張小昆

（河南大學(xué) 河南 開封 475000）

由明朝“考成法”談起

張小昆

（河南大學(xué) 河南 開封 475000）

從歷史上看，治國有三個(gè)核心內(nèi)容:任人、信賞、必罰，其實(shí)就是講的吏治問題，吏治在歷史上便是評(píng)價(jià)一個(gè)君主是否有作為，是否能夠治理好國家的重要標(biāo)準(zhǔn)。治吏之重在于考課——把握績效評(píng)估的關(guān)鍵，可以說每個(gè)朝代的治吏之道都是重視對(duì)官吏的政績進(jìn)行考核。本文嘗試以明朝考成制度為例探索中國古代職官考課制度的沿革及其現(xiàn)代啟示的內(nèi)在規(guī)律性，從而發(fā)掘?qū)Ξ?dāng)今地方政府績效評(píng)估制度的啟示。

京察；考成法；績效評(píng)估

一、明代考成法形成的歷史背景由來及內(nèi)容

（一）“京察”與“外察”

按明制，京官每六年考察一次，叫做“京察”，管理京察的，是六部尚書之首的吏部尚書會(huì)同都察院（主掌監(jiān)察、彈劾及建議）左都御史共同負(fù)責(zé)。地方官每三年考察一次，是為“外察”以“四格”、“八法”為升降標(biāo)準(zhǔn)。

“四格”為：守、政、才、年。每格按其成績列為稱職、勤職、供職三等。列一等者記名，得有升任外官的優(yōu)先權(quán)。

“八法”為：貪、酷、無為、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁、才弱?？疾熘髮⒐倮舴譃榉Q職、平常、不稱職三等，對(duì)不稱職者予以精神、物質(zhì)或行政等方面的懲戒或處分?？梢哉f，“京察”與“外察”明確規(guī)定了考察的具體方式方法，官員考察遂制度化和定型化;考察的查處標(biāo)準(zhǔn)和辦法以及考察責(zé)任、程序等由不明確到明確；對(duì)官吏的考察制度得到了比較有力的實(shí)施，也取得了比較良好的效果。

作為為明朝職官考課制的基礎(chǔ)，“京察”與“外察”也存在著很大缺陷，沒有制度秩序的保障;再者就是古代對(duì)官員的考核任用上有許多分類，以貴賤區(qū)分為基礎(chǔ)的階級(jí)分類，以區(qū)域優(yōu)劣為前提的區(qū)域分類，以出身和資歷為基礎(chǔ)的等級(jí)分類，以籍貫和親屬為區(qū)別的嫡親分類等等，反映了濃厚的封建意識(shí)，使很多優(yōu)秀的官吏被壓制甚至埋沒，而有些“庸才”卻被重用。

（二）考成法

萬歷元年六月，內(nèi)閣首輔張居正，針對(duì)考察官吏制度混亂不堪、弊端叢生的現(xiàn)象在上《請(qǐng)稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》，提出：論述推行考成法的必要性[1]“蓋天下之事，不難于立法，而難干法之必行，不難于聽言，而難于言之必效。若詢事而不考其終，興事而不加屢省，上無綜核之明，人懷茍且之念，雖使堯舜為君，禹皋為佐，亦恐難以底績而有成也。臣等竊見近年以來，章奏繁多，各衙門題復(fù)，殆無虛日。然敷奏雖勤，而實(shí)效蓋鮮”并請(qǐng)行稍查章奏隨事考成的辦法，即張居正的考成法。[2]

其內(nèi)容可概括為兩條：

其一是六部和都察院要把所屬官員應(yīng)辦之事，酌盤道路遠(yuǎn)近，事情緩急，規(guī)定出完成期限。然后分別登記在三個(gè)帳薄上，一本由部、院留做底薄，一本送六科，一本送內(nèi)閣。

其二是六部和都察院分別按照底簿登記，對(duì)所屬官員承辦之事，逐月檢查，完成一件，注銷一件。如未按期完成，必須如實(shí)申報(bào)，否則以違制罪論處。六科根據(jù)帳薄登記，稽查六部的執(zhí)行情況，驚半年上報(bào)一次，并對(duì)違限事例進(jìn)行議處。內(nèi)閣亦根據(jù)帳簿登記，稽查六科，井對(duì)欺除事例進(jìn)行懲處。這樣，月有考，歲有稽，內(nèi)閣總其成?！爸吕碇瑹o逾于此?！?/p>

二、考成法的意義及對(duì)明代的影響

考成法的實(shí)施，建立以內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)六科、再以六科監(jiān)督六部，并以六部統(tǒng)率文武百官及地方撫按的新體制。所謂“內(nèi)閣集權(quán)”，就是使內(nèi)閣成為整個(gè)國家的政治中樞，由內(nèi)閣首輔來指揮整個(gè)國家機(jī)器的運(yùn)行。破除了嘉、隆以來“紀(jì)綱不肅，法度不行，上下務(wù)為姑息，百事悉從委拘”的狀況。創(chuàng)行考成祛是為了對(duì)各級(jí)官員實(shí)行“詢事考言，以言核事，以事核功，的考核，做到“用人必考其終，授任必求其當(dāng)，誦舍進(jìn)退，一以功實(shí)為準(zhǔn)”“致理之道，莫急于安民生，安民之要，惟在于核吏治”，只有整頓好吏治，才能有行法之人，所以張居正的改革從整頓吏治入手。而“稽察吏治，貴清其本源”，只有整頓好這些關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，方能形成改革的突破口。

張居正憑借考成法所建立的以內(nèi)閣為首的組織系統(tǒng)和統(tǒng)治體系實(shí)行內(nèi)閣集權(quán)，首輔執(zhí)政”明確規(guī)定由內(nèi)閣控制六科并進(jìn)而控制部、院乃至撫按等地方長官，建立了中央對(duì)地方政府的直線績效評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)了官吏的督促與考核，然后下令裁減從中央到地方各級(jí)行政部門的冗官，從而提高官吏的素質(zhì)和行政效率。獲取了一個(gè)素質(zhì)和效率較高的行政體系。這說明重政績考核，憑政績用人，是各個(gè)朝代獎(jiǎng)勤罰懶、選賢用能、整飭社會(huì)、改善吏治的重要措施和共同特點(diǎn)，也足見政績對(duì)官員升遷和吏治建設(shè)的重要作用，是古代官僚政治得以良好運(yùn)行的重要保證，只有對(duì)官吏進(jìn)行嚴(yán)格而又有效的考核，可以使官吏盡忠職守，提高效率。[3]可以對(duì)官員發(fā)揮監(jiān)督，約束、鞭策與激勵(lì)的作用，可以說對(duì)官員清廉、百姓樂作，乃至國力的強(qiáng)盛都發(fā)揮了巨大的功能。

三、考成法對(duì)我國現(xiàn)行績效評(píng)估機(jī)制的啟示

（一）我國現(xiàn)行政府績效評(píng)估估機(jī)制的由來與引入

政府績效評(píng)估強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為本;評(píng)估活動(dòng)過程謀求信息溝通機(jī)制在政府部門之間、政府部門與公眾之間的建立與完善;評(píng)估結(jié)果的使用謀求政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的加強(qiáng)與完善;評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包含效率、行政能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意程度等方面的績效要求;評(píng)估目的就是要規(guī)范行政行為，提高行政效能，使政府部門在管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和改善公眾生活質(zhì)量等方面具有競爭力。

績效評(píng)估真正運(yùn)用到政府公共管理中來，則是始于20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算制度（Performance Budgets）。自20世紀(jì)70年代以來，政府績效評(píng)估作為西方發(fā)達(dá)國家政府再造的重要內(nèi)容和根本性措施在財(cái)政預(yù)算、政府人力資源管理等方面得到了廣泛運(yùn)用。在“新公共管理”理論的影響下，我國學(xué)者乃至實(shí)踐家們深感西方國家政府績效評(píng)估措施的有效性和創(chuàng)新性，為了急于解決我國政府公共管理面臨的效率問題、服務(wù)質(zhì)量問題和公眾滿意度問題，在已有考核制度與措施中引入了政府績效評(píng)估

改革開放以來，為建立“辦事高效，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，行為規(guī)范的行政管理體系”，我國進(jìn)行了行政管理體制的持續(xù)改革。在變革觀念，轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，改革行為方式的同時(shí)，借鑒和引進(jìn)國際流行的新的管理機(jī)制，管理技術(shù)和工具，努力提高政府的效能。而在西方國家政府績效評(píng)估理論于實(shí)踐的影響下，自20世紀(jì)90年代以來，中國政府對(duì)績效評(píng)估日益關(guān)注，并以多種多樣的方式來推行這一實(shí)踐，中國各級(jí)地方政府更是對(duì)這一領(lǐng)域進(jìn)行了探索實(shí)踐，走出了一條具有中國地方特色的政府績效評(píng)估道路。[4]

（二）考成法對(duì)政府績效評(píng)估的借鑒

考成法的為政方針是“尊主權(quán)，課吏職，行賞罰，一號(hào)令”。而封建王朝的官府本為一體，《尉繚子·武議》中對(duì)官府有著這樣的概述：“農(nóng)不離其田業(yè)，賈不離其肆宅，士大夫不離其官府?！笨梢娫诜饨ㄍ醭泄倥c府的絕對(duì)統(tǒng)一，因此考成法中嚴(yán)格對(duì)各級(jí)官吏貫徹朝廷詔旨情況的考察亦可理解為對(duì)封建地方國家行政機(jī)關(guān)的考核。

加強(qiáng)中央政府垂直領(lǐng)導(dǎo)在行政的系統(tǒng)內(nèi)部建立自上而下的嚴(yán)格的績效評(píng)估制度，通過對(duì)對(duì)地方政府進(jìn)行有效的監(jiān)控，以梯次分明、分工明確、有序契合、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的考課制度，行之有效促進(jìn)和鞏固中央政府相關(guān)精神與政策的普遍推行。從而避免地方政府根據(jù)自己先前的經(jīng)驗(yàn)或者教訓(xùn)來投機(jī)取巧，以損害國家政治安全的方式來賺取績效評(píng)估中的高評(píng)價(jià)。并在加強(qiáng)垂直監(jiān)控的同時(shí)學(xué)習(xí)明代以內(nèi)閣控制六科，六科督察六部，六部督察地方藩、臬等司及撫按官，再以兩司督察府州縣官注重上下級(jí)相互監(jiān)督，完善層層督察與監(jiān)察制度。

通過對(duì)當(dāng)前地方政府績效評(píng)估內(nèi)容的補(bǔ)充和完備不斷的變革和創(chuàng)新，靈活而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃гu(píng)估方法和具體而明確的績效評(píng)估內(nèi)容相得益彰，使得地方政府績效評(píng)估制度在內(nèi)容和形式上能更好地服務(wù)于人民大眾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[5]在績效評(píng)估時(shí)間周期化，時(shí)間上相對(duì)集中，績效評(píng)估定期化專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置為績效評(píng)估的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了組織保證，同時(shí)也促進(jìn)績效評(píng)估的制度化和法制化有了時(shí)間、機(jī)構(gòu)、程序和措施的保證，使我國績效評(píng)估制度像是一部受到嚴(yán)格控制的機(jī)器，有效運(yùn)轉(zhuǎn)，被自然地納入與社會(huì)治理一體化的運(yùn)行軌道之中，實(shí)現(xiàn)人民新的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然。

[1]孟昭信：《試論張居正的“考成法”》，吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)1993年第5期

[2]戴冬冬：《中國文化對(duì)績效評(píng)估的影響分析》，東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2004年9月第5期

[3]藍(lán)志勇胡稅根：《中國政府績效評(píng)估:理論與實(shí)踐藍(lán)志勇》，《政治學(xué)研究》2008年03期

[4]尚虎平：《我國地方政府績效評(píng)估悖論:高績效下的政治安全隱患》，管理世界2008年4期

[5]蔡永紅1，林崇德2：《績效評(píng)估研究的現(xiàn)狀及其反思》，北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2001年第4期