；第三，可以將大眾媒體、社會公眾列入到評價體系之中，形成多方輔助的監(jiān)督評估格局，還可以增強監(jiān)督透明度，提升社會組織的公共責任意識。同時也應(yīng)加強對政府購買服務(wù)的內(nèi)部多重監(jiān)督評估，不僅重點把握服務(wù)效果、服務(wù)對象滿意度，也可進一步針對其財政、審計、用人制度、資源利用等多個方面進行全方位的監(jiān)督評估；第四，評估結(jié)果要及時進行反饋，并形成約束激勵機制，對于評估結(jié)果好的機構(gòu)可以進行獎勵，對于評估結(jié)果不佳的機構(gòu)，應(yīng)要求其進行整改，嚴重的可以中止其承擔的政府購買公共服務(wù)任務(wù)。