毛 丹

（中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000）

一、登記管理制度改革中社會組織的監(jiān)管風險

黨的十八大報告提出“政社分開”的改革思路后，中央不斷釋放“簡政放權”的信號?！蛾P于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》和黨的十八屆三種全會《決定》明確提出放開四類社會組織的登記。登記體制改革后，新舊制度并存，新老問題交織，各方利益糾結，既要實行直接登記，又要改進雙重管理，既要解決存量問題，又要應對增量壓力，既要厘清各部門職責，又要處理好各層級關系，登記責任和執(zhí)法監(jiān)察難度加大，風險突出。

（一）準入許可風險

1.四類社會組織方面?！蛾P于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》和黨的十八屆三種全會《決定》明確提出行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意。但在社會組織登記政策變化的背景下，由于缺乏對“直接登記的四類社會組織”的內(nèi)涵和外延的權威認定，既沒有與原執(zhí)行文件間的比對，也沒有對范圍或特征的詳細界定，僅根據(jù)原來民政部門沿用的分類體系難以滿足當前的登記工作需要。四類社會組織都面臨登記過程中的類別認定問題，導致民政工作人員在判定待登記的社會組織是否屬于“直接登記的四類社會組織”的考量范圍時，存在著不同程度的疑惑。

2.非四類社會組織方面。由于非四類社會組織實行的是登記管理機關和業(yè)務主管單位的雙重管理體制，業(yè)務主管單位擔任對社會組織前置審批的角色，但除少數(shù)幾類社會組織業(yè)務主管單位有相應的審查與管理辦法外，涉及眾多的生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展、宗教等社會組織均沒有相應的業(yè)務審查與管理辦法。例如審查究竟應該是形式審查或是實質(zhì)審查？ 哪些應該是實質(zhì)審查，哪些應該是形式審查？ 這些問題不便掌握，一旦發(fā)生糾紛，則會波及到登記機關。

（二）執(zhí)法監(jiān)管風險

1.執(zhí)法依據(jù)不健全。和工商、稅務、物價、質(zhì)監(jiān)等部門的執(zhí)法依據(jù)相比，社會組織行政執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)很不健全、很不完善。主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行法規(guī)的處罰原則過于廣泛，規(guī)定過于原則、簡單，操作難度較大，內(nèi)容也不能充分反映社會組織發(fā)展中的一些新問題、新情況；相關執(zhí)法制度、執(zhí)法程序、執(zhí)法文書等方面的規(guī)定嚴重缺失，與規(guī)范開展社會組織執(zhí)法監(jiān)察工作的現(xiàn)實要求有較大差距，實際執(zhí)法工作中很難把握，如若群眾不理解，容易造成社會沖突。

2.社會組織的網(wǎng)絡行為的監(jiān)管風險。如今很多社會組織都建有自己的網(wǎng)站，以便服務對象及組織成員的溝通互動。因此對監(jiān)督管理部門而言，這些社會組織的活動呈現(xiàn)出兩個層面：一個是現(xiàn)實世界層面的，一個是虛擬網(wǎng)絡層面的。目前的制度安排，針對的都是現(xiàn)實世界層面的，而對于網(wǎng)絡行為層面的，則沒有具體的監(jiān)督管理制度。社會組織如若在網(wǎng)絡中存在被法律政策禁止的行為或與章程不符的行為，將如何查處執(zhí)法，這成為了政府監(jiān)督管理部門面臨的一大挑戰(zhàn)。

3.執(zhí)法環(huán)境有待改善。近年來，雖然各級政府加大了職能轉變和政社分離的力度，但由于受經(jīng)濟利益的趨使，一些社團官辦、半官辦色彩依然很濃，社團行政依附性仍然存在，甚至依托行政資源大搞利益輸送，獲取巨額經(jīng)濟利益。例如，少數(shù)協(xié)會成了家庭辦、私人辦、獨家辦，成為個人的名利場和滋生腐敗問題的溫床；有的社會團體對名譽頭銜明碼標價，借機大肆斂財；有的檢測機構、行業(yè)商會“靠什么吃什么撈什么”，有償評比、有償服務名目繁多。這些導致社會組織承接政府公共服務功能異化，極大浪費社會資源，也必然會影響政府效能、市場運行和社會治理。登記管理機關在依法規(guī)范有政府部門背景的社會團體行為時，往往會受到強烈的行政干預，“有法必依，違法必究”的執(zhí)法要求往往難以落到實處。

（三）日常監(jiān)管風險

1.財務監(jiān)管風險。社會組織資金來源比較特殊，導致其外部會計監(jiān)管容易出現(xiàn)“真空”現(xiàn)象。因為它不屬于國家重點建設項目，也不屬于政府職能部門，所以不在政府審計的范疇內(nèi)；它也不屬于市場經(jīng)濟部門，因此不受稅務、工商部門的強制性社會審計。這樣，社會組織就容易游離在外部審計監(jiān)督的監(jiān)管之外。一些社會組織采用“企業(yè)手段加公益價值”的經(jīng)營模式，卻有可能在隨后的經(jīng)營過程中，公益目標在潛移默化中被商業(yè)目標所替代，從而導致盈利與不盈利之間的界限變得模糊，最終迷失最初的公益價值目標。一些社會組織則是打著“非營利”的旗號進行商業(yè)化運作，并利用免稅的優(yōu)勢與企業(yè)進行不公平競爭，既弱化了社會組織的公益功能，也擾亂了市場秩序。特別是在競爭充分且較為成熟的經(jīng)濟領域，企業(yè)組織的盈利空間已經(jīng)不大，社會組織的稅收優(yōu)惠就成了對企業(yè)組織最具威脅的競爭籌碼。

2.服務購買風險。2013 年9 月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確提出社會組織是政府購買服務的重要承接主體。但是存在的風險在于：一是政策法規(guī)不完善的法律風險。2003 年實施的《中華人民共和國政府采購法》和2010 年財政部實施的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》都沒有把社會組織納入其購買客體的范圍中。2002 年實施的《中華人民共和國招投標法》和2012 年實施的《中華人民共和國招投標實施條例》也沒對社會組織參與投標做出規(guī)定，更無招標工作程序、招標項目標準、應標組織資質(zhì)和評標標準等，這導致一些政府部門對向社會組織購買服務處于觀望狀態(tài)。二是社會組織承接政府轉移的公共服務的能力風險。部分社會組織與政府脫鉤不就，藕斷絲連，改革不徹底，容易演變成“二政府”，發(fā)生利益輸送；而一些純民間的社會組織則很難得到政府的扶持，資金短缺，運營困難，在競爭中處于劣勢，這導致少數(shù)強勢的社會組織在承接政府轉移的公共服務中處于“壟斷”地位。三是難以克服委托—代理關系中的信息不對稱風險。目前對社會組織的監(jiān)督基本上沒有建立獨立第三方的評估機制，主要還是來自購買服務的政府部門的內(nèi)部監(jiān)督，但其監(jiān)管卻非常乏力。

（四）司法監(jiān)管風險

1.社會組織財產(chǎn)產(chǎn)權界定風險。隨著社會組織在經(jīng)濟社會生活中作用的彰顯，社會組織的產(chǎn)權歸屬及相應的保護問題日益凸顯。會計制度規(guī)定，無論是國家支持還是其他機構投資辦的社會組織終極所有權歸國家或社會公有，而不屬于任何個人或組織。例如，作為非營利組織的私立醫(yī)院是沒有所有者的，沒有人擁有這個醫(yī)院的終極所有權，在醫(yī)院正常運作時，利潤積累形成的資產(chǎn)只屬于醫(yī)院本身，任何組織和個人都不能獲得醫(yī)院的這些資產(chǎn)；當醫(yī)院不能正常運作或者破產(chǎn)時，這部分資產(chǎn)則歸屬國家所有。也就是說出資者將投入財產(chǎn)后，便失去了財產(chǎn)的終極所有權，即失去了對其財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的權利，而法人財產(chǎn)權卻為國家和組織所共有，這給司法實踐帶來了許多困惑，也導致社會組織財產(chǎn)管理中一系列問題。

2.社會組織犯罪裁定風險。社會組織的違法犯罪活動，主要是指背離自身宗旨和價值目標，從事非法活動。例如，放高利貸、從事民間融資、非法經(jīng)營活動等等。非法社會組織游離于登記管理部門的監(jiān)管之外，比合法社會組織的犯罪行為更具危害性。然而，現(xiàn)行的行政法規(guī)對非法社會組織和社會組織違法犯罪活動的認定、處罰標準和手段等事項都沒有提供完善的執(zhí)法依據(jù)，導致司法部門對社會組織監(jiān)管過程中由于缺乏可操作性的規(guī)定而處于缺位狀態(tài)，使某些社會組織的違法犯罪行為游離在刑事法網(wǎng)之外。這種情況容易造成受害群眾對司法裁定不理解而認為司法不公，引發(fā)社會矛盾。

鄧小平為培育和發(fā)展中國特色社會主義文化，作了巨大努力。這是成功地開創(chuàng)中國特色社會主義的不可或缺的重要方面。

二、社會組織監(jiān)管風險存在的原因分析

仔細審視社會組織監(jiān)管方面的現(xiàn)實風險，筆者認為，一直以來，對社會組織監(jiān)管偏重于登記審批這種單一手段，沒有建立健全法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、社會組織自我監(jiān)督相結合的綜合監(jiān)管體系是目前社會組織監(jiān)管風險存在的主要原因。

（一）法規(guī)制度分析：上位法不健全

1.法律位階低。在社會組織管理中，盡管各界的呼聲非常強烈，但迄今為止，法律層級的《社會組織法》尚未制定，最高止于行政法規(guī)，與其他法律銜接不上。有關減免稅、民辦教育、公益捐贈等方面的專項法律也落后于社會組織的實踐發(fā)展。另外，法律法規(guī)之間缺乏相互協(xié)調(diào)，在許多重要規(guī)定上竟相互矛盾和制約。如，民辦非企業(yè)單位相關條例明文規(guī)定“非營利性”不可分紅，但民辦教育相關規(guī)定中卻出現(xiàn)了“合理回報”的相關規(guī)定。類似的相互打架的規(guī)定使得現(xiàn)存的社會組織管理部門及社會組織的處境非常尷尬，規(guī)范、管理和發(fā)展多處于法律不明確狀態(tài)。

2.實體性規(guī)范少。國務院于1998 年10 月和2004 年3 月先后頒布的有關社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會的三個行政法規(guī)，都屬于程序性法規(guī)，僅僅限于規(guī)范登記事項，實體性規(guī)定較少，例如對社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會的性質(zhì)、地位、權利義務、基本原則、社會職能、管理制度、活動規(guī)范、組織形態(tài)等并沒有做出明確具體的規(guī)定。由于缺少實體性的規(guī)定，社會組織的權利、義務、地位和作用都不明確，社會組織失去了受法律保障以及法律監(jiān)管的基礎。

3.單行法缺失。不同類型的社會組織有著不同的功能和組織形式，對于不同種類的社會組織應由不同的單行法來規(guī)定，不可一刀切。目前的法律體系卻沒有這樣的配套法規(guī)。雖然一些官方文件承認社會組織的多樣性，但對不同類型的社會組織沒有提出具體的要求，仍然采取“一法統(tǒng)攬”的做法。社會組織的特殊性在法律上得不到體現(xiàn)，缺乏針對性和可操作性，政府在對各種各樣的社會組織具體的監(jiān)管實踐中無法可依。

4.制度盲點多。隨著社會組織的發(fā)展，社會組織出現(xiàn)了新的類型和新的狀況，但是法條未做相應的修改，無法適應新情況。例如，除了社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會外目前的社會組織類型還有大量的草根組織，而目前的法律在草根組織方面是真空的狀態(tài)，沒有可以匹配的法規(guī)進行調(diào)整約束和保護，大量的草根組織游走于法律之外。再如，現(xiàn)行法規(guī)中對境外社會團體和民辦非企業(yè)單位沒有做出任何規(guī)定；對重點培育和優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織的監(jiān)管與服務方面，也是制度陳舊、盲點甚多；只原則性地規(guī)定要實施年檢，但又并未出臺具體規(guī)定來明確有關年檢內(nèi)容、程序以及違反年檢制度所應承擔的法律責任等。另外，前文談到的政府購買社會組織服務問題、網(wǎng)絡社會組織問題、社會組織產(chǎn)權界定問題、社會組織的盈利活動問題、社會組織違法犯罪問題等等，均沒有進一步明晰的說明和規(guī)定。

（二）行政監(jiān)管分析：新型管理方式未建立

1.政府監(jiān)管理念滯后：計劃經(jīng)濟模式。一些政府部門對社會組織在社會建設中的作用和功能認識不到位，把防止出現(xiàn)不穩(wěn)定因素作為監(jiān)督管理社會組織的工作重點。比如對四類組織直接登記的政策理解不深刻，擔心放松登記限制后，形形色色的社會組織會涌入登記，導致今后管理上的失控。這是一種典型的保守的計劃經(jīng)濟體制下的管理思維模式。在對社會組織的日常監(jiān)管實踐中又“多一事不如少一事”，日常監(jiān)管不能正常維系，反映出政府對社會組織的監(jiān)管，加強控制與放任現(xiàn)象并存，監(jiān)管理念滯后。正如學者概括的：政府對社會組織“管理的權力很大，管理的能力很弱”。

2.部門協(xié)同監(jiān)管體制欠缺：沒人管。在現(xiàn)有的法規(guī)條例下，社會組織登記管理機關、業(yè)務主管單位、行業(yè)管理部門以及相關職能部門的監(jiān)管責任不明確。特別是四類社會組織直接登記政策實施之后，因減少了業(yè)務主管單位對社會組織登記的前置審核，民政部門的登記工作量劇增，監(jiān)管工作更是無所適從。而業(yè)務主管單位因為不擁有明確的法律授權而采取“有力無心”的監(jiān)管態(tài)度，在取消對社會組織的牽制審核后，更有“放任自流”把全部監(jiān)管責任推卸給民政部門的趨勢。這種缺乏各負其責的監(jiān)管機制產(chǎn)生了“兩管兩不管”的狀態(tài)，直接引發(fā)社會組織名為多重監(jiān)管，實則多重缺位的狀態(tài)。

3.監(jiān)管方式手段單一：無法管。由于人員編制和經(jīng)費的制約，加上社會組織較為分散，業(yè)務主管部門很難對社會組織逐一進行實地考察與調(diào)研，對社會組織日常監(jiān)管不嚴格，缺乏對行為和過程的監(jiān)管。對社會組織的監(jiān)督管理，采取的手段大多是年檢。年檢主要對社會組織開展的工作、活動和社會組織的財務狀況進行年度審計，一年一次，是一種對結果的監(jiān)管，很容易被社會組織采用突擊準備的方式而應付過去，有人形象地形容其為“年檢前轟轟烈烈，年檢中匆匆忙忙，年檢后無聲無息”。加上管理機關普遍面臨著人手不夠的現(xiàn)實問題，缺少行業(yè)內(nèi)專家的持續(xù)參與，很難真正發(fā)揮對社會組織的評估監(jiān)督作用。僅靠每年一次的年檢不能有效地開展監(jiān)督，更難發(fā)現(xiàn)問題和進行預防。

（三）社會監(jiān)管分析：公共監(jiān)督存盲區(qū)

1.社會組織經(jīng)營狀況信息難公開。社會組織信息公開的狀況令人堪憂。第一，缺少信息公開的程序設計。目前關于社會組織信息公開的規(guī)定主要是聚焦在信息公開的內(nèi)容、形式等方面，而對信息公開的步驟、時效、時限、優(yōu)先次序等具體程序設計則鮮少涉及。這種缺失導致社會組織在信息公開方面具有較大的彈性空間，公開什么、如何公開、在什么地方公開、什么時候公開、公開多長時間等具體問題缺乏制度的約束。第二，缺乏信息不公開的責任追究的具體舉措。目前沒有具體有效的強制措施對民辦非企業(yè)單位、社會團體違反信息公開進行懲戒，造成不少民辦非企業(yè)單位、社會團體在信息公開方面違規(guī)成本低，公開效果差強人意。

2.缺乏獨立成熟的第三方評估主體。2015年，民政部發(fā)布了《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，《意見》指出，建立第三方評估機制是完善社會組織綜合監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是社會組織評估的發(fā)展方向。但目前社會組織評估機構，一是規(guī)模大小、執(zhí)業(yè)水平、資金實力差距較大；二是評估指標體系、評估質(zhì)量規(guī)范等有待進一步規(guī)范；三是評估公信力有待提高。如果管理部門、社會評估機構、被審計的組織之間形成一個利益均沾的“黑三角”，這一審計行為自然而然就會演變?yōu)橐环N合謀分贓的行為。

3.社會組織之間缺乏制衡。社會組織之間的相互監(jiān)督尚未形成。社會組織之間有一些需要共同遵守的行為和道德標準，也就相當于行業(yè)自律。先進省市的做法通常是由聯(lián)合組織及協(xié)會共同制定行業(yè)自律條款，發(fā)展自律聯(lián)盟，通過倡導、標準來自我規(guī)范和相互規(guī)范。但社會組織之間并未產(chǎn)生緊密的聯(lián)系和互相的支撐，行業(yè)協(xié)會的作用也不明顯，這樣的行業(yè)自律更是少之又少。

（四）自律機制分析：自律誠信意識還缺乏

1.內(nèi)部治理機制不完善。大部分社會組織內(nèi)部缺乏科學有效的治理，也沒有健全完善的管理機制。一些社會組織沒有完善的治理結構，或形式上建立了治理機構但未能切實履行職責；一些社會組織按照營利性企業(yè)的模式而不是按照非營利性要求建立治理機構；一些組織無論從章程的制定、人事權、日常決策權，還是內(nèi)部運行機制、激勵機制、監(jiān)督機制等方面，都帶有明顯的行政化傾向。

2.內(nèi)部規(guī)章制度不健全。有的社會組織規(guī)章制度不完善，組織制度、管理體系、內(nèi)部分工、組織目標等沒有依法依規(guī)科學制定，有些甚至只有不規(guī)范的口頭規(guī)定，或雖有較為完善的制度，但由于專職人員過少、財力不足等原因，其目標和宗旨難以有效實現(xiàn)。

三、新型政社關系下社會組織監(jiān)管體系構建

“十三五”時期，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，要健全基層管理和服務體系，發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，積極培養(yǎng)職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作人才，形成社會管理和服務合力。這為社會組織發(fā)展提供了寶貴的戰(zhàn)略機遇。因而加緊建設新型政社關系下的社會組織監(jiān)管體系對推進政府職能轉變、建立政府與社會組織之間的新型合作關系、形成多元共治的社會治理新格局、滿足社會多樣化需要，都具有重大的現(xiàn)實意義。

（一）以“依法治理”為準則，完善社會組織法律制度體系

一是要呼吁加緊起草涵蓋所有社會組織類別的《社會組織法》，形成社會組織領域權威的、統(tǒng)一的基本法律規(guī)范。以高位階的《社會組織法》將憲法中的公民結社權予以制度化和具體化；明確規(guī)定社會組織的權利、義務與責任；詳細規(guī)定政府各個監(jiān)管部門對社會組織開展日常性管理的內(nèi)容，對各個監(jiān)管部門的權力進行合理配置和制約；系統(tǒng)規(guī)范社會組織的內(nèi)部治理結構；合理界定合法社會組織與非法社會組織的界限，厘清非法社會組織的類型，為非法社會組織的認定與控制確立戰(zhàn)略層面的基本定位；為各類涉外社會組織在華活動設定活動范圍和規(guī)則，防止涉外社會組織被敵對勢力和國外間諜組織所利用。二是要根據(jù)社會組織發(fā)展的新態(tài)勢、新問題，加快修訂社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三項行政法規(guī)，努力形成從制度上建構社會組織統(tǒng)一監(jiān)管體系和促進社會組織健康發(fā)展的新格局。三是明確社會組織的產(chǎn)權屬性并加大保護力度，同時將社區(qū)社會組織、境外社會團體等特殊類別的社會組織納入法律規(guī)范內(nèi)，建構一個更具包容性、針對性和可操作性的法律制度框架。

（二）以“脫嵌化監(jiān)管”為抓手，加強社會組織自我監(jiān)管

政府社會合作治理關系下的社會組織運作邏輯發(fā)生了新的變化。過去計劃經(jīng)濟下強調(diào)國家主導的政府深入社會組織的“嵌入式控制”模式已經(jīng)不能適應時代發(fā)展的需要。筆者認為，政社分開的政策邏輯呼喚的是“脫嵌化監(jiān)管”模式?！懊撉痘O(jiān)管”，可概括為“有服務，有治理，無參與”。即政府提供服務，樹立有效而非越位或缺位的監(jiān)管目標，培育自愿投入公共服務，具有公共精神的社會組織健康發(fā)展。社會組織則順勢將主要精力，從外部依靠政府輸血拉回到完善內(nèi)部治理，提升自身的自主性和獨立性，增強承接公共服務的能力。

1.倡導社會組織自身行業(yè)自律。積極支持各類社會組織的行業(yè)性聯(lián)盟的建立和發(fā)展，并鼓勵社會組織通過民主協(xié)商的方式訂立行業(yè)自律規(guī)約，并通過行業(yè)規(guī)約和行業(yè)道德來加強彼此的交流、合作與相互監(jiān)督管理。行業(yè)聯(lián)盟對行業(yè)成員不自律的懲戒可走兩條制裁鏈，即業(yè)內(nèi)懲戒和第三方制裁。業(yè)內(nèi)懲戒的辦法主要有監(jiān)管談話、限期整改、業(yè)內(nèi)通報、限制服務、強制培訓等。第三方制裁主要包括借助于政府或新聞媒體對行業(yè)成員進行懲戒，對于仍然拒不改正、不自律的行業(yè)成員，建議監(jiān)管部門予以警告、停業(yè)整頓甚至予以取締，也可以向新聞媒體曝光（如圖1 所示）。

圖1 社會組織行業(yè)自律懲戒流程

2.完善社會組織內(nèi)部治理結構。根據(jù)現(xiàn)代社會組織體制的要求，圍繞強化服務功能和自治功能，完善社會組織的法人治理結構以及民主機制，完善會員大會、監(jiān)事會、理事會制度，切實落實民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督；建立健全社會組織的法定代表人離任時的審計、資金管理和責任追究等制度；引導社會組織依法按照章程有序開展活動，獨立承擔各項法律責任；加強社會組織的誠信自律建設，健全自律保障機制，公平競爭，提高社會組織的公信力。

3.建立社會組織信息公開制度。社會組織必須定期向組織成員公布財務狀況、重大活動、工作報告等信息，向社會公布章程、登記信息、組織機構、服務內(nèi)容、收費標準、接受捐贈的情況和接受政府職能轉移或政府購買購買服務的情況、受贈財產(chǎn)的使用以及管理情況、年度工作報告等，主動接受社會監(jiān)督。公開的信息應當準確、真實、及時并便于獲取，不得有誤導性陳述、虛假記載或者重大遺漏。因而，在完善社會組織的內(nèi)部治理結構時，應當明確落實組織內(nèi)部的信息發(fā)布責任，完善內(nèi)部職能部門之間的信息發(fā)布爭議協(xié)調(diào)處理機制，保證信息發(fā)布的及時性和準確性，從而避免信息披露過程中的貽誤、疏漏和混亂等問題。

（三）以“協(xié)作式監(jiān)管”為方向，建立綜合監(jiān)督新體系

社會組織的監(jiān)管僅靠民政部門是獨力難支，還需要社會大眾和政府各職能部門聯(lián)合協(xié)作，因而建構一個具有政社協(xié)作功能的社會組織綜合監(jiān)管新體系是完善社會組織治理與服務工作的基本要求。筆者提倡的“協(xié)作式監(jiān)管”聯(lián)動模式是以一個官僚制結構作為社會組織治理服務的體系基礎，通過立體信息流轉平臺和明晰的部門責權區(qū)間，以及社會大眾的參與和相應的運行考核制度，由此形成一個信息共享、協(xié)同監(jiān)督、齊抓共管的閉環(huán)官僚制管理結構，從而對“塊塊”范疇內(nèi)的社會組織治理服務部門產(chǎn)生一種外在促動力同時也是工作壓力，促使其從被動合作轉向為主動合作，從被動服務轉向為主動服務，如圖2 所示。

圖2 職能部門的協(xié)作監(jiān)管模式

1.形成多部門聯(lián)合監(jiān)管體系。一是需要建立由分管市（縣）領導牽頭，民政、稅務、工商、審計、政法、公安等部門參與的聯(lián)席會議制度，定期通報收集到的社會組織狀況信息和矛盾糾紛排查調(diào)處情況，制定工作計劃，安排工作部署，協(xié)調(diào)解決存在的問題。二是主管機關要設立網(wǎng)站信箱、舉報電話等方式，方便舉報人舉報，對于舉報情況屬實的予以獎勵。建立及時回應群眾監(jiān)督舉報機制，發(fā)揮各方力量，形成監(jiān)管合力。三是明晰不同政府部門在社會管理組織監(jiān)管中的責任區(qū)間、邊界，做到權力明確、責任明晰，發(fā)揮既能做到各司其職又能實現(xiàn)綜合監(jiān)管的優(yōu)勢。四是建立責任倒查機制。對于工作中不負責任、敷衍塞責、互相推諉，導致糾紛久拖不決甚至由小事拖成了大事的單位和人員，要進行責任倒查，根據(jù)其造成的后果給予相應的處罰。五是加強信息平臺建設，把民政部門實行的對社會組織的登記、評估、年檢、執(zhí)法的情況以及社會各方面的評價、反映及時展現(xiàn)在信息平臺上，以方便輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化。

2.建立健全社會組織分類分級評估機制。一是要完善評估指標。根據(jù)社會組織發(fā)展的新趨勢以及政府對社會組織治理和服務的新要求作出調(diào)整，使評估體系更加合理、規(guī)范、科學。對于不同性質(zhì)、不同類型的社會組織評價指標，要加以區(qū)別設計，使其能更準確完整地反映出該社會組織的職能特色。二是要嚴格監(jiān)督評估程序。為保證評估過程的客觀準確性，無論是評估委員會審核公示評估結果、社會組織自我評估，還是第三方評估機構實地考察評估，每一個環(huán)節(jié)都要加以考量，不得有所遺漏或忽略。評估專家應當認真遵守評估流程，嚴格按照評估標準進行評估，務必保證結果的公平、公正和公開性。

3.完善做實年檢和日常管理制度。一是檢查社團內(nèi)部管理制度是否健全，對不符合要求的按照規(guī)定依法規(guī)范其活動行為。為此，要嚴格要求社會組織建立財務管理制度、會員管理制度、活動報告制度、檔案管理制度、學習制度這五項制度，以制度來約束、規(guī)范社會組織。凡制度不健全或制度落實不到位的社會組織，責令其限期整改，對表現(xiàn)突出的單位給予政策上的幫助與獎勵。二是對照各社會組織年初擬定的工作計劃，看其是否按照工作計劃有序地開展工作；查其活動是否按照工作計劃落實到位。對沒有工作計劃和不經(jīng)常開展活動的社會組織要予以責令停業(yè)整頓甚至予以取締的處理。三是要提升檔案管理工作的理念，強化社會組織的檔案管理。進一步樹立檔案管理法制觀念，注重規(guī)范化、制度化、科學化、信息化建設，嚴格按照檔案管理的要求，認真閱卷、認真組卷、認真分類、集中歸檔，強化社會組織的檔案管理實效。

4.加強社會組織執(zhí)法監(jiān)察力度和效能。一是完善社會組織執(zhí)法監(jiān)察工作制度，編寫《社會組織執(zhí)法監(jiān)察工作手冊》，對執(zhí)法監(jiān)察工作的受理立案、調(diào)查取證、事先告知、聽證、處罰決定、送達等各個環(huán)節(jié)進行具體規(guī)范。二是健全執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，形成按法定程序辦事的工作規(guī)則，確保依法行政。三是加大社會組織執(zhí)法查處力度。建立巡查、日常走訪、抽檢制度，廣泛收集執(zhí)法線索，對于社會組織違規(guī)違法行為，發(fā)現(xiàn)一宗，堅決查處一宗。綜合運用教育、誡勉、整改、處罰等措施，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量。堅決糾正社會組織“帶病運行”，對非法組織一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即予以取締。四是加強執(zhí)法隊伍建設。選派政治強、業(yè)務精、作風正的優(yōu)秀年輕干部充實到執(zhí)法管理隊伍，加強業(yè)務培訓，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。