堅(jiān)持全面數(shù)據(jù)開放重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)開發(fā)美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的經(jīng)驗(yàn)與啟示

文 李輝 湯天波

OECD在《探索數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新作為一種新的增長源泉》的報(bào)告中指出，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)社會已進(jìn)入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的增長模式，數(shù)據(jù)已成為打造顯著競爭優(yōu)勢、驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的核心要素。政府部門是最為豐富的公共數(shù)據(jù)資源持有者，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、二次開發(fā)（挖掘、重組、混搭）可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。當(dāng)前，政府公共數(shù)據(jù)開放共享，已經(jīng)成為美國、英國、印度等多國政府推進(jìn)“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新”的主要手段。其中，美國是數(shù)據(jù)開放的先驅(qū)，美國政府將數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)進(jìn)行管理，在國家戰(zhàn)略上予以重點(diǎn)關(guān)注，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。提出的“數(shù)據(jù)是未來的石油”等數(shù)據(jù)觀，對數(shù)字時(shí)代美國的國家競爭力產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

基本情況：三大主體職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢

美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放主要涉及政府部門、數(shù)據(jù)平臺和商業(yè)組織三大主體。其中，政府部門在數(shù)據(jù)采集、處理、標(biāo)準(zhǔn)化和發(fā)布等方面扮演重要角色，是數(shù)據(jù)開放工作的核心；數(shù)據(jù)平臺是中間橋梁，公共數(shù)據(jù)通過平臺進(jìn)行公開，是數(shù)據(jù)提供者與數(shù)據(jù)用戶的接口；商業(yè)組織是公共數(shù)據(jù)的直接用戶，從數(shù)據(jù)開放平臺上選擇和下載數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)，創(chuàng)造新的價(jià)值。

一是政府部門政策明確、執(zhí)行有力。2009年奧巴馬就任總統(tǒng)以來，連續(xù)出臺了一系列政策，逐步明確了美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的框架與路徑?！锻该髋c公開政府備忘錄》（2009年1月）明確了政府公開工作的三大原則：透明、共享與協(xié)作；《公開政府命令》（2009年12月）提出了具體政策措施，向各級政府部門下達(dá)了具體的開放命令；《數(shù)字政府：建設(shè)21世紀(jì)平臺為美國民眾提供更好的服務(wù)》（2012年5月）制定了數(shù)據(jù)開放工作路線圖；《執(zhí)行令——將信息開放與可機(jī)讀作為默認(rèn)政府工作》（2013年5月）明確了開放數(shù)據(jù)的階段性任務(wù)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)“將數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)進(jìn)行管理”；《美國開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》（2014年5月）在較為系統(tǒng)的政策框架基礎(chǔ)上，對數(shù)據(jù)開放工作進(jìn)行了全面總結(jié)，并提出了改進(jìn)與完善的舉措。在制定政策的同時(shí)，奧巴馬政府任命了聯(lián)邦信息官推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，并在財(cái)政預(yù)算方面給予大力支持。

二是“一個(gè)門戶多個(gè)協(xié)同”的數(shù)據(jù)平臺逐步完善。匯集各類政府?dāng)?shù)據(jù)于一身的數(shù)據(jù)平臺，應(yīng)具備整合功能和開放性。數(shù)據(jù)平臺匯集各級政府的公開數(shù)據(jù)，民眾可以下載、瀏覽公開的數(shù)據(jù)并進(jìn)行評價(jià)和互動(dòng)反饋。美國政府?dāng)?shù)據(jù)公開數(shù)據(jù)平臺采取一個(gè)核心網(wǎng)站為主、多個(gè)特色網(wǎng)站為輔的模式。Data.gov（2009年5月正式上線）是美國政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，致力于整合來源于各級政府部門、廣義公共部門、自愿參與的企業(yè)及他國政府的所有開放數(shù)據(jù)，建立“一站式”數(shù)據(jù)門戶，通過分類索引、統(tǒng)一元數(shù)據(jù)格式及地圖提供數(shù)據(jù)，并為開發(fā)者提供API接口，方便用戶進(jìn)行高效地開發(fā)利用。同時(shí)，美國政府還建立了一系列不同職能的網(wǎng)站，豐富和完善政府?dāng)?shù)據(jù)公開（表1）。

三是數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式逐漸成熟。在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，全面公開的政府?dāng)?shù)據(jù)是其中最為龐大的數(shù)據(jù)源，是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的基礎(chǔ)要素，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，其開發(fā)利用的價(jià)值創(chuàng)造模式已較為成熟（圖1）。對于有限公開或不公開的政府?dāng)?shù)據(jù)，美國波士頓政府也在探索進(jìn)行二次利用的模式。波士頓“黑客空間”計(jì)劃在波士頓地區(qū)建立了一個(gè)可以親身體驗(yàn)的大數(shù)據(jù)展示應(yīng)用空間，也就是對于非全面公開的數(shù)據(jù)，可以由政府成立一個(gè)大數(shù)據(jù)處理平臺對政府自身的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，在保證政府?dāng)?shù)據(jù)不發(fā)生外泄的情況下，可以二次開發(fā)利用創(chuàng)造新的價(jià)值。

表1 協(xié)同推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開的網(wǎng)站

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：從強(qiáng)調(diào)開放向關(guān)注開發(fā)轉(zhuǎn)變

一方面，大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)的供給與需求存在差異。在政府?dāng)?shù)據(jù)公開中，政府是數(shù)據(jù)的供給方，而用戶則是數(shù)據(jù)的實(shí)際需求方。在實(shí)際開放過程中，供給與需求往往存在著差異。有大量公開的政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)際使用頻率很低，而有些數(shù)據(jù)的實(shí)際需求頻率卻非常高。如環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、交通、能源等數(shù)據(jù)需求旺盛，而描述政府預(yù)算開支等情況的有關(guān)數(shù)據(jù)下載使用頻率很低。德勤咨詢（Deloitte Consulting）對英國政府公開數(shù)據(jù)應(yīng)用情況的統(tǒng)計(jì)也可以看出，地理空間數(shù)據(jù)的應(yīng)用最為廣泛，其次是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、交通、能源和基礎(chǔ)設(shè)施等。此外，國家不同，可能受歡迎的數(shù)據(jù)也不同。但總體上看來，交通運(yùn)輸及地理相關(guān)數(shù)據(jù)最受歡迎，實(shí)際上也最能產(chǎn)生價(jià)值。

另一方面，從注重開放向注重開發(fā)轉(zhuǎn)變。在全面數(shù)據(jù)公開的背景下，針對數(shù)據(jù)供給與需求的矛盾差異，美國政府已從單純的政府信息公開轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用。2012年3月發(fā)布的《大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計(jì)劃》提出，聯(lián)邦政府五大部門投入大數(shù)據(jù)研發(fā)，并給出了十二個(gè)關(guān)鍵部門開展大數(shù)據(jù)研發(fā)應(yīng)用的行動(dòng)計(jì)劃，將大數(shù)據(jù)研發(fā)與應(yīng)用上升到美國國家戰(zhàn)略部署。2012年5月發(fā)布的 “數(shù)字政府策略（Digital Government Strategy）”啟動(dòng)了五個(gè)聯(lián)邦政府的先導(dǎo)計(jì)劃。在新的數(shù)字藍(lán)圖下，美國政府希望用戶能夠多渠道獲得政府?dāng)?shù)據(jù)，鼓勵(lì)應(yīng)用程序開發(fā)人員的創(chuàng)新，在所有機(jī)構(gòu)網(wǎng)站根目錄下都加了“開發(fā)者”頁面，方便開發(fā)人員快速提取、使用政府網(wǎng)站資源并開發(fā)新應(yīng)用。

同時(shí)，我們也應(yīng)注意到，美國政府在數(shù)據(jù)公開過程中也遇到了很多障礙。高德納咨詢公司（Gartner）的報(bào)告指出，美國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放自2011年開始衰退。一方面是由于聯(lián)邦預(yù)算的削減；另一方面，一些部門開放意愿不強(qiáng)，開放數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，受到法律、公共安全等方面的約束等也是主要原因。由國土安全、法律約束、成本、收入、權(quán)利、所有權(quán)心態(tài)這幾方面共同導(dǎo)致政府部門主觀開放意愿不強(qiáng)、開放程度受限，極大地影響了整體開放效果。

圖1 包含政府開放數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造模式

幾點(diǎn)啟示：上海應(yīng)率先突破、有所作為

上海在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面布局較早。2011年啟動(dòng)了《加快政府部門公共信息資源向社會開放，促進(jìn)信息服務(wù)業(yè)發(fā)展》的專題調(diào)研，2012年6月市政府辦公廳和市經(jīng)濟(jì)信息化委員會牽頭9家試點(diǎn)單位啟動(dòng)了政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會開放的試點(diǎn)工作，開通了上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，目前已覆蓋大部分政府部門。總體上看來，上海政府?dāng)?shù)據(jù)開放走在了全國前列，但還存在開放量欠缺、更新頻率不高、宣傳推廣乏力、開發(fā)應(yīng)用不足等問題，尚未全面調(diào)動(dòng)起各創(chuàng)新主體的積極性。

市委、市政府《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》明確提出，“深入推進(jìn)地理位置類、市場監(jiān)管類、民生服務(wù)類等政務(wù)公共數(shù)據(jù)資源開放應(yīng)用，鼓勵(lì)社會主體對政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行增值業(yè)務(wù)開發(fā)”。政府掌握著相對齊全的數(shù)據(jù)，要讓這些數(shù)據(jù)真正成為資源、更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，需要打通縱向和橫向的分割，開放共享。建議重點(diǎn)推進(jìn)以下工作：

一方面，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用才是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要目的。上海應(yīng)基于現(xiàn)有的良好基礎(chǔ)，進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放程度與深度，同時(shí)加強(qiáng)格式標(biāo)準(zhǔn)的制定與規(guī)范化，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的可用性，面向開發(fā)人員加強(qiáng)API的開發(fā)，充分調(diào)動(dòng)創(chuàng)新型企業(yè)利用政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新的積極性，真正把重點(diǎn)放到數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用上。

另一方面，營造大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。數(shù)據(jù)開發(fā)，并不一定是專業(yè)的大型數(shù)據(jù)技術(shù)公司才能實(shí)施的。隨著 “眾包”模式的興起，任何有創(chuàng)新思想和技術(shù)的人，都可以利用政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)相關(guān)的APP，研發(fā)新產(chǎn)品或者提供新服務(wù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放鼓勵(lì)了“平民企業(yè)家”的出現(xiàn)，他們可以提供基于公共部門數(shù)據(jù)的社會服務(wù)。上?？赏ㄟ^政府?dāng)?shù)據(jù)開放營造大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新局面。