我國(guó)地方政府治理能力建設(shè)研究

張意敏+趙春美

摘 ?要：地方政府是國(guó)家政治統(tǒng)治的基石，地方政府的活動(dòng)與群眾的日常生活和切身利益密切相關(guān)，地方政府治理能力的高低，關(guān)系到國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展及政治穩(wěn)定。全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義和諧社會(huì)是我國(guó)的宏偉目標(biāo)，這需要全國(guó)上下共同努力，更需要各級(jí)地方政府進(jìn)一步提升治理能力。本文綜合分析了我國(guó)地方政府治理能力的現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)地方政府治理能力進(jìn)行了初步的、客觀的探索，形成較為全面而深入的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：地方政府;治理能力;能力建設(shè)

一、研究背景

當(dāng)前，我國(guó)面臨著日益復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)，我國(guó)地方政府的行政實(shí)踐對(duì) “地方政府治理能力”研究的要求也愈加強(qiáng)烈。改革開放以來發(fā)生的重大事件，如金融危機(jī)、汶川大地震等都對(duì)地方政府治理能力發(fā)出挑戰(zhàn)。然而，盡管我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處理能力有所提升，但仍是失誤頻發(fā)，多年來 “機(jī)構(gòu)改革”的效果更是差強(qiáng)人意。目前，以解決深層次矛盾為目標(biāo)的各項(xiàng)改革正深入進(jìn)行，國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)入了關(guān)鍵發(fā)展時(shí)期。我國(guó)各級(jí)地方政府治理能力正面臨前所末有的挑戰(zhàn)，并因此構(gòu)成了我國(guó)政府行政改革的宏觀價(jià)值目標(biāo)之一。

二、我國(guó)地方政府治理能力的不足

我國(guó)地方政府治理能力的不足主要表現(xiàn)在：第一，科學(xué)制定和執(zhí)行公共政策的能力不足。許多地方政府在建立科學(xué)的決策機(jī)制，掌握科學(xué)的方法，進(jìn)而制定科學(xué)的決策上，尚存在明顯的不足之處。第二，提供公共服務(wù)的能力不足。目前，地方政府對(duì)民眾的公共要求反應(yīng)遲鈍或缺乏應(yīng)有的敏感性和回應(yīng)力，出現(xiàn)了地方政府回應(yīng)性不高、服務(wù)品質(zhì)低的問題，從而招致民眾對(duì)地方政府諸多不滿的情緒，各級(jí)地方政府不同程度地陷入信任危機(jī)。第三，有效化解社會(huì)矛盾的能力不足。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，地方政府調(diào)控不力，使得整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)了高分化低整合的特點(diǎn)，呈現(xiàn)許多無(wú)序狀態(tài)。國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力失控，導(dǎo)致各種濫用公共權(quán)力以謀取私人利益的行為頻發(fā)。第四，應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)的反應(yīng)能力及處理能力不足。危機(jī)意識(shí)淡薄，存有僥幸心理，許多地方?jīng)]有應(yīng)對(duì)危機(jī)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也沒有完善的應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)的制度，危機(jī)信息發(fā)布體系不完善。第五，強(qiáng)調(diào)地方利益，全局意識(shí)薄弱。地方政府在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)，扮演著雙重角色，一方面代表中央或上級(jí)利益，另一方面代表地方利益，是一個(gè)矛盾綜合體。近年來，地方保護(hù)主義已成為影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)的一個(gè)十分突出的問題。

三、我國(guó)地方政府治理能力不足的原因

（一）政治因素。首先，社會(huì)治理體制不順。我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)治理體制仍為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的靜態(tài)管理體制，一方面影響著現(xiàn)有地方政府社會(huì)治理的觀念、制度及機(jī)構(gòu)等，另一方面以分化、復(fù)雜化和多元化為特征的體制轉(zhuǎn)型，對(duì)這種傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其次，社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制不完善。社會(huì)治理手段單一，部門分割，多頭管理，缺乏有效的社會(huì)監(jiān)測(cè)體系及危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。

（二）經(jīng)濟(jì)因素。長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式使得政府憑借高度集中的行政權(quán)力控制全部社會(huì)資源，且壟斷其分配，限制了地方政府的權(quán)力，地方政府的自主性相對(duì)薄弱。在經(jīng)濟(jì)體制中，財(cái)政體制、金融體制等不健全，對(duì)地方政府有效地行使行政權(quán)力有一定，也對(duì)地方政府間的關(guān)系及政府行為過程、方式產(chǎn)生制約作用，從而對(duì)地方政府的治理能力產(chǎn)生影響。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低也嚴(yán)重制約了地方政府治理能力的提高。

（三）技術(shù)因素。首先，地方政府戰(zhàn)略因素上的不足。當(dāng)前某些地方政府不能正確地確立目標(biāo)，目標(biāo)不明確、缺乏前瞻性，直接影響了地方政府治理能力。其次，地方政府運(yùn)作流程不確定。政府機(jī)關(guān)往往從工作程序和組織職能出發(fā)考慮工作，容易導(dǎo)致本位主義，從而產(chǎn)生組織整體績(jī)效不高、執(zhí)行力大打折扣弊端。再次，某些公務(wù)員素質(zhì)不高，結(jié)構(gòu)因素不合理。公務(wù)員的新陳代謝機(jī)制、保障機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制不健全，對(duì)于公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)有很大影響，也影響了公務(wù)員管理的科學(xué)化和規(guī)范化，而高效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度尚未建立，因而缺乏對(duì)公務(wù)員的執(zhí)行力情況進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)的有效方法。

四、提升我國(guó)地方政府治理能力的基本途徑

（一）轉(zhuǎn)變地方政府治理理念。第一，地方政府協(xié)作應(yīng)該堅(jiān)持法治原則、誠(chéng)信原則、利益最大化原則、互利互惠原則，培育協(xié)同治理理念，制止地方保護(hù)主義。第二，地方政府由“劃槳”的角色向“掌舵”的角色轉(zhuǎn)變，引入市場(chǎng)理念，將某些可以由市場(chǎng)提供的公共服務(wù)逐步市場(chǎng)化，提升地方政府的公共服務(wù)能力。第三，培育學(xué)習(xí)型地方政府理念，提高學(xué)習(xí)能力，塑造有地方特色行政文化，應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)大環(huán)境。第四，各級(jí)地方政府要有憂患意識(shí)，樹立公共危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)處理突發(fā)事件和公共危機(jī)的能力。最后，強(qiáng)化法治意識(shí)，促進(jìn)依法行政。政府首先應(yīng)成為執(zhí)法守法的楷模，才能締造一個(gè)守法的公民社會(huì)，從而維護(hù)公民的權(quán)益與自由。

（二）加強(qiáng)地方政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，提升地方政府執(zhí)行力。第一，建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的執(zhí)行組織架構(gòu)，重新分配政府執(zhí)行權(quán)力，推行“制度執(zhí)行責(zé)任制”，同時(shí)實(shí)行績(jī)效考評(píng)與獎(jiǎng)懲。第二，建立政府執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，包括執(zhí)行問責(zé)制與績(jī)效考評(píng)機(jī)制。第三，提高考錄職位級(jí)別，擴(kuò)大考錄范圍，健全公務(wù)員培訓(xùn)制度和培訓(xùn)法規(guī)體系，實(shí)行公務(wù)員考核制度的科學(xué)化、民主化，建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。

（三）理順地方政府與社會(huì)及市場(chǎng)的關(guān)系。在政府與企業(yè)的關(guān)系上， 建立現(xiàn)代企業(yè)制度， 使企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體， ?政府應(yīng)由直接控制為主轉(zhuǎn)向間接控制為主，由微觀管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理為主，由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)和法律手段為主。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上， 必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用， 政府要轉(zhuǎn)變直接參與經(jīng)營(yíng)的做法， 將精力集中于調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法監(jiān)督、政策指導(dǎo)以及組織協(xié)調(diào)，為市場(chǎng)主體提供服務(wù)并且創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。在政府與社會(huì)的關(guān)系上， 大力培育各類社會(huì)中介組織， 發(fā)揮社會(huì)的自我組織、自我服務(wù)的功能，為公民參與社會(huì)管理提供許多新的平臺(tái)，建立多元化的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)地方政府治理能力取得了不小的成就，現(xiàn)行的地方政府治理體制大大提高了我國(guó)人民的生活水平，國(guó)家的現(xiàn)代化程度也逐步加深，但仍面臨許多新問題和新挑戰(zhàn)。要解決這些新問題，地方政府必須承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任。地方政府要不斷增強(qiáng)行政能力，提高行政效率，有效地整合社會(huì)資源。最關(guān)鍵的是，地方政府必須建立健全提升政府治理能力的目標(biāo)規(guī)劃，將提升地方政府治理能力納入政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，并將提升地方政府治理能力上升到改革原則的高度，在長(zhǎng)期的改革進(jìn)程中持續(xù)不懈，與時(shí)俱進(jìn)，并根據(jù)時(shí)代的需要隨時(shí)不斷地更新和提升地方政府能力。

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