論我國(guó)文化旅游產(chǎn)業(yè)中的行政指導(dǎo)問(wèn)題

王珂

摘 ?要：我國(guó)應(yīng)大力運(yùn)用行政指導(dǎo)的方法，推動(dòng)文化旅游產(chǎn)業(yè)的全新發(fā)展。有關(guān)行政指導(dǎo)的主體，雖呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)，但應(yīng)倡型集中指導(dǎo)與聯(lián)合指導(dǎo);規(guī)范行政指導(dǎo)的程序，以體現(xiàn)行政民主;加強(qiáng)行政指導(dǎo)的保障措施，以提升行政指導(dǎo)的實(shí)效。通過(guò)文化旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的單行立法安排，明確有關(guān)經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)的法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：文化旅游產(chǎn)業(yè);行政指導(dǎo)

文化旅游產(chǎn)業(yè)是以文化為內(nèi)容、以旅游為依托的綜合性產(chǎn)業(yè)，體現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)的融合。文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于促進(jìn)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，完善我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)功能，大幅提升我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的綜合實(shí)力與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。正因?yàn)槿绱?，“文化旅游產(chǎn)業(yè)”的概念在國(guó)內(nèi)旅游界高唱入云，不少著名的旅游目的地和旅游資源大省也紛紛制訂“十二五”期間文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃。

“行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)劃或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為”?？梢哉f(shuō)，行政指導(dǎo)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，是轉(zhuǎn)變政府職能和行政模式的要求，也是我國(guó)加入WTO之后的要求。

行政指導(dǎo)在我國(guó)農(nóng)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)適用較多，但在文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)際運(yùn)用則明顯不足。在新的情勢(shì)下，行政主體應(yīng)善用行政指導(dǎo)方法，推動(dòng)我國(guó)文化旅游產(chǎn)業(yè)的全新發(fā)展，并在實(shí)踐中不斷完善行政指導(dǎo)的制度建設(shè)。

一、文化旅游產(chǎn)業(yè)的行政指導(dǎo)主體

文化旅游產(chǎn)業(yè)的行政指導(dǎo)主體，有組織法的依據(jù)即可，以保行政指導(dǎo)主體不缺位。當(dāng)然從提升行政指導(dǎo)的規(guī)范化程度考量，毫無(wú)疑問(wèn)，各級(jí)人民政府都是文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政指導(dǎo)主體。對(duì)地方各級(jí)人民政府而言，文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，攸關(guān)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是它們的職權(quán)。但是，各級(jí)人民政府對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)所作的行政指導(dǎo)是宏觀層面的行政指導(dǎo)，在作抽象行政指導(dǎo)方面可以發(fā)揮相當(dāng)重要的作用，在作具體行政指導(dǎo)方面不易發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

文化旅游產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)的結(jié)合部，是一類特色旅游產(chǎn)業(yè)，也是我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。各級(jí)人民政府所屬的旅游工作部門，自然是本行政區(qū)域內(nèi)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行業(yè)主管部門和當(dāng)然的行政指導(dǎo)主體。

文化旅游有其具體內(nèi)容，所涉旅游資源包括考古遺跡、博物館、城堡、宮殿、歷史建筑、著名建筑物、廢墟、藝術(shù)品、雕塑、工藝品、畫廊、節(jié)日、盛世、音樂(lè)舞蹈、民間藝術(shù)、劇院、原始文化、亞文化、民族社區(qū)、大小教堂，以及能夠代表民族及其文化的其他東西。由于文化旅游產(chǎn)業(yè)是以文化為主要內(nèi)容乃至靈魂的，必須依托歷史文化景點(diǎn)、文化藝術(shù)場(chǎng)所、演出會(huì)展場(chǎng)所等重要載體，所以各級(jí)人民政府所屬的文化、文物工作部門是本行政區(qū)域內(nèi)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相當(dāng)重要的行政指導(dǎo)主體。文化、文物工作部門尤應(yīng)加強(qiáng)文化創(chuàng)意的行政指導(dǎo)，引領(lǐng)旅游企業(yè)弘揚(yáng)我國(guó)傳統(tǒng)文化中積極進(jìn)取、健康向上的心態(tài)文化內(nèi)容。

文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，離不開(kāi)旅游項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，離不開(kāi)景點(diǎn)和景區(qū)的綠化，也離不開(kāi)周邊環(huán)境的配套。有鑒于此，城建、規(guī)劃部門也應(yīng)是本行政區(qū)域內(nèi)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較重要的行政指導(dǎo)主體。

時(shí)代發(fā)展至今，單純的靜態(tài)觀賞歷史古跡已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)代人對(duì)文化旅游的需求，文化旅游的體驗(yàn)和參與的程度要求越來(lái)越高，旅游與健身的相伴相生已成時(shí)潮?！绑w育旅游作為一種可供選擇的健身休閑方式，因其兼有娛樂(lè)、刺激等獨(dú)特的魅力，越來(lái)越受到歡迎，滑雪、漂流、登山、徒步旅游、高爾夫旅游、武術(shù)健身游等體育旅游項(xiàng)目在我國(guó)逐漸興起”。③為創(chuàng)新體育旅游產(chǎn)品計(jì)，為提升體育旅游質(zhì)量計(jì)，為拓展體育旅游市場(chǎng)計(jì)，各級(jí)人民政府的體育工作部門也可參與對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政指導(dǎo)。此外，文化旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)朝陽(yáng)而又脆弱的產(chǎn)業(yè)，“沒(méi)有安全就沒(méi)有旅游”，所以公安部門也是文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的必不可少的行政指導(dǎo)主體。加強(qiáng)旅游線路和旅游目的地的突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)急與處置指導(dǎo)，尤顯必要。

如上所述，我國(guó)文化旅游產(chǎn)業(yè)的行政指導(dǎo)主體呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)。在實(shí)踐當(dāng)中，如由各適格主體分別指導(dǎo)，恐難形成合力，從而影響行政指導(dǎo)的實(shí)效，所以筆者倡言對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可采行集中指導(dǎo)或聯(lián)合指導(dǎo)。

所謂集中指導(dǎo)，是指以文化旅游產(chǎn)業(yè)為本地支柱產(chǎn)業(yè)的行政區(qū)域，完全可以通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)或當(dāng)?shù)厝嗣裾奈校煞?、法?guī)、規(guī)章授權(quán)組織或受委托組織對(duì)當(dāng)?shù)匚幕糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展集中行使行政指導(dǎo)的職權(quán)。由地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章來(lái)作這樣的授權(quán)安排，完全可行。如由當(dāng)?shù)卣杏嘘P(guān)行政機(jī)關(guān)或管理公共事務(wù)的事業(yè)組織來(lái)集中行使行政指導(dǎo)的職權(quán)，則應(yīng)切實(shí)考量受托人的有關(guān)資質(zhì)和指導(dǎo)能力，且須切合當(dāng)?shù)氐馁Y源特質(zhì)和產(chǎn)業(yè)特質(zhì)。

所謂聯(lián)合指導(dǎo)，其實(shí)亦是一種柔性的聯(lián)合執(zhí)法，是指適格的行政主體聯(lián)合起來(lái)，共同對(duì)牽涉面較廣的文化旅游產(chǎn)業(yè)作行政指導(dǎo)。由于指導(dǎo)資源充沛和行政相對(duì)人較易信服等因素，聯(lián)合指導(dǎo)的實(shí)效往往還是比較好的。為強(qiáng)化聯(lián)合指導(dǎo)的法律責(zé)任機(jī)制起見(jiàn)，應(yīng)要求參與聯(lián)合指導(dǎo)的各個(gè)行政主體對(duì)行政指導(dǎo)行為所可能產(chǎn)生的法律后果承擔(dān)連帶責(zé)任。

二、文化旅游產(chǎn)業(yè)的行政指導(dǎo)程序

行政指導(dǎo)程序是行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟等構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)過(guò)程。如果行政指導(dǎo)缺乏程序或程序不規(guī)范，則可能造成政府濫用職權(quán)、侵犯行政相對(duì)人乃至社會(huì)公眾合法權(quán)益等亂象。無(wú)論是指導(dǎo)文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，抑或是指導(dǎo)其他產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，都必須講求程序正義，體現(xiàn)行政民主。

我國(guó)是世界文明古國(guó)，文化旅游資源極其豐沛，文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景也極其廣闊。我國(guó)的許多省市，也鎖定文化旅游產(chǎn)業(yè)為本行政區(qū)域的支柱性產(chǎn)業(yè)或優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。在這樣的背景下，對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)的行政指導(dǎo)程序原則上應(yīng)依職權(quán)而啟動(dòng)，而非依申請(qǐng)而啟動(dòng)，展現(xiàn)政府力促經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的積極作為。

抽象行政指導(dǎo)適用于不特定行政相對(duì)人，且能反復(fù)適用，影響面寬。抽象行政指導(dǎo)的運(yùn)作，應(yīng)遵循“起草——通告——評(píng)議——審議”的程序。行政主體對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)作抽象行政指導(dǎo)，應(yīng)將有關(guān)文件草案公之于眾，并面向旅游企業(yè)和旅游者，廣泛征求意見(jiàn)，以加強(qiáng)抽象行政指導(dǎo)的合理性和科學(xué)性。訂定操作性較強(qiáng)的行政規(guī)章，尤應(yīng)如此。

具體行政指導(dǎo)適用于特定的行政相對(duì)人，不具有反復(fù)適用性，針對(duì)性強(qiáng)。具體行政指導(dǎo)的運(yùn)作，大體上應(yīng)遵循“動(dòng)議——告知——聽(tīng)取意見(jiàn)——答復(fù)”的程序，體現(xiàn)出較強(qiáng)的協(xié)商參與性，促成政商關(guān)系的良性互動(dòng)。告知方面，應(yīng)說(shuō)明有關(guān)行政指導(dǎo)的內(nèi)容、理由負(fù)責(zé)人等事項(xiàng)，充分保障行政相對(duì)人的知情權(quán)。答復(fù)方面，既要詳明，又要精準(zhǔn)，必要時(shí)還可向旅游專家、文物專家尤其是文化創(chuàng)意專家作咨詢論證，更好地服務(wù)于文化旅游產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需要。

三、文化旅游產(chǎn)業(yè)的行政指導(dǎo)的保障措施

所謂行政指導(dǎo)保障措施，“是指行政機(jī)關(guān)為確保行政指導(dǎo)行為的實(shí)效性以實(shí)現(xiàn)行政目的，依據(jù)法律規(guī)定或行政習(xí)慣，在職能、職責(zé)范圍內(nèi)采取的某些具體措施”。完善行政指導(dǎo)的保障措施，可以促使行政相對(duì)人自愿接受行政指導(dǎo)，從而提升了行政指導(dǎo)的實(shí)效;而規(guī)范行政指導(dǎo)的保障措施，則可防制行政主體以行政指導(dǎo)之名行行政命令、行政強(qiáng)制、行政處罰之實(shí)。在我國(guó)，行政指導(dǎo)的異化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，這也是不爭(zhēng)的事實(shí)。如欲文化旅游產(chǎn)業(yè)的行政指導(dǎo)步入正軌，必須大力規(guī)范行政指導(dǎo)保障措施。

形象上的制裁，是比較可行的一類行政指導(dǎo)保障措施。旅游企業(yè)是否接受行政指導(dǎo)，政府完全可以客觀說(shuō)明實(shí)情，以讓社會(huì)公知。筆者相信，一個(gè)經(jīng)常不接受行政指導(dǎo)的旅游企業(yè)，不會(huì)因此而被債權(quán)人、供應(yīng)商、競(jìng)爭(zhēng)者、客戶、員工及所在社區(qū)看好;一個(gè)與政府溝通暢快的旅游企業(yè)，更容易讓外界產(chǎn)生比較樂(lè)觀的預(yù)期。

利益上的減損，則是應(yīng)用越來(lái)越廣的一類行政指導(dǎo)保障措施。對(duì)于接受行政指導(dǎo)的旅游企業(yè)而言，可能會(huì)因此而獲得政府提供行政便利的禮遇、與政府簽訂行政合同的機(jī)會(huì)、政府給予行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)惠;而對(duì)于不接受行政指導(dǎo)的旅游企業(yè)而言，則可能會(huì)因此而喪失政府提供行政便利的禮遇、與政府簽訂行政合同的機(jī)會(huì)、政府給予行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)惠。

四、文化旅游產(chǎn)業(yè)的行政指導(dǎo)的法律責(zé)任

任何法律制度都應(yīng)包含關(guān)于違背其規(guī)定義務(wù)的責(zé)任制度，沒(méi)有責(zé)任制度的法律并不是真正意義上的法律。要想推進(jìn)行政指導(dǎo)的法治化，就必須建構(gòu)和完善行政指導(dǎo)的法律責(zé)任，這是規(guī)范行政主體正確行使行政指導(dǎo)權(quán)力的實(shí)際需要，也符合責(zé)任行政的精神。

反觀我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)于行政指導(dǎo)的法律責(zé)任問(wèn)題以及行政相對(duì)人的權(quán)力救濟(jì)問(wèn)題，缺少明確、具體的制定法依據(jù)。最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》中，更是明確將不具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。此一現(xiàn)象，有待通過(guò)立法安排來(lái)予以改變。文化旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的單行立法，完全可以先行一步。

行政指導(dǎo)的法律責(zé)任，其責(zé)任性質(zhì)應(yīng)是行政賠償責(zé)任而非民事賠償責(zé)任。行政指導(dǎo)行為雖是非強(qiáng)制性的行為，畢竟也是行政主體作出的權(quán)力性的行政行為，指導(dǎo)方與被指導(dǎo)方的關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，而不同于平等的民事主體之間的關(guān)系。

行政指導(dǎo)的法律責(zé)任，其歸責(zé)原則應(yīng)是違法歸責(zé)原則。依《國(guó)家賠償法》之規(guī)定，行政賠償是指行政主體及其工作人員在行使行政職權(quán)過(guò)程中違法侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益并造成損害，國(guó)家對(duì)此承擔(dān)的賠償責(zé)任。此處所說(shuō)的“違法”，應(yīng)作廣義的理解，即不僅包括違反法理乃至政策。如果受指導(dǎo)方在接受行政指導(dǎo)時(shí)已識(shí)別出該行政指導(dǎo)違法，卻處于私益的考慮而盲從指導(dǎo)并產(chǎn)生了損害后果，其責(zé)任應(yīng)由指導(dǎo)方和受指導(dǎo)方公平負(fù)擔(dān)。至于合法的行政指導(dǎo)行為，即使造成行政相對(duì)人的合法權(quán)益受損，行政主體也不承擔(dān)行政法律責(zé)任，由行政相對(duì)人對(duì)自己的自愿選擇以及商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)展示擔(dān)當(dāng)。

行政指導(dǎo)的法律責(zé)任，責(zé)任范圍是賠償受指導(dǎo)方的直接損失，即賠償受指導(dǎo)方因違法行政指導(dǎo)而使現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)直接減少或滅失的數(shù)額。至于包括預(yù)期利潤(rùn)在內(nèi)的間接損失，不在賠付之列。此外，還應(yīng)通過(guò)文化旅游單行立法的安排，合理確定行政指導(dǎo)主體賠償?shù)呢?zé)任限額。惟其如此，才能促使各級(jí)人民政府及其有關(guān)工作部門竭忠盡智，積極指導(dǎo)本行政區(qū)域文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而不致心生畏懼。

參考文獻(xiàn)：

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