周旭

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北武漢 430072

公務(wù)員退出制度的完善措施概述及建議

周旭

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北武漢 430072

本文主要描述了目前公務(wù)員退出制度完善過程中的各類措施，包括錄用環(huán)節(jié)的公務(wù)員聘任制，退出環(huán)節(jié)的補(bǔ)償退出制，以及考核環(huán)節(jié)中的政策意見。此外，對退出制度存在困境的原因進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并從聘任制的改進(jìn)、考核機(jī)制的完善、傳統(tǒng)觀念的更新與配套措施的確立共四個方面提出了完善我國公務(wù)員退出機(jī)制的對策建議。

公務(wù)員退出；聘任制；考核機(jī)制；獎勵

在公務(wù)員編制總量控制的情況下，退出機(jī)制落實(shí)不暢使得很多機(jī)關(guān)單位難以補(bǔ)充新鮮血液，因而帶來的效率損失使得退出制度的完善日益受到各界關(guān)注。

公務(wù)員退出制度，指根據(jù)國家法律法規(guī)，按照程序，公務(wù)員個人與國家行政機(jī)關(guān)解除人事關(guān)系的一種法律行為。公務(wù)員退出作為公務(wù)員制度體系的一部分，與公務(wù)員的考試、錄用、培訓(xùn)、考核同等重要，退出制度的健全與正?；枪珓?wù)員制度健康運(yùn)行的重要組成部分。依據(jù)法律法規(guī)，它一般包括退休、辭職、辭退、開除，以及聘任制公務(wù)員的解聘等多種方式。具體可以分為客觀性退出制度和主觀性退出制度，客觀上的退出方式主要指公務(wù)員由于貪污腐敗、工作重大失誤等被辭退、開除，或者因處事不當(dāng)?shù)纫剔o職的行為，以及公務(wù)員正常狀態(tài)下的退休機(jī)制；主觀上的退出方式主要指公務(wù)員出于自身發(fā)展需要等個人動因予以考慮，主動辭職以要求退出公務(wù)員隊(duì)伍的行為。從法律規(guī)范層面來看，公務(wù)員退出機(jī)制框架已經(jīng)得到確立。

一、完善公務(wù)員退出制度的措施概況

目前我國在完善退出制度的政策措施上主要從三個方面考慮，第一，從公務(wù)員錄用環(huán)節(jié)出發(fā)，推行公務(wù)員聘任制降低退出成本及程序要求。第二，從公務(wù)員考核環(huán)節(jié)出發(fā)，通過法定規(guī)范程序淘汰某些不合格的公務(wù)人員；第三，從退出環(huán)節(jié)出發(fā)，通過物質(zhì)獎勵推動公務(wù)人員在正常退休的范圍之外主動離職并尋求社會化發(fā)展。

（一）錄用環(huán)節(jié)

公務(wù)員管理系統(tǒng)退出機(jī)制缺乏靈活性一直飽受詬病，作為人社部批準(zhǔn)的全國聘任制公務(wù)員制度試點(diǎn)城市深圳于2007年和2009年分兩批招聘了53名聘任制公務(wù)員1，由此拉開聘任制試點(diǎn)的大門，在公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部引入了競爭機(jī)制與合同機(jī)制，有力推動了退出制度的完善與健全。所謂聘任制公務(wù)員，是指機(jī)關(guān)在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)，經(jīng)中央或者省級公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，以合同形式聘任、依法履行公職、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員2。聘任制公務(wù)員有特定的聘任時間限制，用人單位可根據(jù)其工作表現(xiàn)在合同到期時選擇續(xù)約或者解聘。

近年來，隨著公務(wù)員分類管理的調(diào)整與健全，聘任制公務(wù)員的應(yīng)用范圍也相應(yīng)擴(kuò)展。受聘任動態(tài)化影響，聘任制公務(wù)員普遍能力強(qiáng)、素質(zhì)高、態(tài)度好，能夠?qū)ξ沃乒珓?wù)員隊(duì)伍形成了一定“鯰魚效應(yīng)”，特定的合同年限也使得傳統(tǒng)公務(wù)人員的“鐵飯碗”被打破，激發(fā)了公務(wù)員隊(duì)伍的生機(jī)和活力。

但聘任制實(shí)施以來也出現(xiàn)了諸多問題。2011年5月，深圳決定公開招考聘任制公務(wù)員，有市、區(qū)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位共拿出239個職位招考367名聘任制公務(wù)員。目前，在深圳4萬多名公務(wù)員中，聘任制公務(wù)員占比近10%。然而在首聘3年期滿后，3200多人，無一人解聘。反映出了考核機(jī)制不健全使得正常的退出制度無法得到落實(shí)。除此之外，聘任制也帶來了系列社會問題，如聘任制公務(wù)人員的錄用程序不同于考任制，可能出現(xiàn)沒有經(jīng)過嚴(yán)格錄用考核的人員混入公務(wù)員隊(duì)伍，損害普通公務(wù)人員的熱情與積極性；其次，聘任制如若監(jiān)管不當(dāng)容易滋生權(quán)力腐敗與尋租；此外，由于要求過高且缺乏像委任制公務(wù)員的穩(wěn)定性，導(dǎo)致聘任制在實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)無人應(yīng)聘的現(xiàn)象。

（二）考核環(huán)節(jié)

近年來，相關(guān)公務(wù)員日常公務(wù)行為等的考核日益標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，通過考核成績對不符合要求、不稱職的公務(wù)員予以辭退，以此優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍。根據(jù)公務(wù)員法和有關(guān)規(guī)定，不同考核等次有相應(yīng)的處理。對確定為“不稱職”等次的人員，當(dāng)年定為不稱職的，要按有關(guān)規(guī)定降職，工資級別作相應(yīng)調(diào)整。連續(xù)兩年確定為不稱職的，要按規(guī)定予以辭退。這是《公務(wù)員法》實(shí)施以來第一次對公務(wù)員考核做出如此細(xì)致的規(guī)定，推動“公務(wù)員退出機(jī)制”從輿論層面轉(zhuǎn)化為制度文本。

然而制度上的考核規(guī)定在實(shí)踐上效果并不明顯。河南商報08年曾報導(dǎo)，每萬名公務(wù)員中每年僅3人被辭退。2006年全國公務(wù)員隊(duì)伍中只有950人被開除?！秶夜珓?wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》于1995年便已公布，但自1996年至2003年，全國也只有19374名不合格公務(wù)員被辭退，平均每年辭退2400名，相當(dāng)于每萬名公務(wù)員中，每年僅有3人被辭退。自2006年《公務(wù)員法》實(shí)施后，5年內(nèi)全國辭退公務(wù)員4778名，與其他行業(yè)相比少之又少。顯然，這是一個嚴(yán)重缺乏流動性和新陳代謝程度十分不足的職業(yè)生態(tài)?？己艘?guī)定的出臺并沒有產(chǎn)生明顯的成效。

（三）退出環(huán)節(jié)

2004年武漢市試點(diǎn)公務(wù)員退出機(jī)制，對達(dá)到一定工作年限和年齡較大的公務(wù)員，符合退休條件并愿意提前退休者，將根據(jù)提前退休時間增加1檔至3檔工資；對已滿5年最低服務(wù)年限，自愿辭職領(lǐng)辦、創(chuàng)辦、租賃企業(yè)、從事個體經(jīng)營、到非公企業(yè)、非財政撥款事業(yè)單位的公務(wù)員，將一次性給予5年至8年基本工資的辭職補(bǔ)償金3。江蘇省海門市也曾出臺類似政策以高薪請退公務(wù)員。類似措施無疑是公務(wù)員退出的又一渠道。在公務(wù)員穩(wěn)定收入和職位特殊性質(zhì)的吸引力下，自愿退出公務(wù)員隊(duì)伍的人少之又少，借這樣的補(bǔ)償機(jī)制鼓勵公務(wù)員走出政府部門尋求個人發(fā)展理論上來說是有利于人才的流動與合理配置的。

筆者認(rèn)為，給予退出者適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償是應(yīng)該的。首先，正是由于公務(wù)員職位的特殊性決定了其薪資水平不算優(yōu)厚，受政府公共性和社會自身發(fā)展的要求，公職人員是為人民服務(wù)，為社會奉獻(xiàn)的國家公仆、人民勤務(wù)員，通過補(bǔ)償機(jī)制退出體制的人員在充分了解了公務(wù)員崗位性質(zhì)的前提下，選擇走向市場尋求一份回報更加豐厚的工作是無可厚非的，說明他們所秉持的個人價值觀更加適合社會與市場，其能力也必然能在市場規(guī)律中獲得合理回報。如此也有利于公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)，從源頭上防止貪腐。其次，這類人員在退出前，付出了一定的機(jī)會成本如在市場中有更好的工作機(jī)會，如若繼續(xù)留任還可保持穩(wěn)定收入，包括其退出帶來的行政效益等，所以相應(yīng)的補(bǔ)償是合法且合理的。

二、公務(wù)員退出機(jī)制存在缺陷的原因分析

（一）退出的顧慮與阻礙

眾所周知的是，公務(wù)員考試近年來火熱異常，各崗位被眾多考生激烈競爭，要成為公務(wù)員需要經(jīng)過重重考核。在這種背景下，在職公務(wù)員心理優(yōu)越感倍增，在這種從眾心理的驅(qū)使下，即使自己覺得在當(dāng)前職位下，無法充分實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展，也不愿意輕易退出。其次，考上公務(wù)員之前付出的艱苦努力成為工作的“沉沒成本”，導(dǎo)致其可能抱有等待觀望的心態(tài)。再者，委任制官員的“戀?！毙睦硐?，放下手中的公務(wù)權(quán)力也有難度4。除此之外，退出制度的責(zé)任追究制使得社會上對退出公務(wù)員隊(duì)伍的人有猜忌和誤解。最后，退出后的就業(yè)和社會保障機(jī)制不完善，存在后顧之憂?？傊珓?wù)員的退出在職位特殊性影響下存在系列阻礙。

（二）考核標(biāo)準(zhǔn)不健全

第一，關(guān)于公務(wù)員的辭退，公務(wù)員法中已經(jīng)規(guī)定了五種情形。但在這種考核體系下仍舊存在制度缺陷，無法剔除那些碌碌無為，得過且過的公務(wù)員，只要不犯錯誤，即使能力一般、表現(xiàn)一般也很難辭退，公務(wù)員隊(duì)伍缺乏應(yīng)有的活力，損害了政府形象；第二，公務(wù)員考核主要通過領(lǐng)導(dǎo)建議和同事評價等主觀行為，而大部分領(lǐng)導(dǎo)干部等不愿得罪人，因此受人情化等影響真正被日?？己怂o退的公務(wù)員非常少。

三、退出制度的改進(jìn)建議

（一）公務(wù)員聘任制的改進(jìn)

第一，根據(jù)職位的特定要求，結(jié)合分類制度選擇聘任制的使用范圍，將人事部門的集中錄用權(quán)力適當(dāng)下放至政府用人部門，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要確立任職的資格要求；第二，建立用人追責(zé)制度、信息公開制度以及第三方監(jiān)管制度，保障聘任過程的合法規(guī)范；第三，由于聘任制和委任制的差別，針對聘任制公務(wù)員建立一套科學(xué)完整的晉升機(jī)制，使人盡其才；最后，對于聘任制的發(fā)展，要從法律規(guī)范上增加制度供給，完善制度層面的配套措施。

（二）考核機(jī)制的完善與落實(shí)

完善公務(wù)員考核制度，確立一套以工作實(shí)績?yōu)楹诵牡目茖W(xué)考核指標(biāo)體系，量化考核細(xì)則，細(xì)化評價標(biāo)準(zhǔn)，避免考核流于形式，認(rèn)真對待和兌現(xiàn)考核結(jié)果，使其真正與辭退、解聘等制度相結(jié)合，達(dá)到考核的目的，保障公務(wù)員合法、有序地退出公務(wù)員隊(duì)伍。從執(zhí)政為民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的角度出發(fā)，以考核結(jié)果為依據(jù)，及時辭退那些碌碌無為、不勝任公務(wù)員工作的干部，形成優(yōu)勝劣汰和新陳代謝的良性機(jī)制。公務(wù)員單位領(lǐng)導(dǎo)，同事的主觀意見僅為考核參考，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用。同時應(yīng)當(dāng)接受社會團(tuán)體代表的再監(jiān)督，增加對違規(guī)違紀(jì)事件的媒體曝光率以強(qiáng)化監(jiān)督力度。

（三）傳統(tǒng)觀念的更新

在公務(wù)員隊(duì)伍中的性格特征、專業(yè)特長或職業(yè)志向更適合于其他行業(yè)的優(yōu)秀人才，要摒除公務(wù)員具有政治特權(quán)的錯誤思想，樹立職業(yè)平等的觀念，選擇最適合自身發(fā)展的職位，給更適合公務(wù)員隊(duì)伍的人提供機(jī)會，使得人盡其才，物盡其用。同時廣大社會公眾應(yīng)該正確認(rèn)識公務(wù)人員的擇業(yè)需求，積極為公務(wù)員退出正常化提供一個良好社會認(rèn)同的氛圍。

（四）配套措施的建立

將公務(wù)員退出保障政策和利益補(bǔ)償機(jī)制統(tǒng)一納入社會保障制度和失業(yè)救濟(jì)的范疇，降低普通公務(wù)員正常退出的后顧之憂，盡量拉平公務(wù)員與其它職業(yè)的差距，既保證公務(wù)員群體應(yīng)有的職業(yè)尊嚴(yán)和履職效能，又不至于成為建立公務(wù)員正常退出機(jī)制的障礙，由此推動退出制度的完善。

[1]蔡冬峻.深圳行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類管理改革探析[J].中共中央黨校學(xué)報,2011,04:34-36.

[2]《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》(人社部發(fā)〔2011〕14號)

[3]市委辦公廳市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《市人事局關(guān)于建立健全公務(wù)員退出機(jī)制的意見》的通知 發(fā)文時間:2004-11-12 文號:武辦發(fā)[2004]34號

[4]吳忌.現(xiàn)代中國新“官念”[J].學(xué)習(xí)與思考,1995,04:17-19.