劉 炯

（1.浙江財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，浙江 杭州 310018；2.上海財經(jīng)大學 公共經(jīng)濟與管理學院，上海 200433）

一、研究背景與問題提出

生態(tài)環(huán)保是關(guān)乎人類生存和社會進步的全局性問題。我國“十二五”規(guī)劃提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為我國未來發(fā)展的主要途徑。作為發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個重要組成部分，加強保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為一種普遍性共識。黨的十八屆三中全會進一步確立了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性地位，強調(diào)“用制度保護生態(tài)環(huán)境”。從國際經(jīng)驗看，在政府間轉(zhuǎn)移支付中設(shè)計針對地方政府環(huán)境治理行為的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，已成為一個普遍性做法。我國也不例外，自2006年以來，遼寧、河北、浙江等省份陸續(xù)制定了省對市縣進行生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的制度，這些省份試圖通過財政激勵以提高市縣治理環(huán)境的努力程度。

生態(tài)轉(zhuǎn)移支付緣起于生態(tài)補償理論，目的是通過財政撥款補償生態(tài)富集地區(qū)因保護生態(tài)減少開發(fā)而發(fā)生的利益損失，但是其他地區(qū)同樣承擔著生態(tài)環(huán)保職責，因而也有必要依托垂直的財政關(guān)系來提升環(huán)境治理的積極性。不同于其他類型的環(huán)境政策，這項制度創(chuàng)新直接作用于地方政府而非企業(yè)或居民，借助財政撥款和環(huán)境指標考核激勵下級政府嚴格執(zhí)行環(huán)境政策，以扭轉(zhuǎn)環(huán)境政策完備但執(zhí)行乏力的局面。經(jīng)驗研究表明，這一制度目標并非天然可以實現(xiàn)。例如，巴西是最早建立州與市縣間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的國家，①1992年巴西Parana州率先引入以生態(tài)增值稅（ICMS－E）分享為主要內(nèi)容的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，這項制度依據(jù)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護區(qū)面積來決定市縣政府獲得返還增值稅的多寡。目前，巴西23個州中已有16個州仿效了這項制度。早期研究顯示這項制度實施后的第一個10年，市縣政府的決策反應(yīng)是增加生態(tài)環(huán)境支出，擴張生態(tài)保護區(qū)數(shù)量與面積。但后續(xù)研究發(fā)現(xiàn)，2000年之后，Parana等州的生態(tài)保護區(qū)面積幾乎沒有增加，甚至有4個市縣退出生態(tài)轉(zhuǎn)移支付計劃，將部分生態(tài)保護區(qū)恢復為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟區(qū)（Saugquet等，2012）。Ring（2002、2008）的研究顯示，德國各城市在接受州政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付后增加了那些容易顯現(xiàn)效果的環(huán)境支出，如污染終端治理，而對難以直接顯現(xiàn)績效的支出，如水土涵養(yǎng)和森林養(yǎng)護則依然投入乏力。由此可見，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度能否改善環(huán)境狀況主要取決于轉(zhuǎn)移支付接受地政府的響應(yīng)行為；目標不兼容或制度設(shè)計不當會誘使下級政府的策略性響應(yīng)，這可能會削弱其制度功能，從而導致上級撥款難以轉(zhuǎn)化為治理努力的提升。因此，提高地方政府對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)程度不僅是一個理論問題，更是一個經(jīng)驗性問題。

目前，國內(nèi)學術(shù)界對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的研究集中在必要性分析、制度設(shè)計和制度實證描述方面。在必要性分析方面，研究普遍認為財政分權(quán)體制塑造的利益格局和競爭格局導致了跨界轉(zhuǎn)移污染、庇護污染企業(yè)和以降低環(huán)境標準吸引外部資本等扭曲性環(huán)境決策，而生態(tài)轉(zhuǎn)移支付有助于矯正這些弊端，協(xié)調(diào)上下級政府間環(huán)境治理目標與利益的沖突，推進市縣政府環(huán)境治理職能歸位（孫新章等，2006；王金南等，2006；王昱等，2010；余敏江，2011a、2011b）。在制度設(shè)計方面，俞海和任勇（2008）認為應(yīng)根據(jù)環(huán)境公共品的屬性以及外溢范圍構(gòu)建多層次生態(tài)補償政策體系，其中生態(tài)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)發(fā)揮主導功能；孔凡斌（2010）強調(diào)應(yīng)從厘清環(huán)境事權(quán)責任、拓寬資金來源和強化環(huán)境支出預算管理等環(huán)節(jié)入手來完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度；賈康（2009）結(jié)合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，提出根據(jù)不同區(qū)域的功能定位來構(gòu)建差異化的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。在制度實證描述方面，王軍鋒等（2011）從基本思路、政策框架和監(jiān)管體系等方面剖析了河北省子牙河流域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度；孫澤生（2009）、隋春花（2010）分別深入研究了浙江和廣東省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付實施情況；《中國環(huán)境報》（2010、2013）對福建省九龍江流域財政生態(tài)補償進行了連續(xù)報道。此外，馮雪梅（2009）和禹雪中等（2011）從推進方式和資金分配方法角度對各省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付實踐進行了比較分析。

以上研究對認知生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的制度功能，為環(huán)境政策改革提供方向性指導具有重要啟示，但是也存在著一些問題。首先，對制度績效的分析限于單個省份，缺乏對不同省份的量化對比，從而難以提煉出可供各省參考借鑒的共同經(jīng)驗；其次，對制度績效的測度采用生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標，改善這些指標固然是生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的最終目的，但其直接作用對象畢竟是環(huán)境治理行為，因此這些指標難以準確捕捉制度意圖——提升地方政府對生態(tài)建設(shè)的執(zhí)行程度。鑒于此，本文以政策運行相對成熟的東部六?。ㄟ|寧、河北、山東、江蘇、浙江和福建）為研究對象，從解讀各省制度規(guī)則入手，實證分析各省制度實踐對地級城市環(huán)境行為的影響，揭示影響制度運行效果的各種因素，從而探究提高制度績效的有效實踐。與已有文獻相比，本文的主要貢獻是：一是對各省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的激勵方式進行了歸納區(qū)分；二是構(gòu)建了地方政府環(huán)境決策響應(yīng)函數(shù)，通過這個函數(shù)將生態(tài)轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)因素納入到一個統(tǒng)一的分析框架；三是采用空間計量技術(shù)，以環(huán)境治理行為作為被解釋變量，識別出生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng)，并與其他相關(guān)因素的作用效果進行量化比較。全文余下的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分從區(qū)分激勵方式入手來描述各省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的政策設(shè)置；第三部分構(gòu)建市縣政府對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)；第四部分采用空間計量技術(shù)識別激勵效應(yīng)和分析相關(guān)影響因素；第五部分是結(jié)論與政策建議。

二、“獎勵”與“懲罰”：生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的兩種激勵方式

從邏輯上看，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付能否產(chǎn)生激勵效果首先與激勵方式有關(guān)，正是激勵方式的差異使地方政府面臨著不同的成本收益權(quán)衡，從而引致不同的決策響應(yīng)。就轉(zhuǎn)移支付而言，其激勵方式總是蘊含在資金的支付依據(jù)、分配標準、撥款方式以及指定用途之中。據(jù)此可以將6個樣本省份的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付激勵方式概括為“獎勵型”和“懲罰型”，見表1。

表1 六省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的兩種激勵方式

“獎勵型”激勵方式是基于“補助貢獻者”原則，以省級政府作為全省環(huán)境受益者的利益代言人，統(tǒng)籌對生態(tài)環(huán)境改善作出貢獻的地區(qū)進行財力補助，目標是鼓勵轄區(qū)間環(huán)境正外部性的供給。在樣本省份中，山東省、浙江省和福建省采取了“獎勵型”激勵方式，所不同的是山東省以地級城市流域治理實際成本作為資金分配標準，以配套補助來激勵環(huán)境治理投入；浙江省和福建省則以市縣轄區(qū)生態(tài)資源存量和環(huán)境治理指標作為資金分配標準，以一般性補助緩解轄區(qū)間因環(huán)境資源稟賦差異和生態(tài)功能定位導致的利益沖突，激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)保護環(huán)境的積極性。

在樣本省份中，遼寧省、河北省和江蘇省都面臨著主要河流污染嚴重、飲用水安全和居民健康受到威脅的局面，因此采用 “懲罰型”生態(tài)轉(zhuǎn)移支付激勵方式。這種激勵方式基于“懲罰污染者，補償受損者”原則，將地方政府界定為流域水質(zhì)惡化的第一責任人，通過直接扣繳地方財政來形成橫向轉(zhuǎn)移支付資金以補償下游地區(qū)的受損居民和企業(yè)，由此遏制轄區(qū)間負外部性的產(chǎn)生，強化地方政府環(huán)境治理的責任。

“獎勵型”與“懲罰型”兩種激勵方式雖然在如何激勵上存在差異，但本質(zhì)特征都是借助轉(zhuǎn)移支付實施“獎懲”來影響地方政府的環(huán)境治理決策，提升地方政府對生態(tài)環(huán)保的責任感，矯正分權(quán)治理帶來的負面激勵。至于這兩種激勵方式是否存在效果差異則有賴于客觀數(shù)據(jù)的檢驗。

三、識別激勵效應(yīng)的理論模型與實證策略

為了識別生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng)，我們首先構(gòu)建地方轄區(qū)對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)，通過響應(yīng)函數(shù)將地方轄區(qū)的環(huán)境治理決策與生態(tài)轉(zhuǎn)移支付以及影響激勵效應(yīng)實現(xiàn)的相關(guān)因素聯(lián)系起來，在此基礎(chǔ)上將響應(yīng)函數(shù)轉(zhuǎn)換為可以進行效應(yīng)識別的計量方程，并選擇恰當?shù)膶嵶C策略。

（一）構(gòu)建地方轄區(qū)對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)

根據(jù)中位選民理論，①“中位選民”是指其偏好落在所有選民偏好序列的中間?！爸形贿x民理論”是指，在多數(shù)裁定原則下，若假定選民偏好的分布為“單峰”，則選擇結(jié)果由中位選民的偏好決定，即公共政策代表了多數(shù)人的選擇偏好，而政府為無私人利益的政府。假設(shè)一個追求本地居民福利最大化的地方轄區(qū)i的效用函數(shù)為U（X，G，E），其中X表示轄區(qū)i消費的私人物品，G表示轄區(qū)i消費的公共物品，E表示轄區(qū)i工業(yè)污染物排放水平。進一步假設(shè)轄區(qū)i的經(jīng)濟產(chǎn)出為y，其中污染產(chǎn)業(yè)比重為φ，相應(yīng)產(chǎn)出份額為φy，這部分產(chǎn)出與污染物排放水平有關(guān)，其偏導數(shù)?φy／?E＞0，這意味著污染產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出是排污量的增函數(shù)，源自清潔產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出則與排污量無關(guān)；轄區(qū)i為居民供給公共物品面臨的預算約束為G＝tφy＋t（1－φ）y＋tr，其中tφy和t（1－φ）y分別是來自污染產(chǎn)業(yè)和清潔產(chǎn)業(yè)的稅賦，tr表示轄區(qū)i接受的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付；轄區(qū)i的污染物排放水平取決于自身環(huán)境治理力度ai以及同一省份毗鄰轄區(qū)環(huán)境治理力度a－i，即E＝E（ai，a－i），排污量對環(huán)境治理水平的偏導數(shù)?E／?ai＜0，表示排污量隨著環(huán)境治理水平的提升而減少；對所有轄區(qū)而言，提升環(huán)境治理水平的單位成本均為c，因而轄區(qū)i消費的私人物品量為（1－t）y－cai。

將以上假設(shè)代入原效用函數(shù)得到：U＝U（（（1－t）y－cai），tφy＋t（1－φ）y＋tr，E（ai＋a－i）），對這個函數(shù)中的自變量ai求導，得到滿足效用最大化的一階條件：

這個一階必要條件刻畫了污染物排放的均衡水平，也就是環(huán)境治理的均衡水平。在均衡狀態(tài)，轄區(qū)i選擇環(huán)境治理水平使污染排放量的“邊際支付意愿”等于污染排放量對私人品產(chǎn)出的“邊際貢獻”（（1－t）（φy）E）與對公共品供給的“邊際貢獻”（（UG／UX）t（φy）E）之和再減去提高環(huán)境治理產(chǎn)生的“邊際成本”（－c／Eai）。通過對上式進行比較靜態(tài)分析就可以得到環(huán)境治理決策與生態(tài)轉(zhuǎn)移支付之間的隱函數(shù)為：②對（1）式運用隱函數(shù)定理，可以得到?ai／?tr＝（UXGc－UGGt（φy）EEai－UEGEai）／｜D｜，其中｜D｜是目標函數(shù)對ai 的二階導數(shù)。

（2）式為轄區(qū)i對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)，該式意味著地方轄區(qū)的環(huán)境治理決策受到以下因素影響：本地的經(jīng)濟產(chǎn)出y、污染產(chǎn)業(yè)比重φ、供給公共品而面臨的課稅壓力t、毗鄰轄區(qū)的環(huán)境治理決策a－i、環(huán)境治理成本c以及生態(tài)轉(zhuǎn)移支付tr。值得注意的是，根據(jù)均衡條件，轄區(qū)i對公共品的“主觀評價”（UG／UX）越高，其對污染物排放的支付意愿（－UG／UX）就越高，也就是說，如果一個轄區(qū)公共品供給不足，因而對之“主觀評價”越高，那么降低環(huán)境治理水平的“主觀意愿”也就越低。因此，可以將課稅壓力t理解為轄區(qū)i為提供公共品而在本地區(qū)籌集資金的充裕程度，根據(jù)相關(guān)文獻，地方政府自有資金的充裕程度可以借助財政自給率來表示（周黎安和陳燁，2005；傅勇，2010）。

（二）識別激勵效應(yīng)的計量方程及實證策略

將（2）式轉(zhuǎn)化為可估計的面板模型：

由于數(shù)據(jù)可得性問題，式（3）中tr被設(shè)為一個虛擬變量，表征生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度實施與否，tr的系數(shù)β7是識別激勵效應(yīng)的關(guān)鍵參數(shù)，如果β7顯著大于零，則可以認為生態(tài)轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生了環(huán)境治理激勵效應(yīng)。考慮到毗鄰轄區(qū)的異質(zhì)性，式（3）中毗鄰轄區(qū)環(huán)境治理決策a－i被賦予不同權(quán)重，W即為不同毗鄰轄區(qū)的權(quán)重矩陣。因此，式（3）成為一個空間計量方程。根據(jù)空間相關(guān)性的差異，空間計量方程可分為空間滯后模型（SAR）和空間誤差模型（SEM），這兩類模型可以借助LM和RobustLM檢驗統(tǒng)計量加以對比篩選。但是，由于方程（3）引入了空間相關(guān)性，這會帶來內(nèi)生性問題。這里，內(nèi)生性主要來自兩類原因：第一類是由遺漏變量引致的，在隨機誤差項εit中包含了同時影響本地區(qū)和相鄰地區(qū)環(huán)境決策的不可觀測因素，這些因素可能是不隨時間發(fā)生變化的（例如地區(qū)個體性特征），也可能是隨時間發(fā)生變化的（例如全局性環(huán)境政策、地方居民偏好等）；第二類是由反向干擾引發(fā)的，本地區(qū)環(huán)境決策不僅受到毗鄰地區(qū)影響，而且通過空間因素（例如可流動的環(huán)境污染）對毗鄰地區(qū)產(chǎn)生影響，而這會帶來聯(lián)立性偏誤（simultaneousbias），導致空間參數(shù)β5估計有偏。綜合考慮以上情形，我們除了采用固定效應(yīng)模型和增加更多控制變量來剔除地區(qū)個體特征和共同外部政策產(chǎn)生的內(nèi)生影響外，還引入更加穩(wěn)健的估計方法——空間滯后誤差面板（SAC）模型，即方程（4）。在空間滯后誤差模型中，不但存在環(huán)境決策的空間相關(guān)性，考慮到由于相鄰地區(qū)環(huán)境質(zhì)量相互影響而導致隨機誤差項εit中還可能存在空間滯后序列相關(guān)，因而能抑制環(huán)境外部性產(chǎn)生的本地區(qū)環(huán)境決策對毗鄰地區(qū)造成的反向影響（Elhorst，2003、2010），緩解內(nèi)生性問題。

與方程式（4）相關(guān)的另一個重要問題是空間權(quán)重矩陣的設(shè)置。根據(jù)轄區(qū)間空間相關(guān)性特征和轄區(qū)間的競爭行為，W可以有不同定義?？紤]到轄區(qū)間環(huán)境決策具有群分特征，即環(huán)境決策競爭更多地發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)展水平相近似的轄區(qū)，因而我們對同一個省份內(nèi)不同轄區(qū)的人均GDP進行加權(quán)定義經(jīng)濟地理矩陣如下：

式（5）中，分子是同一省份內(nèi)兩個轄區(qū)i和j的人均GDP之差的絕對值的倒數(shù)，分母是轄區(qū)i與所有其他轄區(qū)人均GDP之差的絕對值倒數(shù)的總和。根據(jù)式（5），除了地理上的鄰近性，同一省份兩個轄區(qū)間人均GDP越接近，彼此間環(huán)境決策賦予的權(quán)重也就越大。

四、變量選擇、數(shù)據(jù)來源與計量結(jié)果

（一）變量選擇與數(shù)據(jù)來源

選擇恰當?shù)谋唤忉屪兞勘碚鳝h(huán)境治理行為是識別激勵效應(yīng)的一個難點。從各國實踐看，環(huán)境規(guī)制和環(huán)保投入是改善生態(tài)環(huán)境的主要手段，兩者均不可偏廢。因此應(yīng)從這兩個方面完整地刻畫地方環(huán)境治理行為。對環(huán)境規(guī)制強度，考慮到污染收費制度是我國目前規(guī)制企業(yè)排污的主要經(jīng)濟手段（李永友，2008），且排污費實際征收率對企業(yè)污染行為影響顯著（Wang和Wheeler，2000、2005）①他們的研究表明，我國污染收費對污染強度的影響彈性平均高達0.65，對水污染強度的影響彈性為0.27，后續(xù)經(jīng)驗研究同樣認為我國排污收費制度既非武斷也非缺乏效率，問題在于能否得到地方政府的有效執(zhí)行。，而且在地區(qū)間存在較大差異，這種差異正凸顯了各地環(huán)境規(guī)制的強弱程度（張友國和鄭玉歆，2005；包群和彭水軍，2006）。況且，各省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付文件均將嚴格執(zhí)行排污收費制度作為主要制度目標。②例如，浙江省生態(tài)補償政策中第一部分規(guī)定：“進一步規(guī)范排污費征收、使用和管理，確保排污費應(yīng)收盡收，排污費使用在確保重點污染源防治資金需要的同時，加大對區(qū)域性、流域性污染防治?！币虼?，我們以排放每噸工業(yè)廢水實際征收的排污費作為環(huán)境規(guī)制強度的代理變量，將其定義為regulateit。目前環(huán)保部門對排污費征收數(shù)據(jù)只披露到省級層面和重點城市，對此我們查閱了東部六個樣本省份所有地級城市2005年以后的統(tǒng)計年鑒和環(huán)境公報，搜集到46個城市2005－2010年的排污收費數(shù)據(jù)，③這些城市分別是：遼寧省的鞍山、撫順、本溪、遼陽、盤錦、鐵嶺、朝陽；河北省的石家莊、唐山、邯鄲、邢臺、保定、張家口、承德、滄州、廊坊、衡水；山東省11個試點地級市中的東營、濰坊、濟寧、泰安、萊蕪、德州；江蘇省的無錫、徐州、常州、蘇州、南通、連云港、揚州、鎮(zhèn)江、泰州；浙江省的溫州、嘉興、紹興、湖州、金華、衢州、臺州、麗水；福建省的福州、莆田、泉州、南平、龍巖、寧德。這個時間段恰好覆蓋各省實施生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的前后3年，經(jīng)過價格平減后得到各地污染收費的實際征收率。對另外一個環(huán)境治理維度——環(huán)保投入，我們采用預算內(nèi)人均環(huán)境保護支出作為代理變量。在財政部的預算科目中，環(huán)境保護支出包括污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護和退耕還林等。這些支出方向正是生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度試圖引導地方政府提升努力的目標。同樣經(jīng)過價格平減后，人均環(huán)保支出在時間序列上的變化能較好測度生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對地級城市環(huán)保投入的激勵效應(yīng)，我們將其定義為spendingit。

在式（3）和式（4）中，影響激勵效應(yīng)實現(xiàn)的各控制變量選擇也非常重要。經(jīng)濟產(chǎn)出y，以經(jīng)過價格平減后的人均GDP表征；污染產(chǎn)業(yè)比重φ，根據(jù)歷年全國環(huán)境公報，以工業(yè)廢水排放量和二氧化硫排放量較大的紡織業(yè)、造紙業(yè)、化學原料業(yè)和化學制品制造業(yè)、黑色金屬加工業(yè)以及電力行業(yè)在地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值中的比重來表示；④根據(jù)2011年《中國工業(yè)經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》，這5個工業(yè)部門應(yīng)交增值稅占所有39個工業(yè)部門的3.2%、1.3%、6%、5.8%和7.2%，其中，電力、化學工業(yè)、黑色金屬加工業(yè)和紡織業(yè)增值稅貢獻率分別位于第2位、第4位、第5位和第11位；江蘇、浙江、山東三省造紙業(yè)產(chǎn)值占全國造紙業(yè)產(chǎn)值的38.69%，應(yīng)交增值稅的39.1%。因此，地級城市環(huán)境治理必然考慮對這些稅收源泉產(chǎn)生的沖擊。財政自給率t用地級城市稅收收入占預算內(nèi)財政支出比重來計算，這個指標越大說明稅源越充裕，地方政府越有能力供給包括環(huán)境治理在內(nèi)的公共品，稅源充裕也可能導致環(huán)境規(guī)制趨向嚴格；環(huán)境治理成本c以滯后一期的人均工業(yè)廢水排放量表示。除了在響應(yīng)函數(shù)中出現(xiàn)的影響因素外，根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗研究，我們增加公眾環(huán)境訴求、人口密度和人均預算內(nèi)財政支出作為控制變量，其中，公眾環(huán)境訴求用各地級城市環(huán)境信訪數(shù)量表示。⑤與相關(guān)研究以接受高等教育的人口比例來間接反映公眾環(huán)境參與度相比，環(huán)境信訪數(shù)量直接反映了公眾對環(huán)境治理的訴求，況且信訪數(shù)量本身也是上級部門考核地級城市環(huán)境治理努力水平的重要指標之一。以上所有變量數(shù)據(jù)均來自46個地級城市2005－2010年的統(tǒng)計年鑒和城市年鑒，構(gòu)成了一個空間面板數(shù)據(jù)集。經(jīng)過上述分析，式（4）轉(zhuǎn)化為待估計方程（6）和方程（7），這兩個方程的變量描述見表2所示。

表2 估計模型中變量的定義及描述性統(tǒng)計說明

（二）空間計量分析結(jié)果

表3和表4是計量模型（6）和（7）的估計結(jié)果，我們首先對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的政策效果進行評估，然后對相關(guān)解釋變量進行分析。

1.對政策運行績效的評估。表3是對所有樣本城市進行估計的結(jié)果，借助LM和RobustLM檢驗，表明方程（6）和方程（7）的空間滯后項和空間誤差項在統(tǒng)計上都是顯著的，因而有必要采用空間滯后誤差模型（SAC）同時考慮兩類空間相關(guān)性。在對兩種環(huán)境治理行為的SAC模型估計中，政策變量的系數(shù)雖然為正，但統(tǒng)計均不顯著，這意味著生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對地級城市環(huán)境治理決策在總體上并沒有產(chǎn)生顯著的激勵效應(yīng)。進一步考察表4的分省估計結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)：實施“懲罰型”激勵方式的遼寧省、河北省和江蘇省各城市環(huán)境規(guī)制水平分別在統(tǒng)計上顯著提高了0.604元、0.307元和0.723元，但這些城市的人均環(huán)境支出并沒有顯著提高；實施“獎勵型”激勵方式的浙江省和福建省樣本城市的人均環(huán)境支出分別增加了51.29元和73.28元，但這種激勵模式下的3個省份中只有福建省樣本城市的規(guī)制強度在制度實施后提升了0.265元，浙江省和山東省樣本城市的規(guī)制強度都沒有顯著提高。以上估計結(jié)果在一定程度上表明：“懲罰型”激勵方式有助于提升地方政府環(huán)境規(guī)制水平，而“獎勵型”激勵方式有助于促進地方政府增加對環(huán)境治理的投入。

值得注意的是，山東省各樣本城市在政策實施后環(huán)境規(guī)制強度和治理投入均沒有顯著增加，且環(huán)境規(guī)制強度甚至有所下降。對此，一個可能的解釋是：山東省采取配套補助的撥款方式，資金分配則依據(jù)各地級城市上年度環(huán)境治理成本的20%，這種激勵方式取決于下級政府在政策實施前的努力程度，沒有與環(huán)境質(zhì)量狀況或生態(tài)資源存量相掛鉤，難以對地級城市環(huán)境決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。福建省樣本城市無論是在規(guī)制強度還是在投入水平上均有顯著提升，這與福建省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金籌集方式有關(guān)。福建省生態(tài)轉(zhuǎn)移資金的一部分源于江河下游城市（福州、泉州、漳州）根據(jù)用水量而籌集的生態(tài)補償基金，這意味著下游城市需要直接承擔上游城市環(huán)境治理的部分成本，“倒逼”上游城市（南平、龍巖、莆田、寧德）需要對流域水質(zhì)清潔承擔責任，強化對污染物排放的控制。同樣采取“獎勵型”模式的浙江省，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金全部來自省級財政收入的增量，對下級政府而言，這部分轉(zhuǎn)移支付資金是“意外之財”，環(huán)境支出有了更多的財力支持，但對環(huán)境規(guī)制而言，即便放松規(guī)制強度導致環(huán)境考核指標下降也不會損害原有的財政利益，特別是對接受生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金量小的地級城市來說，提高環(huán)境規(guī)制水平缺乏足夠的外部驅(qū)動力。

表3 所有樣本城市環(huán)境決策響應(yīng)函數(shù)的估計結(jié)果

續(xù)表3 所有樣本城市環(huán)境決策響應(yīng)函數(shù)的估計結(jié)果

表4 分省各地級城市環(huán)境決策響應(yīng)函數(shù)的估計結(jié)果

2.對相關(guān)解釋變量的分析。首先，從空間結(jié)構(gòu)看，在控制住空間誤差序列相關(guān)之后，表3中估計方程（7）的空間滯后系數(shù)為負，雖然在統(tǒng)計上還不夠顯著，但表明東部地區(qū)地級城市的環(huán)境投入決策可能存在“逐劣競爭”。表4分省估計結(jié)果顯示，浙江省和遼寧省樣本城市環(huán)境投入的空間滯后系數(shù)分別為－0.308和－0.636，且在統(tǒng)計上顯著，這意味著這兩個省份的地級城市在觀察到毗鄰地區(qū)增加環(huán)境投入后，會策略性地降低本地區(qū)環(huán)境治理投入，轉(zhuǎn)移本地區(qū)應(yīng)擔當?shù)沫h(huán)境責任。而江蘇省樣本城市則在環(huán)境規(guī)制決策中呈現(xiàn)惡性競爭現(xiàn)象（空間滯后系數(shù)為－0.525，在5%水平上顯著）。這使得我國東部地區(qū)本已不協(xié)調(diào)的環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系更加扭曲。

其次，從經(jīng)濟發(fā)展水平和財政變量看，在表3和表4中，多數(shù)模型中人均GDP變量對兩種環(huán)境決策都有顯著的正效應(yīng)，這意味著經(jīng)濟發(fā)展水平越高，地方政府就越重視改善環(huán)境質(zhì)量。財政自給率的系數(shù)在表3的環(huán)境規(guī)制估計模型中顯著為正，這意味著供給本地公共產(chǎn)品的自有財力越充裕，環(huán)境規(guī)制就越嚴格；反之，放松環(huán)境規(guī)制越有可能成為轄區(qū)間經(jīng)濟博弈的手段。人均財政支出的系數(shù)在表3的環(huán)境投入估計方程中顯著為正，這說明無論是擴大自有財源還是來自上級轉(zhuǎn)移支付，提高財政支出能力都會促進地方政府對環(huán)境投入的增加。

再次，從工業(yè)部門結(jié)構(gòu)看，高污染產(chǎn)業(yè)在地方經(jīng)濟中的構(gòu)成比例對環(huán)境決策有著顯著影響。在表3和表4中，5個污染產(chǎn)業(yè)中化學工業(yè)、黑色金屬加工業(yè)和電力行業(yè)對環(huán)境規(guī)制決策的影響系數(shù)在統(tǒng)計上顯著為負，這意味著通過放松環(huán)境規(guī)制來“包容”污染產(chǎn)業(yè)成為地方政府獲取經(jīng)濟增長的一種策略性工具。有趣的是，雖然高污染產(chǎn)業(yè)比重對環(huán)境投入決策的影響沒有呈現(xiàn)一致性規(guī)律；但是在一些地區(qū)，污染產(chǎn)業(yè)比重對規(guī)制決策的影響為負，而對投入決策的影響為正。一個可能的解釋是：地方政府對污染產(chǎn)業(yè)采取“一邊放縱污染，一邊增加治理投入”的策略組合，這更加劇了企業(yè)對環(huán)境資源的扭曲性配置。

最后，從公眾環(huán)境訴求看，在所有估計模型中，公眾環(huán)境訴求無論對規(guī)制決策還是對治理投入的影響盡管在統(tǒng)計上都顯著，但其系數(shù)都非常小。這說明利用公眾參與來改善環(huán)境質(zhì)量的意識在我國還很薄弱，公眾環(huán)境訴求并沒有真正納入到地方政府的環(huán)境決策之中。

五、結(jié)論與政策建議

分權(quán)化治理為中國地方政府創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮提供了充沛動力和機會，但也帶來了環(huán)境持續(xù)惡化的后果，各省嘗試的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付正是對這一弊端的矯正。自上而下財政撥款、生態(tài)環(huán)境指標考核以及轉(zhuǎn)移資金籌集方式構(gòu)成了這項制度創(chuàng)新的激勵結(jié)構(gòu)。那么，這些激勵措施能否對地方環(huán)境治理產(chǎn)生促進作用呢？本文的經(jīng)驗證據(jù)顯示，如果將環(huán)境規(guī)制和財政投入視為改善環(huán)境的有機整體，那么目前生態(tài)轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的效果在整體上并不明顯，進行制度嘗試的各省大多只有單方面的效果。具體說，以“財政扣款＋環(huán)境指標考核”為特征的“懲罰型”激勵有助于推動環(huán)境規(guī)制，以“財力補助＋環(huán)境指標考核”為特征的“獎勵型”激勵有助于提升對環(huán)境治理的財政投入。不僅如此，如果轉(zhuǎn)移資金直接而非間接籌措于地方政府，與地方財政利益直接掛鉤，那么激勵效應(yīng)會更加顯著；如果缺乏嚴格的環(huán)境指標考核，或者依據(jù)以往治理努力程度采取匹配式撥款就難以發(fā)揮制度作用。我們的經(jīng)驗證據(jù)還表明，地區(qū)間的惡性環(huán)境競爭、“污染型”工業(yè)部門結(jié)構(gòu)和財政能力不足對地方環(huán)境治理的負面作用往往要超過上級政府生態(tài)撥款的正面影響。這表明傳統(tǒng)分權(quán)體制所塑造的地方政府扭曲性環(huán)境競爭行為、產(chǎn)業(yè)選擇行為和財政支出行為都不同程度地限制了生態(tài)轉(zhuǎn)移支付激勵效果的產(chǎn)生，甚至可能導致這項制度創(chuàng)新流于形式上的運行。此外，本文也證實了已有文獻所揭示的結(jié)論，即公民環(huán)境訴求沒有在地方環(huán)境治理中得到體現(xiàn)。

上述結(jié)論說明目標兼容和制度設(shè)計對提升生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績效的重要性。前文所述扭曲性行為源于地方政府對經(jīng)濟增長的片面追求，顯然這個目標和生態(tài)轉(zhuǎn)移支付所追求的環(huán)境保護相沖突，但是如果簡單地將這兩個目標相互對立，迫使地方政府做出“非此即彼”的選擇同樣也不現(xiàn)實，可能的選擇是兼顧經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)保，實現(xiàn)可持續(xù)的清潔增長。當前融合這兩者的契合點是借助生態(tài)文明建設(shè)，擴大地方政府的生態(tài)服務(wù)職能，同時優(yōu)化生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計，使之更好地融入分權(quán)體制框架之中。

要加強地方政府的生態(tài)服務(wù)職能，深化財稅體制改革是重要的著力點。新一輪財稅體制改革應(yīng)重視厘清各級政府的生態(tài)環(huán)保職責，疏解地方政府的財政壓力，弱化將環(huán)境政策執(zhí)行視為競爭工具的動機，為地方環(huán)境治理營造良好的體制氛圍。同時，財稅體制改革應(yīng)協(xié)同綠色GDP核算，引導地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。從長期看，只有加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，使地方經(jīng)濟擺脫對高污染工業(yè)部門的依賴，才能從根本上扭轉(zhuǎn)“高產(chǎn)出、高污染”局面。此外，推進環(huán)境公民社會建設(shè)、公眾環(huán)境滿意度考核和環(huán)境責任追究制度建設(shè)也是促動生態(tài)服務(wù)職能的重要途徑。

本文的實證結(jié)論對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計也有直接的借鑒意義。首先，激勵方式上應(yīng)融合“獎勵”和“懲罰”兩種機制，實現(xiàn)對環(huán)境治理的整體性激勵，不能只側(cè)重治理活動的某個方面；其次，政策力度上需要擴大其在一般性轉(zhuǎn)移支付中的比重，整合各類生態(tài)環(huán)保專項資金，使地方政府切實感受到環(huán)境改善產(chǎn)生的財政收益，以及環(huán)境惡化帶來的利益損失；再次，在考核指標上應(yīng)盡可能全面地反映生態(tài)質(zhì)量、污染排放和治理進度，防止地方政府采取“轉(zhuǎn)移污染”、“集中排放”等機會主義行為扭曲制度效果；最后，籌資渠道上應(yīng)由政府為主轉(zhuǎn)向政府和市場并重，將污染成本真正內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本，“倒逼”企業(yè)采用更清潔的生產(chǎn)技術(shù)。

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