中央黨校省部級干部進修班(第57期)課題組

深化國有企業(yè)市場化改革的認識及對策

中央黨校省部級干部進修班(第57期)課題組

一、深化國有企業(yè)改革是市場化的必然

（一）讓國有企業(yè)成為真正的市場主體

國有企業(yè)是市場經(jīng)濟中的企業(yè)。國企具備企業(yè)的性質(zhì)和特征，與私營企業(yè)不同的僅是出資人不同。資本主義國家也有國有企業(yè)。在市場經(jīng)濟條件下，國有企業(yè)要公平參與市場競爭，講求價值規(guī)律和效率原則。

與其他所有制企業(yè)不同的是，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中需要承擔更重要的國家委托責任，在社會主義性質(zhì)下的市場經(jīng)濟中面臨著跨國公司、民營企業(yè)在國內(nèi)市場的競爭，同時，更積極、更廣泛的參與國際市場競爭，代表國家在全球資源的再分配中占據(jù)更有利的地位。因此，國有企業(yè)要發(fā)展好，必須把它當成一個在市場競爭中的企業(yè)，作為競爭主體公平參與競爭，不能把它當成政府保護下的企業(yè)，依靠政府扶持進行發(fā)展。應當創(chuàng)造條件，使國有企業(yè)成為真正的市場競爭主體，這既是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必要，也是國有企業(yè)的亟需。做為國有企業(yè)，完全有信心、有能力在市場競爭中與強者抗衡，加快發(fā)展，從而為增強國家綜合經(jīng)濟實力做出重要貢獻。

（二）完善國有資產(chǎn)管理體制是深化國有企業(yè)改革的制度前提

黨的十八屆三中全會強調(diào)，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，這既是對國有資產(chǎn)管理體制改革已經(jīng)取得成效的充分肯定，也是對加強國有資產(chǎn)監(jiān)管作出的新的部署。完善國有資產(chǎn)管理體制與深化國有企業(yè)改革具有內(nèi)在的緊密聯(lián)系，國有企業(yè)要適應市場化、國際化新形勢，在作為獨立法人和市場競爭主體方面必須更進一步，這就要求做到政企分開、政資分開，相應地完善國有資產(chǎn)管理體制。而且，完善國有資產(chǎn)管理體制對突破國有企業(yè)體制障礙具有較強的牽引作用，遇到的障礙和阻力相對較小，成為深化國有企業(yè)改革的推進器和加速器。從這些意義上講，完善國有資產(chǎn)管理體制是深化國有企業(yè)改革的一個重要條件，成為深化國有企業(yè)市場化改革的重要基礎。有效的國有資產(chǎn)管理體制是增強國有經(jīng)濟活力和競爭力、實現(xiàn)國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、防止國有資產(chǎn)流失的制度保障。

隨著混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必然發(fā)生重大調(diào)整和變化，對現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制會帶來新的挑戰(zhàn)和問題，要求各級國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)與國有企業(yè)的關(guān)系進行調(diào)整；要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)承擔的職責任務、組織設置等進行變動；要求現(xiàn)行的管理國有企業(yè)的方式和方法進行改變，原來以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管方式已無法適應發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的需要，迫切要求轉(zhuǎn)到以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管上來。

改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，無論是組建國有資本運營公司還是將部分國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，都會涉及國有資產(chǎn)管理架構(gòu)的變動，涉及各級國資委的職責定位和權(quán)限調(diào)整，涉及與國有企業(yè)的關(guān)系等。處理好這些問題，勢必涉及權(quán)益的變動，障礙和阻力自然也會有，但總體上，這些問題的解決主要涉及國有資產(chǎn)管理體制內(nèi)部權(quán)限的調(diào)整，不涉及更大范圍的權(quán)益調(diào)整，也不會給社會穩(wěn)定帶來大的沖擊。相對于發(fā)展混合所有制企業(yè)涉及到的產(chǎn)權(quán)制度變動、建立職業(yè)經(jīng)理人制度涉及到的改革現(xiàn)行干部管理體制、深化企業(yè)內(nèi)部員工能進能出制度改革涉及到的企業(yè)和社會穩(wěn)定、深化企業(yè)內(nèi)部分配制度改革涉及到的調(diào)整社會分配格局等，完善國有資產(chǎn)管理體制的操作難度要小得多，可行性要大得多。

（三）理順政府與國有企業(yè)的關(guān)系

改革開放以來，國有企業(yè)改革始終貫穿正確處理政府與市場關(guān)系的要求。新一輪深化國有企業(yè)改革也必須在正確處理政府與市場關(guān)系上下功夫。

首先，在思想認識上必須正確定位國有企業(yè)的社會角色。全社會特別是黨政機關(guān)必須認識到國有企業(yè)是獨立的市場主體，基本社會責任就是在守法經(jīng)營的前提下努力創(chuàng)造財富、創(chuàng)造就業(yè)、創(chuàng)造稅收。企業(yè)依法獨立經(jīng)營，黨政機構(gòu)不能視其為分支機構(gòu)，隨意干預其正常生產(chǎn)經(jīng)營。

其次，借助國有企業(yè)實現(xiàn)政府意圖時盡量使用政府購買方式。由于行業(yè)布局、國資管理、人事任免等因素，政府借助國有企業(yè)實現(xiàn)自身改革發(fā)展意圖較為方便。關(guān)鍵是政府要學會尊重市場規(guī)律，尊重國有企業(yè)獨立市場主體地位。需要國有企業(yè)承擔的事項，無論常規(guī)的還是臨時突發(fā)的，都盡量使用直接、間接的政府購買形式，搞好核算?？梢灾苯友a償國企資金或等價資源，也可通過國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核抵扣等形式間接購買產(chǎn)品或服務。

第三，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)作為受委托的國有資產(chǎn)經(jīng)營者，是國有企業(yè)股權(quán)的承載者。它應當根據(jù)《公司法》的要求，以股東的方式行使出資人權(quán)利，履行出資人職責，而不應越權(quán)直接干預企業(yè)的具體運營。其所擁有的管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合的權(quán)限，也應是作為出資人所該管的內(nèi)容，到位而不越位。例如，委派董事或建立獨立董事的聘用機制，確立企業(yè)戰(zhàn)略方向和定位，對重大資產(chǎn)變動進行決策和監(jiān)控，建立考核和問責機制，通過董事會、經(jīng)營層實現(xiàn)投資意圖和激勵、約束等等。

第四，正確對待國有企業(yè)的勝敗沉浮，建立國有企業(yè)正常退出機制。勝敗沉浮是市場競爭正?，F(xiàn)象，在大多數(shù)國有企業(yè)做強、做大、做優(yōu)的同時，必然會有一些國有企業(yè)需要清盤退出。當前一些國有企業(yè)因為布局不合理、管理不善等原因，長期扭虧無望，或者本身就是政府不當干預或盲目投資的產(chǎn)物，并不具備經(jīng)濟合理性，無法在市場競爭中生存發(fā)展。但或者因為企業(yè)積淀了大量職工或債務，或者因為政府還要繼續(xù)借助企業(yè)實現(xiàn)投融資意圖，或者因為后任不理前任事，這些國有企業(yè)實際沒有退出通道。這些國有企業(yè)靠政府各種補貼、違背公平競爭原則照顧生意，或在政府幫助下獲取銀行貸款、發(fā)行票據(jù)或債券融資甚至短借長用等方式長期僵而不死，占用大量銀行貸款等經(jīng)濟資源，是國民經(jīng)濟資源低效配置的典型表現(xiàn)，造成地方政府性債務和銀行呆壞賬累積等金融風險，全社會投資效率下降等問題長期得不到有效解決。

各級黨委政府一定要正確對待國有企業(yè)退出問題，并采取有力應對措施。不能簡單以對GDP短時間的直接影響看待國有企業(yè)退出。比如有的布局不合理的普通鋼鐵企業(yè)，長期沒有市場競爭力，該關(guān)停的就要關(guān)停。不能總是寄希望于投入新資源救活國企，或者通過兼并重組或交給民企搞假退出，造成惡性循環(huán)。不能僵化看待本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，認為只能增加新產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，老產(chǎn)業(yè)一點都不能退，調(diào)結(jié)構(gòu)只能淘汰別人的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。企業(yè)退出產(chǎn)生的就業(yè)、債務等問題不能怕，只能積極想辦法化解，實踐中解決就業(yè)和社會保障問題所花代價往往遠比無限期拖延企業(yè)退出所花代價要小。

所以，國有企業(yè)改革能否到位，能否成為真正的市場經(jīng)濟主體，最重要的前提就是政府必須放權(quán)到位，讓市場來說話、讓資本來表達意見、讓企業(yè)自主決定企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和投資決策等。如果做不到這一點，最終的結(jié)果，是政府說了算，政府繼續(xù)扮演裁判員與運動員的雙重角色，國有企業(yè)仍然無法成為真正的市場經(jīng)濟主體。

(四)發(fā)展混合所有制要與深化國有企業(yè)改革結(jié)合

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是深化國有企業(yè)改革的手段，更是深化國有企業(yè)改革的結(jié)果?；旌纤兄茖τ趪衅髽I(yè)改革將產(chǎn)生重大、直接的影響。一方面，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)、保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭的政策取向，將使國有企業(yè)與非國有企業(yè)處于同樣的政策環(huán)境和同等的市場競爭地位，將“倒逼”國有企業(yè)加快轉(zhuǎn)機建制、加強規(guī)范管理，增強企業(yè)活力、提高競爭能力；另一方面，允許交叉持股、非國有資本參股和企業(yè)員工持股的政策規(guī)定，將為國有企業(yè)注入新要素，增添新活力，完善新機制，創(chuàng)造各種所有制資本取長補短的新機遇，形成強大的聚合效應。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟可以解決國有企業(yè)委托代理關(guān)系中的所有者缺位問題。非公有制經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)界定十分清晰，因而其所有者也會更為關(guān)注公司的運營并致力于公司的長遠發(fā)展，他們在混合所有制公司中通過合理參與決策，可以有效制約原國有企業(yè)管理者短期行為傾向?qū)ζ髽I(yè)發(fā)展的不利影響，大幅提高企業(yè)運行效率，實現(xiàn)資源的最佳配置，使經(jīng)濟運行更有活力。而且，國有企業(yè)通過實施混合所有制經(jīng)濟的改革，使大多數(shù)競爭性領域的國有資本退出并轉(zhuǎn)化為對社保資金的投入，真正用之于增進全民的福祉。同時，以混合所有制經(jīng)濟的方式打破國有企業(yè)在某些競爭性領域的主導地位，有利于順利突破美國等主導的TPP（跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定）對于我國國有企業(yè)的相關(guān)約束，增強我國企業(yè)在國際社會上的話語權(quán)。另外，我國的國有企業(yè)中，鋼鐵、汽車、建筑等一般競爭性行業(yè)占了較大比重，如果采用“休克療法”一次性退出，無疑將會給社會和國民經(jīng)濟本身帶來巨大動蕩。而實施混合所有制經(jīng)濟，既可以發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制經(jīng)濟，也可以發(fā)展國有資本控股的混合所有制經(jīng)濟，除少數(shù)特殊領域外，將大部分國有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制企業(yè)，可以有效避免激進式改革帶來的動蕩因素。

十八屆三中全會以來，各地積極探索引入民資和外資將國有企業(yè)改造為混合所有制企業(yè)，普遍遇到投資者要求國有企業(yè)首先轉(zhuǎn)換職工身份、重新簽訂勞動合同、規(guī)范政府與企業(yè)關(guān)系等問題。搞員工持股也是如此。各地普遍感覺本輪深化國有企業(yè)改革成本太高、難度太大。民營企業(yè)也有顧慮，怕國家先是依靠債轉(zhuǎn)股和政策性破產(chǎn)逃廢債等方式貶值、挪用老百姓銀行儲蓄為國有企業(yè)脫困，然后是通過國有企業(yè)改制上市圈股民的錢為國企輸血，現(xiàn)在又通過發(fā)展混合所有制套取民企資源幫助國有企業(yè)。

通過改制上市成為公眾公司能夠有效提高國有企業(yè)與市場經(jīng)濟兼容性。最好是集團整體改制上市，整體改制上市有困難的，可以部分改制上市。成為上市公司，增加國有企業(yè)透明度，發(fā)動社會和市場力量監(jiān)督國有企業(yè)，既能規(guī)范國企法人治理結(jié)構(gòu)，讓現(xiàn)代企業(yè)制度有效運轉(zhuǎn)起來，同時又能改進國資監(jiān)管效率，更好實現(xiàn)政企分開，達到增強國有企業(yè)活力、影響力、控制力的效果。社會和市場的力量比國資監(jiān)管部門的力量要強大、有效得多。改制上市是發(fā)展混合所有制、實現(xiàn)國資監(jiān)管以管資本為主的重要途徑。

二、深化國有企業(yè)改革的對策

（一）真正建立國有產(chǎn)權(quán)委托代理機制，落實資產(chǎn)運營責任

國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是受國家（全體人民）委托的國有資產(chǎn)經(jīng)營者，其對每一份經(jīng)營性國有資產(chǎn)都負有保值增值的責任，如果國有企業(yè)搞不好，國有資產(chǎn)流失，要承擔相應的責任。所以，人大應當作為國有資產(chǎn)運營的監(jiān)督約束機構(gòu)，與國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)建立清晰的委托代理關(guān)系，賦予其相應的責任和權(quán)限，并且定期評估其工作績效，建立問責機制，通過立法和法律監(jiān)督確保國有資產(chǎn)經(jīng)營者的責權(quán)到位。

（二）進一步明確國有企業(yè)董事會的責權(quán)，實現(xiàn)重大經(jīng)營決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與經(jīng)營管理、執(zhí)行、操作權(quán)的分離

董事會作為國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的代理人，擁有企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，對所管理的企業(yè)資產(chǎn)負責。要明確董事會的責權(quán)，企業(yè)出現(xiàn)重大經(jīng)營失誤，董事會應負主要責任，而選派董事和負責監(jiān)督的產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)也應承擔相應責任。在條件成熟時，國家派駐的大型企業(yè)監(jiān)事會應與企業(yè)監(jiān)事會合并，肩負起對企業(yè)日常重大經(jīng)營決策的監(jiān)督工作。

董事會不能虛置，其成員由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)選派或聘用，要增加獨立董事的比例和獨立決策權(quán)限。獨立董事不得與管理層有任何會影響他們作為董事會成員獨立判斷的關(guān)系。同時，要減少企業(yè)經(jīng)營管理層進入董事會的人員比例。

要按照責權(quán)利統(tǒng)一的原則明晰決策層和執(zhí)行層的責權(quán)，并建立規(guī)范、透明且具有剛性的履約、監(jiān)督和執(zhí)行機制，做到各司其職，各負其責，到位不越位、確位不錯位、實位不缺位，保障公司順暢、高效運轉(zhuǎn)。

（三）盡快建立國企職業(yè)經(jīng)理人市場，真正落實受托經(jīng)營問責機制

應該借鑒發(fā)達國家職業(yè)經(jīng)理人市場治理經(jīng)驗，培育統(tǒng)一開放競爭有序職業(yè)經(jīng)理人市場，為國有企業(yè)高管市場化選聘提供前提和基礎。一要減少政府對市場的行政干預。政府主要借助法定規(guī)則(法律、法規(guī)、規(guī)章等)和強制性的行政手段給予市場強制性的外部法律約束。二要通過行業(yè)協(xié)會彌補政府在市場監(jiān)管上的信息不對稱。逐步引導行業(yè)協(xié)會（職業(yè)經(jīng)理人協(xié)會、獵頭行業(yè)協(xié)會等）實行行業(yè)自治對市場進行非強制性的內(nèi)部道德約束。通過行業(yè)協(xié)會發(fā)起業(yè)內(nèi)公約（行業(yè)自律公約、行業(yè)規(guī)章等）實現(xiàn)行業(yè)自律。在行業(yè)協(xié)會主導下建立職業(yè)經(jīng)理人業(yè)績檔案和企業(yè)履約記錄，對敏感信息進行定期披露，減少經(jīng)理人市場交易雙方的信息不對稱，提高市場交易效率。三要發(fā)揮社會公眾和媒體的監(jiān)督作用。媒體對職業(yè)經(jīng)理人市場的監(jiān)督有助于形成聲譽機制，促使職業(yè)經(jīng)理人為了良好聲譽而采取長期導向的行為，有助于降低職業(yè)經(jīng)理人市場交易風險。

強化對經(jīng)營管理者的問責機制，實行嚴格的激勵和懲罰制度，承認、保護經(jīng)營管理者對企業(yè)的貢獻，并且與他們的個人職業(yè)生涯緊密掛鉤。實行經(jīng)理人在國有企業(yè)之間的流動和淘汰機制，建立市場化的聲譽激勵、利益激勵。經(jīng)營才能和聲譽是經(jīng)理人生存的資本，市場評價所具有的獎懲作用將對經(jīng)理人形成有效的壓力和動力，在一個企業(yè)干得好的，可以到另一個企業(yè)任職；而干得不好的，就不能再在國有企業(yè)任職，在這個市場中就沒有位置。

（四）建立科學完善的流程管理和內(nèi)控機制

國有企業(yè)的決策需要有效的執(zhí)行。除了公司治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責明確之外，公司運轉(zhuǎn)的各部分、各環(huán)節(jié)都應當責權(quán)明確、高效和諧運作，這樣才能真正保證有效的執(zhí)行力。應當說，國有企業(yè)在幾十年的發(fā)展中形成了一整套內(nèi)部管理和業(yè)務流程，有了相對明確的分工。但這一套流程體系是在計劃經(jīng)濟時期、壟斷市場情況下形成的，是面向自己而不是面向客戶，是面向計劃而不是面向市場，是面向產(chǎn)品而不是面向服務，是面向壟斷而不是面向競爭的。在激烈的市場競爭中，這一套流程不能保證企業(yè)有快速的市場響應能力，有高效靈活的運作機制，有適應需求的良好服務。因此，國有企業(yè)應當根據(jù)市場競爭的變化和需要，適時適度地調(diào)整、再造企業(yè)內(nèi)部的管理和業(yè)務流程。要保證企業(yè)內(nèi)各部分、各環(huán)節(jié)的責權(quán)到位，建立完備的內(nèi)控機制，監(jiān)督、確保各項授權(quán)有效、正確地使用，降低分權(quán)、授權(quán)后不正確、不規(guī)范運用權(quán)限的風險。流程管理和內(nèi)控機制的建立，將使企業(yè)減少扯皮、降低成本、規(guī)避風險、高效運轉(zhuǎn)。

（五）進一步形成合理有序的收入分配格局

深化國企內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革，建立反映勞動力市場供求關(guān)系和企業(yè)經(jīng)濟效益的工資決定和正常增長機制。一方面要大力健全國企資本、知識、技術(shù)、管理等由要素市場決定的報酬機制，建立健全以實際貢獻為評價標準的科技創(chuàng)新人才薪酬制度，鼓勵國企對緊缺急需的高層次、高技能人才實行協(xié)議工資、項目工資等；加強知識產(chǎn)權(quán)保護，完善有利于科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的分配政策，探索建立科技成果入股、崗位分紅權(quán)激勵等多種分配辦法，保障技術(shù)成果在分配中的應得份額；完善高層次、高技能人才特殊津貼制度；允許和鼓勵品牌、創(chuàng)意等參與收入分配。另一方面要著力健全國企工資決定和正常增長機制，著重保護勞動所得，努力實現(xiàn)勞動報酬增長和國企勞動生產(chǎn)率提高同步。努力縮小國企內(nèi)部收入分配差距；對非國有金融企業(yè)和上市公司高管薪酬，可考慮通過完善公司治理結(jié)構(gòu)，增強董事會、薪酬委員會和股東大會在抑制畸高薪酬方面的作用。

（課題組長、執(zhí)筆人：鄭波，經(jīng)濟日報社黨組成員、總編室主任；課題組成員：陳訓秋、李繼平、劉紹勇、吳燕生）

責任編輯：張 翔

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