胡海文

(中國人民銀行呈貢支行，云南 昆明 650000)

2015年5月1日起，《中華人民共和國存款保險》條例正式實施。我國的存款保險制度，歷經(jīng)二十多年的研究討論終于付諸實踐。存款保險制度的實施不僅意味著中國金融改革取得重大突破，為此后中國金融改革將取得更多實質(zhì)性進展鋪平了道路。2015年10月24日，人民銀行宣布在下調(diào)金融機構(gòu)存貸款利率的同時，徹底放開金融機構(gòu)存款上浮限制。這是此前貸款利率上浮完全放開以來中國利率市場化走出的關(guān)鍵一步。而這一步的跨越，正與今年5月1日開始實施的存款保險制度密切相關(guān)。存款保險制度的實施，不僅能夠保護存款人權(quán)益，也為深化金融改革、引導(dǎo)國內(nèi)金融機構(gòu)改變經(jīng)營方式奠定基礎(chǔ)，成為中國金融行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的壓倉石。

黨的十八屆三、四中全會以來，我國金融體制改革進入攻堅階段，存款保險制度是其中重要一環(huán)。在金融宏觀調(diào)控體制層面，隨著利率市場化和匯率形成機制改革向縱深推進，金融業(yè)在擁有更大自主定價權(quán)的同時勢必面臨更復(fù)雜的經(jīng)營環(huán)境；金融行業(yè)層面，隨著混合所有制在金融領(lǐng)域的持續(xù)推進，民間資本、互聯(lián)網(wǎng)金融和小額貸款機構(gòu)等新型金融業(yè)態(tài)在提升金融業(yè)競爭活力的同時也帶來了風(fēng)險。保障存款人權(quán)益、及時防范和化解金融風(fēng)險、營造更為公平競爭環(huán)境的存款保險制度，為一系列金融的創(chuàng)新和發(fā)展創(chuàng)造了條件。

為此，昆明市呈貢區(qū)從今年初開始進行存款保險制度的宣傳和對“條例”初稿征求意見，到2015年5月1日正式實施，經(jīng)過對轄區(qū)需要繳納保費的4家法人金融機構(gòu)繳納存款保險金的計繳基數(shù)的核對計算，最終確定這4個法人機構(gòu)2015年上半年被保險存款157億元，受保存款98億元，被保存款保障率62.55%；被保險戶數(shù)40.8萬戶；50萬元以上存款戶數(shù)0.38萬戶；為99.07%的存款戶提供了100%的存款保護。從呈貢轄區(qū)法人機構(gòu)繳納保費及對存款保險制度施行的反映來看，基本達到了存款保險制度推出的初始目標(biāo)。

對于存款保險制度的施行，我們要從更深層面上了解其作用和意義，并關(guān)注初期施行過程中反映出的問題和改進方向。

一、存款保險制度是市場經(jīng)濟體系的基本金融制度

長期以來，我國是一個政府管制下的金融市場，信用往往通過政府權(quán)力來授予，并由國家進行完全的隱性擔(dān)保。我國居民把存款存入任何一家銀行都不用擔(dān)心存款風(fēng)險，原因就在于這些銀行為國家主導(dǎo)，而且國內(nèi)任何一家銀行都有國家作隱性擔(dān)保，所以儲戶根本不會想到存入這些銀行的錢會有多少風(fēng)險。而在成熟的市場體系下,信用是通過市場的重復(fù)博弈演化而形成，并由一套嚴格的法治體系來保證。黨的十八屆三中全會強調(diào)要建立讓市場在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟體系，這就需要我們通過存款保險制度的建立來逐步置換國家對金融體系的隱性擔(dān)保，真正發(fā)揮出存款保險制度這一金融安全的支柱的作用。

首先，存款保險制度通過對存款人的保護，確立了更為公平的中央銀行與商業(yè)銀行的成本分擔(dān)機制。我國長期以來以中央銀行最后貸款人的職能替代存款保險制度，盡管看起來保障有力且卓有成效，但在制度上構(gòu)成了與商業(yè)性金融機構(gòu)不公平的成本分擔(dān)機制：中央銀行的最后貸款實際上增加了貨幣發(fā)行，使全體公眾以繳納通貨膨脹稅的方式分擔(dān)了某一家或某一些金融機構(gòu)的損失。20世紀(jì)90年代的地方金融體系風(fēng)險化解、國有銀行不良資產(chǎn)剝離，以及21世紀(jì)初農(nóng)村信用社歷史包袱解決和銀行與非銀行金融機構(gòu)重組都是中央銀行以最后貸款人方式化解風(fēng)險的結(jié)果。在金融體系走向成熟的過程中，必須以存款保險制度這種權(quán)責(zé)對稱的制度設(shè)計，通過金融機構(gòu)繳納存款保險，對自身經(jīng)營行為所構(gòu)成的風(fēng)險和損失負責(zé)，改變?nèi)衤駟蔚牟还叫浴?/p>

其次，存款保險制度提供了不同規(guī)模銀行更為平等的競爭環(huán)境。在缺乏存款保險制度的環(huán)境下，不同規(guī)模銀行競爭環(huán)境的不公平表現(xiàn)在：一是社會公眾為確保自身權(quán)益不受單個機構(gòu)的風(fēng)險沖擊，一般會采取把存款主要存放于大中型商業(yè)銀行的做法。這一公共選擇導(dǎo)致中國銀行業(yè)自發(fā)形成了中小銀行資源不足、大銀行日益臃腫的局面。二是銀行為了自身生存，做大而非做強、脫離社區(qū)多建分行、爭取進入“大而不倒”，以規(guī)模和社會影響以綁架國家宏觀調(diào)控部門和監(jiān)管當(dāng)局為維護金融穩(wěn)定而采取監(jiān)管保護，這些銀行又因為缺乏關(guān)閉威脅而將自身經(jīng)營凌駕于金融消費者服務(wù)之上。結(jié)果，形成了我國長期缺乏能夠真正服務(wù)社區(qū)、以支農(nóng)支小為主業(yè)的銀行體系。通過存款保險的制度設(shè)計，使公眾愿意把存款資源放在中小銀行，使監(jiān)管部門行為從保護金融機構(gòu)切實轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo金融消費者，使中小銀行安心于為中小微型經(jīng)濟主體提供金融服務(wù)。

最后，存款保險制度確立了以人為本的金融穩(wěn)定激勵機制。存款保險制度直接立足于存款人權(quán)益保障，對金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營構(gòu)成激勵。存款人可以通過保費費率清晰了解存款金融機構(gòu)的風(fēng)險狀況，以自身存款資金在不同機構(gòu)間的配置實現(xiàn)對金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的激勵。另一方面存款保險制度消除了存款人對過度監(jiān)管保護的內(nèi)在訴求掣肘，避免了存款人被存款類金融機構(gòu)當(dāng)作“人質(zhì)”，持續(xù)要求國家對自身經(jīng)營責(zé)任承擔(dān)保障的道德風(fēng)險，成為金融業(yè)優(yōu)勝劣汰的基石。

二、存款保險制度是其他重大金融改革的保障

存款保險制度出臺前，銀行的信用風(fēng)險由國家隱性擔(dān)保，加大了因銀行不當(dāng)經(jīng)營給國家?guī)盹L(fēng)險的可能。存款保險制度推出，其實質(zhì)就是讓以往存款保險的隱性擔(dān)保顯性化，為中國金融體系的進一步改革編織安全網(wǎng)、設(shè)置隔離帶，防范了個別經(jīng)營不善的金融機構(gòu)風(fēng)險傳導(dǎo)至整個金融系統(tǒng)，成為多項重大金融改革的有力支撐。

第一，存款保險制度成為利率市場化改革的必要前提。利率市場化的推進有利于發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定作用，有利于推進金融機構(gòu)在競爭性市場中的自主定價權(quán)，從而實現(xiàn)資金在流向和配置上的不斷優(yōu)化，進一步確立和健全金融宏觀調(diào)控體系。在缺乏存款保險的利率市場背景下，一些銀行外部約束缺失，樂于在存款上高息攬儲，貸款方肆意壓價，或者無節(jié)制地從事“高風(fēng)險、高收益”業(yè)務(wù)，賺了歸自己，虧了由國家兜底，引起了一段時期以來“影子銀行”膨脹、高成本理財蜂起，導(dǎo)致近期部分銀行不良資產(chǎn)和占比雙升、自身流動性緊張。因為存款保險制度的成功施行，才保證了人民銀行在之前完全放開貸款利率浮動區(qū)間后，于2015年10月24日最終徹底放開存款利率的浮動區(qū)間，走出了利率市場化改革的最關(guān)鍵一步。所以，只有存款保險制度的施行才夯實了利率市場化改革的微觀基礎(chǔ)。

第二，存款保險為民間資本進入金融業(yè)設(shè)置了保障。民間資本進入金融業(yè)，并形成我國服務(wù)小微、服務(wù)大眾的社區(qū)銀行體系，這是我國推進市場的資源配置決定性改革的基本方向。在缺乏存款保險制度的時期，由于金融業(yè)一旦準(zhǔn)入則國家就承擔(dān)了對它的擔(dān)保責(zé)任，所以金融事實上存在著極高的準(zhǔn)入門檻，制約了多層次、廣覆蓋的金融體系發(fā)育完善。針對不同規(guī)模和質(zhì)量的銀行，存款保險實施差別費率的制度安排，采取了提前介入和及時糾正機制，可以提前消化區(qū)域性、局部性金融風(fēng)險對經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的沖擊，有利于促進更多民間資本在存款人得到適度保護的前提下低門檻進入金融業(yè)，最終實現(xiàn)豐富基層金融服務(wù)與供給的目標(biāo)。

第三，存款保險制度使銀行破產(chǎn)制度推出成為可能。當(dāng)前，我國銀行業(yè)是各行各業(yè)中唯一缺乏破產(chǎn)制度安排的特殊企業(yè)，其原因在于銀行破產(chǎn)引起的按清產(chǎn)核資償付債權(quán)人的情況勢必引發(fā)社會不穩(wěn)定，再有就是銀行同業(yè)間存在高度復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，單個銀行的破產(chǎn)將引致系統(tǒng)性金融不穩(wěn)定。一些上世紀(jì)90年代關(guān)閉的金融機構(gòu)至今仍有未了結(jié)的債務(wù)掛賬經(jīng)年累月不能清償就是明證。所以，通過確立存款保險制度以推動銀行破產(chǎn)制度，是我國金融安全網(wǎng)構(gòu)建的探索中得出的共識。

第四，存款保險制度為金融創(chuàng)新奠定了基石。隨著信息技術(shù)和金融工程的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)跨界金融、資產(chǎn)管理、影子銀行在我國的迅速崛起，也伴隨出現(xiàn)了不同類別、不同表現(xiàn)形式的金融風(fēng)險。在創(chuàng)新中如何對最原始、最基礎(chǔ)的金融債權(quán)實施合理有效的保護，可以避免引致全局性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險的暴露，也才可能在全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險可控的前提下鼓勵金融機構(gòu)的創(chuàng)新實踐。

三、存款保險制度需要在施行中不斷完善和改進

我國的存款保險制度正式實施的時間不長，作為金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)性制度，必將有一個從初創(chuàng)走向不斷完善的過程。特別在以下幾個方面需要形成有效機制。

一是存款保險費率動態(tài)調(diào)整的機制。制度初創(chuàng)期，呈貢轄區(qū)地方法人金融機構(gòu)存款保險金的繳納是按旬均存款余額的固定比率繳納，沒有根據(jù)對銀行安全性、流動性和自我風(fēng)險覆蓋能力的定量評估實施差別費率。從制度未來的發(fā)展考量，要體現(xiàn)對銀行經(jīng)營“獎優(yōu)罰劣”，構(gòu)筑起針對銀行盲目擴張資產(chǎn)和冒險經(jīng)營的有效約束，必須盡快完善根據(jù)銀行風(fēng)險實行差別費率并根據(jù)兌付能力的變化實施動態(tài)調(diào)整的機制，并將這一費率信息以適當(dāng)?shù)姆绞綄姽_，使市場對金融機構(gòu)的經(jīng)營和風(fēng)險狀況有所了解從而引導(dǎo)存款人的存款投資行為。在費率的制訂過程中，還要認真評估金融機構(gòu)風(fēng)險保障和利潤實現(xiàn)兩方面的平衡。據(jù)測算，如果存款保險費率為0.05%，那么銀行稅前利潤會減少2%左右。而如果費率為0.1%，那么銀行稅前利潤將會減少4%以上。提高存款保險費率，自然能增加對被保存款的保障率，但同時也加大了金融機構(gòu)的經(jīng)營壓力。所以，存款保險費率的確定，應(yīng)在存款人權(quán)益保障和對金融機構(gòu)自身經(jīng)營影響兩者間慎重權(quán)衡，這也是該制度長期發(fā)展和有效實施的必然要求。

二是對保護額度的動態(tài)調(diào)整機制。存款保險的國際公認準(zhǔn)則是向90%以上的存款人提供全額保護。我國設(shè)定50萬元全額償付限額，從全國范圍來說可以為99%以上的居民和企業(yè)存款人提供100%的存款保護，這相當(dāng)于2013年人均GDP的12倍。在呈貢區(qū)存款保險制度僅在地方法人金融機構(gòu)中實施的情況測算，對存款人100%存款提供保障的比率也達到了99.07%。由于我國地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，存款保險限額也應(yīng)形成根據(jù)國民經(jīng)濟、金融發(fā)展水平、居民和企業(yè)存款水平的變化適時動態(tài)調(diào)整的機制，使存款保障水平保持合理適度。

三是強化對銀行金融機構(gòu)的動態(tài)監(jiān)測機制。存款保險一旦確立，存款保險人即成為存款類金融機構(gòu)的利益相關(guān)體。存款類金融機構(gòu)的任何負面信息、不良行為、經(jīng)營風(fēng)險都有可能演化為保險賠付。因此，存款保險要完善對存款類金融機構(gòu)定期風(fēng)險監(jiān)測，并建立起一套收購承接、實時修復(fù)等市場化專業(yè)化處置工具，探索通過規(guī)范手段促成運營良好的銀行收購問題銀行資產(chǎn)的機制，通過承接問題銀行的存款債務(wù)，確保經(jīng)營不關(guān)門、關(guān)鍵服務(wù)不中斷，這有利于有效降低處置成本，縮短處置時間，最終使存款保險成為存款人的第三只眼，起到持續(xù)跟蹤銀行經(jīng)營的作用。