落實新環(huán)保法的十個關鍵

文/董戰(zhàn)峰

搭建新時期環(huán)保法制建設基本框架

為解決持續(xù)不斷的大氣污染、頻頻發(fā)生的水污染以及嚴重超標的土壤污染等問題，自2011年修訂《環(huán)境保護法》列入十一屆全國人大的立法計劃，在最大程度征求社會各方意見的基礎上，歷經了4次修訂草案的審議，2014年4月24日由全國人大通過新修訂的《環(huán)境保護法》于2015年1月1日起正式實施。這是我國環(huán)境領域的“基本法”25 年來的首次大修，相比于1989年開始實施的《環(huán)境保護法》，變動非常大，條文結構由六章變?yōu)槠哒拢伤氖邨l增至七十條，有針對性地解決了多年來制約我國環(huán)境保護的一些突出問題，在多方面取得突破性進展，包括更加突出擴大保障公眾環(huán)境權益、加強政府環(huán)境監(jiān)管、突出環(huán)境保護優(yōu)先、實施生態(tài)空間管控、加大環(huán)境違法擔責等。該法律的實施對保護和改善環(huán)境、理清明確政府和企業(yè)的環(huán)保責任、平衡公眾訴求與經濟發(fā)展關系、推進生態(tài)文明建設等具有非常重大的意義，系統(tǒng)搭建了新時期環(huán)保法制建設工作開展的基礎框架。

史上最嚴但又實施最難

1.最嚴體現(xiàn)在立法三個“加嚴”。

環(huán)境監(jiān)管加嚴。第一，新《環(huán)境保護法》第十九條第二款規(guī)定“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設”。這對地方上普遍存在的未批先建現(xiàn)象有了限制，嚴格要求項目建設需要按照環(huán)評中提到的“三同時”來進行，也禁止了很多地方先規(guī)劃后環(huán)評的現(xiàn)象。第二，新《環(huán)境保護法》第四十四條規(guī)定：對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質量目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件。由此可見，當?shù)仄髽I(yè)不但要滿足總量控制，并且也要達到環(huán)境質量要求。第三，新《環(huán)境保護法》實施排污許可和環(huán)境信用管理。對于無排污許可證或者違反排污許可證規(guī)定排污的行為，環(huán)保部門可以對其進行處罰。同時，新《環(huán)境保護法》將企業(yè)遵守各項環(huán)境保護制度的情況納入信用管理，違規(guī)違法的企業(yè)將會被納入“黑名單”，從而影響這些企業(yè)在銀行、證券等系統(tǒng)的信用評價，通過此項制度，可以有力地促進企業(yè)守法。

管制手段加嚴。一是實施生態(tài)紅線管理。即國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。這樣可以通過空間管控要求避免地方只注重經濟的增長而不注意環(huán)境保護的行為。二是提出了越級舉報機制。新《環(huán)境保護法》的第五十七條第二款規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監(jiān)察機關舉報。”該舉措可以強化督促地方政府履行環(huán)保職責。三是實施區(qū)域限批。第四十四條第二款規(guī)定：“對超過國家重點污染物排放指標或未完成國家確定的環(huán)境質量目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件?！?/p>

違規(guī)追究加嚴。一是建立了按日計罰制度。這是對環(huán)境追責機制的重大突破，為解決長期一直存在的企業(yè)違法成本低、守法成本高問題設置了空間。二是加強行政處罰力度。如新《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定，對于一些嚴重的環(huán)境違法行為，必須要對有關責任人員處以人身處罰，形成有效威懾與警惕。三是確立環(huán)境連帶責任。新《環(huán)境保護法》第六十五條規(guī)定，“環(huán)境影響評價機構、環(huán)境監(jiān)測機構以及從事環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任”，以避免在監(jiān)測設備和監(jiān)測數(shù)據(jù)上造假情況的發(fā)生。

2.最難體現(xiàn)在落實三大難。

地方細化落實難。新修訂的《環(huán)境保護法》作為環(huán)保基本法，畢竟提供的是一個架構，存在規(guī)定原則性、概括性等問題，2015年1月1日起正式實施后，需要進一步細化具體落實到有關水、氣等環(huán)保單項法和有關辦法、實施細則中。如新《環(huán)境保護法》第五十二條提出的國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險，僅僅是原則性的規(guī)定，這要求全國人大常委會、環(huán)保部門、保監(jiān)會等部門出臺關于環(huán)境污染責任保險的指導意見或管理辦法。第三十七條規(guī)定“地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用”。很久以前我國就開始了垃圾分類，但到目前為止，并沒有取得很好的效果，對生活廢棄物的分類收集還缺乏配套的細則來實施。此外，各地方法規(guī)也需要認真考慮細化落實新法的要求，將新法精神和要求體現(xiàn)在地方法規(guī)政策文件中。

嚴格責任追究難。此次新修訂的《環(huán)境保護法》在不少方面還存在不足，會造成環(huán)境責任追究難的問題。一是污染防控和生態(tài)保護未能有效統(tǒng)籌，在調控生態(tài)保護行為方面能力不足。二是新法規(guī)定環(huán)保主管部門負有“統(tǒng)一監(jiān)督管理”職能，各環(huán)保有關部門均有一定環(huán)保職能，且有相關同一位階的法律支撐，實施統(tǒng)一監(jiān)管還存在較大難度。三是不少地方基層環(huán)保能力跟不上，監(jiān)管執(zhí)法難保障。四是環(huán)保執(zhí)法難獨立。一些地方的唯GDP導向的發(fā)展觀不轉變，環(huán)保往往成為“陪襯”，環(huán)保執(zhí)法受到黨政領導干預難以開展。五是強制措施有難度。雖然新《環(huán)境保護法》給了環(huán)保很多硬手段，但是能否落地生根還賴于很多因素，如給了地方政府對違規(guī)環(huán)境行為企業(yè)實施處罰時可以采取按日計罰、上不封頂?shù)臋嗬?，能否使得處罰行為真正做到對違規(guī)企業(yè)有威懾力還需要地方政府的勇氣和擔當。

公眾有效參與難。一是公眾環(huán)境權仍未得以確權，這也是此次修法與期望存在較大落差之處。這肯定會多少影響到公民環(huán)境權益保障和公民參與權的全面實現(xiàn)。盡管在公眾參與和信息公開章節(jié)中的第五十三條第一款明確指出：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利?！钡?，該規(guī)定與有效保障環(huán)境權仍存在較大差距。二是此次《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了公益訴訟，但具體實施過程中，公益訴訟機制有效運行還需要進一步探討。在過去許多關于環(huán)境侵權的公益訴訟，因受到地方政府的干預，人民法院應當受理卻沒有受理的現(xiàn)象屢見不鮮，環(huán)境行政部門和地方政府不履行環(huán)境保護職責的行為也屢禁不止，這些問題得以解決才能保障公益訴訟的有效性。

新修訂的《環(huán)境保護法》作為環(huán)?；痉ǎ吘固峁┑氖且粋€架構，存在規(guī)定原則性、概括性等問題，2015年1月1日起正式實施后，需要進一步細化具體落實到有關水、氣等環(huán)保單項法和有關辦法、實施細則中。

新環(huán)保法實施面臨的三大挑戰(zhàn)

1.傳統(tǒng)發(fā)展模式影響大。

2014年11月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，首次以國家文件的形式明確支持環(huán)境保護部門依法獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。但環(huán)保執(zhí)法仍然困難重重。中國的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法主要依靠地方各級環(huán)保部門完成，雖然環(huán)保部門在執(zhí)法之中具有一定的獨立性，但其人事任免仍然掌握在地方政府手中，當經濟利益與環(huán)境保護發(fā)生沖突時，企業(yè)稅收同時作為地方財政收入的來源和官員政績的體現(xiàn)，地方政府可能會出于利益的考慮而對污染企業(yè)進行保護。

2.硬措施能否硬下去？

新《環(huán)境保護法》提出了很多硬措施、硬手段，但貫徹落實還面臨多方面的挑戰(zhàn)。如新《環(huán)境保護法》授予了環(huán)保部門及其他相關部門責令超標排放的污染企業(yè)限制生產、停產整治等措施和查封、扣押造成污染物排放的設施、設備的權利。情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。但可以預見的是，該項權力的行使在不少地方會遇到來自地方政府很大的阻力。很多時候，關停這些硬性處罰要求不可避免會帶來財稅損失、人員下崗，甚至影響社會穩(wěn)定等后果，如果沒有地方政府的大力支持很難實施下去。

3.環(huán)保能力建設能否跟上？

新《環(huán)境保護法》的貫徹落實落腳點在基層。環(huán)保部門在中央和省級力量較為集中，但到市、縣一級，特別是在中西部很多地區(qū)，環(huán)保部門力量仍較為單薄。基層環(huán)保能力建設與新環(huán)保工作的要求矛盾十分突出。一是基層環(huán)保人員過少，事權太多，任務過重，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管、環(huán)境執(zhí)法用車等硬件建設跟不上，影響《環(huán)境保護法》的實施落實。二是基層執(zhí)法人員業(yè)務水平等軟件建設有待提高，隨著我國環(huán)保立法的專業(yè)性越來越強，對于環(huán)保部門專業(yè)化的要求也隨之提高，特別是對于基層環(huán)境執(zhí)法的工作人員來講，專業(yè)性尤為重要。但實際工作中，很多市縣的環(huán)境執(zhí)法人員并非專業(yè)的環(huán)保人員，這可能使得環(huán)境法的實施效果大打折扣。

落實新環(huán)保法關鍵

宣傳貫徹要有力。新修訂的《環(huán)境保護法》需要讓社會各界理解、認知和接受。新法中的很多新規(guī)定、新要求、新方法、新手段、新措施，要讓社會各界去認可和運用，必須加大宣教力度，增強全民環(huán)保法治意識。這需要環(huán)保部和各級政府環(huán)保部門采取多手段、多措施加大對新《環(huán)境保護法》的宣傳力度，利用多種渠道、工具和媒體形式，搭建全方位的宣傳平臺，貫徹落實環(huán)保宣傳精神，讓新《環(huán)境保護法》深入民心，提升公眾對環(huán)保事業(yè)的認同感，喚醒新時期廣大人民群眾的環(huán)保意識，從而推動新《環(huán)境保護法》的有效實施。

細化落實要到位。新《環(huán)境保護法》有效實施不僅需要通過制定實施有關的辦法、細則以及有關政策文件等，也必須要落實到各有關專項法律、行政法規(guī)以及地方立法中。這就需要各有關法在制、修過程中做好研究分析，將新法精神和要求落實到位，形成健全完善的基于新法的環(huán)境法制體系。

基層能力有保障。新法貫徹落實需要加強基層硬件建設，強化基層環(huán)保隊伍能力。因此，要重視通過機制創(chuàng)新積極推進環(huán)境監(jiān)測等領域社會化、專業(yè)化，能交給市場的交給市場；要加大環(huán)保投入，特別是對中西部地區(qū)基層環(huán)保能力建設的財政投入，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管和環(huán)保執(zhí)法硬件能力跟得上；加大環(huán)保專業(yè)人才引進和培養(yǎng)，不斷優(yōu)化基層環(huán)保系統(tǒng)機構設置和人員配備；實現(xiàn)硬件與軟件建設兩結合、兩做好，才能有效推動新法貫徹落實。

環(huán)境監(jiān)管要獨立。地方環(huán)保部門在執(zhí)法過程中經常受大型企業(yè)與地方政府的制約，環(huán)境監(jiān)管處于弱勢狀態(tài)，嚴格執(zhí)法難度較大，難以獨立行使監(jiān)管職責，無法發(fā)揮對企業(yè)的威懾作用，導致環(huán)保問題屢禁不止。因此，為確保新《環(huán)境保護法》實施到位，必須確保環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的獨立性，保證糾正大型企業(yè)執(zhí)行環(huán)保政策不到位的行為，糾正地方政府對環(huán)境保護的不當干預行為；要創(chuàng)新環(huán)境管理模式，加強對重點企業(yè)、地方政府的監(jiān)督和追責，樹立環(huán)保部門的威信。

環(huán)境責任嚴追究。新《環(huán)境保護法》的權威和可操作性與環(huán)境責任追究是否能到位息息相關，為確保新《環(huán)境保護法》的實施，要嚴格政府、企業(yè)以及公眾的環(huán)保責任，形成全面嚴格的、針對多主體的環(huán)境責任追究制度，包括環(huán)境責任的認定歸屬、審計評估、責任追究等，對違反環(huán)保法律法規(guī)的行為，應嚴格落實對其責任主體的懲罰，以此提高政府有關領導、企業(yè)負責人、社會公眾對新《環(huán)境保護法》執(zhí)行的重視程度。

重視打好組合拳。新《環(huán)境保護法》涉及領域多，調控主體多，政策手段多，需要綜合考慮各種手段措施的特征，改變過去過于重視環(huán)境規(guī)制手段的做法，綜合運用標準規(guī)制、經濟激勵、自愿參與等手段，規(guī)避政策沖突，增進政策協(xié)調，協(xié)同調控環(huán)境行為，減少環(huán)境管理成本，改進政策活性，提高政策手段效果。

監(jiān)督治理須有力。完善的環(huán)保監(jiān)督，包括社會公眾對政府的監(jiān)督，以及環(huán)保部門、社會公眾對企業(yè)的監(jiān)督要有力，構建形成政府、企業(yè)、公眾良性互動的均衡治理格局，形成強有效的監(jiān)督治理機制才能落實環(huán)保法。這要求政府不僅要嚴格履責，同時要大力支持社會公眾，包括NGO有效參與到環(huán)境治理體系中來。政府要不斷加強環(huán)保督查督辦和監(jiān)察稽查；企業(yè)作為新《環(huán)境保護法》的遵守者，要自覺遵守各項法律法規(guī)，做好環(huán)保治理工作；公眾應積極參與監(jiān)督法律執(zhí)行和污染違法者。只有三大主體相互監(jiān)督、相互促進，才能確保新《環(huán)境保護法》有力實施。

公益訴訟應健全。公益訴訟作為公眾參與的重要途徑應進一步細化與健全。這需要解決具體的程序、方法、舉證責任分配以及裁決、執(zhí)行等方面的細節(jié)問題。環(huán)保部等有關部門要大力支持地方開展環(huán)保公益訴訟實踐探索，加快完善有關立法，為社會公眾、社會組織參與環(huán)境治理提供有力保障。

環(huán)境信息公開好。環(huán)境保護需要社會治理，環(huán)境信息公開必須最大程度發(fā)揮社會力量。各地政府要積極主動、全面公開各類環(huán)境信息。政府應大力推進環(huán)境監(jiān)測信息化建設，各類環(huán)境監(jiān)測信息應共建共享；要全面公開環(huán)境監(jiān)察、督查、執(zhí)法信息，推進執(zhí)法檢查依據(jù)公開、流程公開、執(zhí)行信息公開。環(huán)保部門要聯(lián)合媒體、社會力量，及時通報企事業(yè)單位違法行為查處結果以及掛牌督辦案件整改等情況；通過政府環(huán)境信息透明化切實保障公眾參與到環(huán)境決策和具體環(huán)境監(jiān)督管理中。

部門協(xié)調要加強。新《環(huán)境保護法》實施涉及到的不僅僅是環(huán)保部門，還有水利、林業(yè)等有關部門，單靠環(huán)保部門無法有效推進環(huán)保法順利實施，更需要各級政府大力推進貫徹落實。環(huán)保部門應主動加強與公安、檢察、法院以及有關政府部門的協(xié)調配合，積極推進和協(xié)調有關法律要求的細化落實和實施執(zhí)行，形成政府領導、人大政協(xié)監(jiān)督、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關部門各司其職的齊抓共管工作格局，共同推進新《環(huán)境保護法》的順利實施。