探索生態(tài)文明建設(shè)的改革路徑

童中賢 李敏芳

探索生態(tài)文明建設(shè)的改革路徑

童中賢 李敏芳

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，從改善生態(tài)環(huán)境到實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，必須通過(guò)改革，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的制度體系，創(chuàng)造和激發(fā)生態(tài)文明“制度紅利”，把生態(tài)文明建設(shè)制度融入到政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)中，用制度推進(jìn)建設(shè)、規(guī)范行為、落實(shí)目標(biāo)、懲罰問(wèn)責(zé)，使制度成為保障生態(tài)文明持續(xù)健康發(fā)展的重要條件。

一、以綠色低碳為導(dǎo)向，推動(dòng)考核評(píng)價(jià)制度改革

發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政績(jī)，保護(hù)生態(tài)也是政績(jī)。改革開放以來(lái)，一些地方之所以抓生態(tài)文明建設(shè)不力，要害在于“GDP”至上的考核體系。不改革這個(gè)體系，重速度輕質(zhì)量、重開發(fā)輕保護(hù)的現(xiàn)象就難以根除。要建立完善的考核評(píng)價(jià)制度，激發(fā)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“正能量”。

一是樹立科學(xué)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)理念。不以GDP增長(zhǎng)率論英雄，堅(jiān)持把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，讓生態(tài)文明建設(shè)考核由軟約束變成硬指標(biāo)，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。建立完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部任期環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)考核制度，切實(shí)提高生態(tài)文明指標(biāo)的考核權(quán)重，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的環(huán)境“增值”和“負(fù)債”情況，做到有審計(jì)、有考量，并作為提拔任用的一個(gè)“硬杠杠”。

二是實(shí)施差別化的評(píng)價(jià)考核制度。對(duì)國(guó)家和省市規(guī)劃的主體功能區(qū)，實(shí)行差別化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核。對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域，實(shí)行生態(tài)環(huán)保一票否決制；對(duì)限制開發(fā)區(qū)域，弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，大幅增加生態(tài)文明指標(biāo)權(quán)重；對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、吸納人口、質(zhì)量效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等綜合評(píng)價(jià)；對(duì)于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、效益指標(biāo)的考核，適當(dāng)增加生態(tài)文明指標(biāo)權(quán)重。

三是實(shí)行問(wèn)題追溯和責(zé)任終身追究制。建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制、問(wèn)責(zé)制和終身追究制。加強(qiáng)違反生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任追究，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的要記錄在案，不得轉(zhuǎn)任重要職務(wù)或提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問(wèn)責(zé)。對(duì)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)工作不力的，要及時(shí)誡勉；對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，要依紀(jì)依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)的“三同時(shí)”制度。加強(qiáng)企業(yè)環(huán)保信用管理，將企業(yè)環(huán)保責(zé)任與環(huán)境信息納入社會(huì)征信體系，并同時(shí)在重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。

二、以源頭保護(hù)為重點(diǎn)，推動(dòng)環(huán)境治理機(jī)制改革

加強(qiáng)源頭保護(hù)是解決環(huán)境問(wèn)題的根本之策。過(guò)去，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的治理多是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，治標(biāo)而不治本，導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈。樹立源頭保護(hù)的理念，堅(jiān)持從空間布局優(yōu)化、環(huán)境準(zhǔn)入控制、能源資源節(jié)約等方面，推動(dòng)環(huán)境治理方式的轉(zhuǎn)變，解決好環(huán)境難題。

一是完善主體功能區(qū)制度。統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局和城鎮(zhèn)化格局，推進(jìn)集中開發(fā)與均衡布局，建立健全定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)土空間規(guī)劃體系。國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)，積極開展劃定生態(tài)紅線試點(diǎn)，加快劃定全國(guó)耕地、森林、濕地、水體、物種等生態(tài)保護(hù)紅線，制定生態(tài)紅線技術(shù)規(guī)范和生態(tài)紅線保護(hù)管理辦法。實(shí)行生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域分級(jí)分類管理制度，對(duì)劃入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的禁止開發(fā)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、集中式應(yīng)用水源地及重要地質(zhì)遺跡、自然人文遺跡實(shí)行永久性保護(hù)。

二是完善和落實(shí)嚴(yán)格的耕地和水資源保護(hù)制度。嚴(yán)格劃定和永久保護(hù)基本農(nóng)田，嚴(yán)守耕地紅線，完善耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡和耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，積極開展“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”試點(diǎn)。推進(jìn)土地的集約利用，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管理，改革用地計(jì)劃管理模式，加快實(shí)施工業(yè)用地彈性出讓試點(diǎn)，逐步建立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地收回機(jī)制。健全完善工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度與用地指標(biāo)控制制度，嚴(yán)格執(zhí)行容積率、建筑密度等集約用地指標(biāo)和多層標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)真貫徹落實(shí)水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線管理。完善重點(diǎn)流域源頭、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、飲用水源區(qū)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)保護(hù)機(jī)制，建立探索開展林業(yè)碳匯交易，大力扶持非木質(zhì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)森林資源保護(hù)與高效利用。建立資源高效利用機(jī)制，完善能源消費(fèi)“雙控”和節(jié)能目標(biāo)評(píng)價(jià)考核機(jī)制，探索開展節(jié)能量交易制度，企業(yè)經(jīng)核證產(chǎn)生的節(jié)能量，借鑒排污權(quán)交易模式進(jìn)行市場(chǎng)交易。

三是加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。從根本上緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，構(gòu)建科技含量高、資源消耗少、環(huán)境污染低的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，改造提升礦產(chǎn)、石化、鋼鐵等重點(diǎn)傳統(tǒng)行業(yè)，加快淘汰落后產(chǎn)能。深入實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等法律法規(guī)，推進(jìn)國(guó)家級(jí)和省級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，建成具有特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園區(qū)。強(qiáng)化節(jié)能節(jié)地節(jié)水等市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩長(zhǎng)效機(jī)制。

三、以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為進(jìn)路，推動(dòng)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)改革

一是加快建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度。率先在全國(guó)55個(gè)生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)建立自然生態(tài)資產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)示范，對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、荒地、濕地等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查摸底登記，完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，至2020年基本形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，并將其納入現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革體系。完善自然資源監(jiān)管體制，建立覆蓋全部國(guó)土空間的用途管制制度，統(tǒng)一行使所用國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)各類全民所有自然資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，對(duì)“山水田園湖”進(jìn)行統(tǒng)一的系統(tǒng)性修復(fù)。

二是實(shí)行資源有償使用制度。建立健全森林、濕地、林木、水資源生態(tài)效益評(píng)估機(jī)制，加快資源稅改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源有償使用和高效利用。結(jié)合自然資源生態(tài)空間確權(quán)登記，明確自然資源及其產(chǎn)品的所有權(quán)和使用權(quán)的主體、范圍與邊界，并建立自然資源及其交易平臺(tái)。強(qiáng)化節(jié)水市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立水源地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高水資源緊缺地區(qū)、優(yōu)質(zhì)水源地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍。改革污水、垃圾處理費(fèi)征收管理辦法，推行差別化排污收費(fèi)政策。堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

三是創(chuàng)新生態(tài)文明項(xiàng)目建設(shè)投融資體制。運(yùn)用PPP（公私合作）等模式，推動(dòng)企業(yè)成為生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施主體和投入主體，形成市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作的多方并舉、合力推進(jìn)的投入格局。建立環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化采購(gòu)機(jī)制，對(duì)事務(wù)性管理服務(wù)，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，推進(jìn)城市生活污水垃圾處理、環(huán)境監(jiān)測(cè)、土地修復(fù)、環(huán)境評(píng)價(jià)、生態(tài)類評(píng)估等社會(huì)化、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本、民間資本投向生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，支持生態(tài)環(huán)保類重點(diǎn)企業(yè)上市融資。推進(jìn)城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革，制定出臺(tái)環(huán)境保護(hù)與治理負(fù)面清單，按照政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管的原則，建立規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)。

四、以嚴(yán)格監(jiān)管為保障，推進(jìn)環(huán)境管理體制改革

一是完善生態(tài)環(huán)境管理體制。健全生態(tài)文明建設(shè)工程的組織保障體系，完善規(guī)劃引領(lǐng)、監(jiān)測(cè)評(píng)估、考核激勵(lì)、項(xiàng)目支撐機(jī)制。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。探索建立跨行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)督管理體制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)重點(diǎn)流域區(qū)域環(huán)境執(zhí)法、跨行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件處置、環(huán)境管理信息資源共享和重大社情輿情通報(bào)，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

二是完善自然資源監(jiān)管體制。整合各類環(huán)境監(jiān)測(cè)資源，探索成立環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)向政府購(gòu)買服務(wù)，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境污染和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)。加快制定禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的活動(dòng)準(zhǔn)入清單，實(shí)行非準(zhǔn)勿進(jìn)，以及重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，實(shí)行非禁皆準(zhǔn)。在嚴(yán)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，以各類森林公園、濕地公園自然保護(hù)區(qū)為主體分別劃定森林、濕地、物種保護(hù)紅線，以飲用水源、湖泊、河流為主體劃定水生態(tài)紅線，維護(hù)生態(tài)安全。

三是實(shí)行信息公開和社會(huì)監(jiān)督制度。完善生態(tài)文明建設(shè)行政決策機(jī)制，推行重大項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。推進(jìn)生態(tài)文明信息平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化信息公開，尤其是加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)保違法企業(yè)及典型違法行為在政府網(wǎng)站和當(dāng)?shù)刂饕襟w公開。加快制定出臺(tái)環(huán)境信息公開實(shí)施方案，健全環(huán)境舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

（作者單位：湖南省社會(huì)科學(xué)院）

責(zé)任編輯：李冬葉

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