羅新禮

（樂山市發(fā)展和改革委員會 四川 樂山 614000）

推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展是我國的重要戰(zhàn)略部署，在這個(gè)過程中農(nóng)村土地制度改革下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況則是反映城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程和農(nóng)民“市民化”程度的重要指標(biāo)之一。中央高度重視農(nóng)村基層社會管理和服務(wù)工作，明確要求農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在行政村范圍內(nèi)依靠全體居民，整合各類資源，強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不斷提升農(nóng)村居民生活質(zhì)量和文明素養(yǎng)，努力構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制。新型農(nóng)村社區(qū)作為城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)形式和重要載體，既有別于傳統(tǒng)的行政村，又不同于城市社區(qū)，有助于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進(jìn)廠不進(jìn)城、就地市民化”的愿望，是四川加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的有益新路徑。

一、四川城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

2003 年四川省城鎮(zhèn)化率首次超過30%，“十一五”期間城鎮(zhèn)化率年均提高1.44 個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”前四年年均提高1.5 個(gè)百分點(diǎn)，分別高于全國平均水平0.1 個(gè)、0.23 個(gè)百分點(diǎn)。盡管城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加速，但四川作為西部地區(qū)的人口大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有欠發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平與全國及發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有較大差距。

（一）城鎮(zhèn)化總體水平較低

2014 年末，全省常住人口8140.2 萬人，比上年末增加33.2 萬人。其中，城鎮(zhèn)人口3768.9 萬人，鄉(xiāng)村人口4371.3 萬人，城鎮(zhèn)化率為46.3%，居全國31 個(gè)?。ㄊ小^(qū)）中第24 位，低于全國平均水平8.5 個(gè)百分點(diǎn)，與全國的差距沒有明顯縮小，在中西部地區(qū)僅居中下水平，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程任重道遠(yuǎn)。

（二）地區(qū)之間差異較大

從絕對水平看，21 個(gè)市州中，成都、攀枝花、德陽等6 個(gè)市城鎮(zhèn)化率超過45%，瀘州、遂寧、內(nèi)江、宜賓等13 個(gè)市城鎮(zhèn)化率在35%— 45%之間，涼山和甘孜2 個(gè)市州城鎮(zhèn)化率低于35%。最高的成都市達(dá)到70.4%，最低的甘孜州僅為26.9%。

圖1 2006 年-2014 年全國和四川城鎮(zhèn)化率對比

表1 2014 年四川21 個(gè)市州城鎮(zhèn)化率（單位：%）

（三）市民化進(jìn)程滯后

2010 年以來四川農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口省內(nèi)流動規(guī)模一直保持在1000 萬以上，由于尚未建立起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的正?；瘷C(jī)制，戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。據(jù)西南交大區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市管理研究中心測算，2013 年二者差距為16.1個(gè)百分點(diǎn)，即有1000 萬以上農(nóng)民工及其隨遷家屬被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，占全省城鎮(zhèn)人口的30%左右。盡管戶籍制度改革已做出重大調(diào)整，但大多數(shù)城鎮(zhèn)管理仍主要停留在戶籍人口管理階段，沒有建立起以常住人口為基礎(chǔ)的新型管理體制，導(dǎo)致人口流入地公共資源緊張、部分轉(zhuǎn)移人員無法均等分享與人口流出地公共資源的虛置浪費(fèi)并存。

（四）城鎮(zhèn)規(guī)模等級斷層

成都城市首位度和和經(jīng)濟(jì)首位比僅次于武漢市，首位比居高不下且呈擴(kuò)大趨勢。2014 年，成都城鎮(zhèn)常住人口超過1000 萬人，除成都外，全省31個(gè)設(shè)市城市人口規(guī)模均在90 萬以下，缺少100 萬—200 萬人口的特大城市，相當(dāng)一部分小城市所在的城關(guān)鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口低于10 萬人。城市規(guī)模等級體系的首位分布特征和斷層現(xiàn)象不斷強(qiáng)化成都在全省經(jīng)濟(jì)社會活動中的中心地位，加速吸納資源要素向成都聚集，在給成都城市空間、環(huán)境帶來更大壓力的同時(shí)，也對其他城市的發(fā)展形成制約。

按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014 —2020）》，到2020 年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60% 左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45% 左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2 個(gè)百分點(diǎn)左右。四川要達(dá)到全國平均水平，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)跨越”，就必須探索新路徑，尋求新突破，加快縮小與全國的差距。

二、建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)選擇

（一）新型農(nóng)村社區(qū)可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，不是片面地追求“去農(nóng)村化”、“去農(nóng)民化”。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化是建立在農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上，農(nóng)民不會輕易選擇離開農(nóng)村。四川眉山市曾用了兩個(gè)月的時(shí)間對農(nóng)村勞動力進(jìn)城意向進(jìn)行普查，普查范圍覆蓋全域6 個(gè)區(qū)縣、128 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1212 個(gè)行政村，涉及78萬農(nóng)村家庭、160 多萬農(nóng)村勞動力。根據(jù)普查結(jié)果，七成農(nóng)民不愿意進(jìn)城，影響他們進(jìn)城的兩大原因是不愿意放棄土地和進(jìn)城的成本太高。新型農(nóng)村社區(qū)通過在農(nóng)村營造一種新的社會生活形態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民既不遠(yuǎn)離土地，又能集中享受城市化的生活環(huán)境的現(xiàn)實(shí)愿望，低成本地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，加快縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）就地就近城鎮(zhèn)化具備政策依據(jù)

黨的十八大、十八屆三中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央城鎮(zhèn)化工作會議，對如何更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化提出了明確要求，并反復(fù)地強(qiáng)調(diào)促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動、協(xié)調(diào)推進(jìn)。2015 年國家出臺《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，明確提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的配套工程，今后要打造一批管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范點(diǎn)，為全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，需要有高度發(fā)達(dá)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化支撐。相關(guān)政策支持也為農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化提供了難得機(jī)遇。

（三）新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展條件日益成熟

經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，為實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化提供了基礎(chǔ)條件和空間。自2006 年始，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)從無到有、從試點(diǎn)到擴(kuò)面，成都等地開展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)，為破除農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度障礙積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。目前相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工采取了“折返式”進(jìn)城的路子，在大城市積累一定資金和技術(shù)后返回家鄉(xiāng)，選擇進(jìn)入門檻更低的小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。更重要的是，隨著縣域和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，將為農(nóng)村勞動力提供大量的就業(yè)崗位，可以使更多的農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化。

三、對策與建議

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)具備以下內(nèi)容：安全宜居、環(huán)境優(yōu)美、交通方便、具備功能、清潔衛(wèi)生、低碳節(jié)能、服務(wù)均等，保障一體，居民自治。圍繞這些目標(biāo)，結(jié)合四川省情況，建議從以下五個(gè)方面加以推進(jìn)：

（一）尊重農(nóng)民，轉(zhuǎn)變理念

新型農(nóng)村社區(qū)是以城鎮(zhèn)化的理念改造農(nóng)村，以公共服務(wù)均等化覆蓋農(nóng)村，以現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村，能否做到群眾受益、群眾滿意是新型農(nóng)村社區(qū)成敗的關(guān)鍵所在。雖然眉山市的全域調(diào)查不能代表全省，但反映出在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中沒有完全掌握農(nóng)民的愿望和現(xiàn)實(shí)需求。今后在發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)過程中，要不斷調(diào)整思路，尊重農(nóng)民意愿和主體地位，讓農(nóng)村居民從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中得到更多實(shí)惠，轉(zhuǎn)被動接受為主動參與。因地制宜推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，絕不能搞“一刀切”和盲目在農(nóng)村“造城”，避免出現(xiàn)“空城”，造成大量資源浪費(fèi)。

（二）實(shí)事求是，科學(xué)規(guī)劃

加快建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制機(jī)制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌，將城鎮(zhèn)農(nóng)村發(fā)展納入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃。推動小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的全域覆蓋，將小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)納入到城鎮(zhèn)化建設(shè)體系，做到中心鎮(zhèn)和若干個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)相銜接，進(jìn)一步突出小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)作用，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)聯(lián)動，互為支撐，同步發(fā)展。積極推廣借鑒成都的鄉(xiāng)村規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)及四川省的“牧民定居”、“彝家新寨”的成功經(jīng)驗(yàn)，力求全省范圍內(nèi)社會主義新農(nóng)村建設(shè)在規(guī)劃的指導(dǎo)下，構(gòu)建形成四川新型城鄉(xiāng)形態(tài)。

（三）發(fā)展產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化支撐

產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家的基礎(chǔ)。新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)，要按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商的原則，結(jié)合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)同步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展，橫抓區(qū)域、縱抓產(chǎn)業(yè)、市場引導(dǎo)、龍頭帶動、科學(xué)布局、整體推進(jìn)，讓新型農(nóng)村社區(qū)的居民可以實(shí)現(xiàn)就近上班。新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展可以通過采取“龍頭企業(yè)＋社區(qū)＋農(nóng)戶”模式、“農(nóng)民專業(yè)合作社＋社區(qū)＋農(nóng)戶”模式、“社區(qū)指導(dǎo)下的農(nóng)民自營”模式、“社區(qū)指導(dǎo)下的農(nóng)民集體經(jīng)營”模式等多樣化形式來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品的深加工，推進(jìn)工農(nóng)融合發(fā)展。

（四）加大投入，完善功能

要進(jìn)一步強(qiáng)化小城鎮(zhèn)區(qū)域帶動功能，完善新型農(nóng)村社區(qū)配套服務(wù)功能，必須在加大財(cái)政投入的基礎(chǔ)上探索構(gòu)建多元的投入機(jī)制。一是逐年加大省、市對小城鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，保障小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)正常支出和順利運(yùn)轉(zhuǎn)，確保其對周邊農(nóng)村充分發(fā)揮公共服務(wù)提供和社會管理強(qiáng)化等職能。二是設(shè)立小城鎮(zhèn)專項(xiàng)資金，用于小城鎮(zhèn)道路、垃圾處理、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)，通過改善生活環(huán)境提高小城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村人口的聚集吸引力。三是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對小城鎮(zhèn)的信貸投入，同時(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，吸引各類社會資本更多的進(jìn)入小城鎮(zhèn)投資。通過多種形式的投入，不斷完善小城鎮(zhèn)功能，改善生產(chǎn)生活條件。

（五）加快改革，創(chuàng)新突破

一是加快宅基地的確權(quán)頒證，在此基礎(chǔ)上可以因地制宜推進(jìn)宅基地相對集中，統(tǒng)一規(guī)劃，分戶自建，統(tǒng)建設(shè)施，共同負(fù)擔(dān)的方式來推進(jìn)。二是政府加大支持力度。整合涉農(nóng)資金加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，重點(diǎn)是對外的交通、電力、通訊等，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施的均等化。三是推進(jìn)農(nóng)村土地改革。將村社的集體建設(shè)用地相對地調(diào)整集中，在符合規(guī)劃和用途管制前提下適時(shí)上市交易，將交易收入用以支持新型社區(qū)建設(shè)。同時(shí)加快改革戶籍登記制度，全力推進(jìn)公共服務(wù)均等化。