薛 祥， 申志清

（1.中國人民大學國際關(guān)系學院，北京 100872；2.北京師范大學馬克思主義學院，北京 100875））

民初中央和地方關(guān)系探析（1911-1916）

薛 祥1， 申志清2

（1.中國人民大學國際關(guān)系學院，北京 100872；2.北京師范大學馬克思主義學院，北京 100875））

民初的央地關(guān)系一方面處在國家轉(zhuǎn)型的大環(huán)境下，另一方面也深刻制約著國家的轉(zhuǎn)型。辛亥革命后，由于對抗性的央地關(guān)系，中央政府始終沒有獲得充分合法的權(quán)威，積聚起強大的國家能力，實現(xiàn)對社會的有效整合，完成現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)任務。近代中國迫切需要一個新興的主導力量，這支力量必須能打破央地權(quán)力的既有格局，有效地對整個社會進行整合、動員和治理，唯其如此，才能把中國引入現(xiàn)代民族國家建設的理性道路。

民族國家構(gòu)建；中央與地方關(guān)系；民國初期

一、引 論

20世紀之前，中國在自身特殊的自然、經(jīng)濟社會條件下形成了獨特的制度結(jié)構(gòu)和制度邏輯，即傳統(tǒng)的官僚帝國體制。金觀濤將其看成是一個超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，認為“中國社會是一個超穩(wěn)定系統(tǒng)，中國古代的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)結(jié)構(gòu)三個方面相互支撐，形成了家國同構(gòu)的宗法一體化結(jié)構(gòu)?！保?］直到19世紀中期，古老的官僚集權(quán)帝國在西方民族國家體系的挑戰(zhàn)下，開始暴露出全面的制度能力危機。尤其是辛亥革命以后，傳統(tǒng)帝國權(quán)威瓦解，主權(quán)危機，邊疆分裂危機，中央集權(quán)危機，都嚴重制約著近代中國的國家轉(zhuǎn)型。民初中國（1911—1916年）處在由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的過渡時期，即以現(xiàn)代民族國家構(gòu)建為目標的設計與嘗試時期。這一進程朝什么方向發(fā)展，如何演進，民初的央地關(guān)系都起到至關(guān)重要的作用。

對于民初央地關(guān)系，學術(shù)界已經(jīng)做了不少研究，積累了相當多的科研成果。研究者主要運用史學研究范式、區(qū)域研究范式，還有一些學者從現(xiàn)代化、憲政等更加宏觀理性的角度來把握民國時期的央地關(guān)系。從目前的研究來看，仍存在很多不足。一是研究過于籠統(tǒng)宏觀，時間跨度大，研究比較零散，不成系統(tǒng)。二是側(cè)重于靜態(tài)的制度描述，研究方法比較單一，從民族國家建設的角度進行系統(tǒng)性研究的著作較少。

二、民初國家轉(zhuǎn)型背景下央地權(quán)力的演變

辛亥革命的爆發(fā)，徹底摧毀了以君主專制為核心的中央集權(quán)體制，使國家的整合性遭到空前的松動。傳統(tǒng)帝制的破壞，民主共和思潮的興起，既有的央地關(guān)系格局，使得民初的央地權(quán)力此消彼長，央地關(guān)系跌宕起伏，嚴重制約了中國統(tǒng)一民族國家的建構(gòu)進程。

（一）辛亥革命時期中央權(quán)力對地方的失控

辛亥革命以前，中國政府是一個統(tǒng)一集中的行政官僚體系。中央政府位于這個行政體系的頂端，對全國發(fā)布命令，行使最高的行政權(quán)，是整個行政體系的主導者。同時依附于這個行政體系的還有全國的司法體系、軍事體系、財政體系等，都實行中央集權(quán)制。然而辛亥風云席卷大半個中國，掀起了各省獨立風潮。除少數(shù)幾個省份外，中央對地方事實上已經(jīng)喪失了控制力，各省獨立自治的局面已經(jīng)形成，大一統(tǒng)的國家體系從此開始了一個復雜的再造與重構(gòu)過程。

各省發(fā)動獨立，統(tǒng)一的領(lǐng)導中心不再，在沒有統(tǒng)一部署的情況下，獨立各省大都各自為政。各省都紛紛頒布了各自的臨時約法，規(guī)定了各自的權(quán)力結(jié)構(gòu)，施政方針等。

（二）南京臨時政府時期地方權(quán)力對中央的架空

南京臨時政府的成立，是辛亥革命后獨立各省主動聯(lián)合的結(jié)果，也是清末以來人們努力爭取共和，反對專制的產(chǎn)物。臨時大總統(tǒng)的選舉解決了建立新的革命政權(quán)的基石問題，使得南京臨時政府具有明顯的現(xiàn)代政府性質(zhì)，中國從一個傳統(tǒng)帝國開始向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)變。然而，辛亥革命以后，國家真正的政治重心，已移至于各省都督，這就使得新生的共和政權(quán)十分脆弱，中央政府始終無法建立起有效的權(quán)威和強大的國家集權(quán)能力。

這一時期沒有制定相關(guān)的法律具體規(guī)定地方制度，規(guī)范地方政府權(quán)限，導致地方政府建制也不一致，因此這一時期實民國以來省行政機關(guān)之混亂時代。各省獨立以后，紛紛成立都督府，大部分都兼管軍政和民政，權(quán)力大都集中在各省都督手中，對中央的權(quán)威形成很大挑戰(zhàn)。盡管在南京臨時政府時期，對中央政府的職權(quán)范圍作出了比較詳盡的規(guī)定，但并不能說明權(quán)力的真實運轉(zhuǎn)情況。無論在其成立時政府所在地的爭奪，還是成立后采取的一系列集權(quán)措施，都受到地方勢力的操控與制約，尤其在政令、財政、軍事統(tǒng)一的過程中，遭受到地方勢力的廣泛抵制。

（三）袁世凱時期央地權(quán)力此消彼長

辛亥革命后，新的中央政治權(quán)威事實上尚未被各省所接受，中央和地方的矛盾、南方和北方的斗爭成為袁世凱政府建立初期的最主要矛盾，以都督為代表的地方勢力已成為這一時期中央執(zhí)行政府政令的嚴重阻礙。為了重塑國家權(quán)威，加強中央集權(quán)，削弱地方都督的勢力，中央推行了軍民分治和財政改革等一系列措施，沉重打擊了地方都督勢力，在一定程度上加強了對地方的控制。從1912年4月到1914年5月，從《中華民國臨時約法》到《中華民國約法》，中央與地方的權(quán)力劃分更加明確、細致，中央在立法、行政、司法、軍事等各方面的權(quán)力也不斷增加，相反，地方在這些方面的權(quán)限卻逐漸縮減。從這些法律條文的規(guī)定就可以看出，在這段時期內(nèi)，中央集權(quán)的能力有了大幅提升，央地關(guān)系模式也從初期帶有聯(lián)邦制色彩的制度結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向集權(quán)的單一制結(jié)構(gòu)。

二次革命的爆發(fā)，在一定程度上是中央政府和地方勢力斗爭的集中表現(xiàn)。二次革命之后，代表清末以來中央集權(quán)與地方勢力的斗爭初步結(jié)束，地方都督的權(quán)力遭到很大削弱，中央集權(quán)得到進一步加強，達到民國以來中央集權(quán)的頂峰，以袁世凱為首的北洋勢力在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)治得到暫時鞏固，國家的整合能力也得到提升。然而，國家的內(nèi)外困境并未得到根本解決，為了有效應付這種局面，袁世凱追求更大限度的權(quán)力集中。

二次革命的失敗，使得國民黨在國內(nèi)的勢力幾乎被鏟除干凈，以袁世凱政權(quán)集團為代表的中央權(quán)威表面上在全國范圍內(nèi)開始樹立和鞏固。然而其基礎卻并不牢固，各省的地方勢力并非徹底消除。北洋系的將軍們在二次革命后取代了國民黨勢力，逐漸形成新的地方勢力。袁世凱的進一步集權(quán)舉措，將北洋系各都督們的權(quán)力一步步加以解除，激起了北洋系各都督的不滿。他們曾用要求發(fā)餉和制造各地兵變的手法，來反抗袁氏削督廢省的計劃。當袁世凱選擇帝制時，這種離心力就更加明顯。

隨著護國戰(zhàn)爭的爆發(fā)，中央政府內(nèi)外的各種矛盾和困難也不斷加劇，中央集權(quán)能力遭受到重大打擊。首先是財政開始面臨危機。其次，北洋派集團內(nèi)部矛盾也更加公開化，徹底動搖了袁世凱統(tǒng)治的基礎。最后，以日本為首的帝國主義列強對袁世凱稱帝的態(tài)度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。在這內(nèi)外勢力的打擊下，中央政府的實力遭受到削弱，一方面合法性不斷喪失，另一方面中央政府面臨著嚴重的財政、軍事危機，國家能力變得更加脆弱。隨著護國戰(zhàn)爭的不斷發(fā)展，地方分離傾向越來越明顯。云南、貴州、廣西、廣東、浙江、四川、陜西、湖南各省先后宣布獨立，各省長官重新恢復了辛亥年都督的稱號。中央政府的權(quán)威盡失，地方勢力的權(quán)力又一次復燃，中國開始進入了割據(jù)混戰(zhàn)的軍閥時代。

三、民初國家轉(zhuǎn)型制約下的央地關(guān)系特征

（一）西方的政治制度模式在民初國家結(jié)構(gòu)形式的選擇上起了導向作用

自清末以來，西風東漸，西方的政治制度觀念在中國開始廣泛傳播，對近代中國政治的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。尤其是辛亥革命推翻清王朝后，對于即將成立的“中華民國”究竟采取什么樣的國家結(jié)構(gòu)形式，西方的政治制度模式起了明顯的導向作用。因為對于民族國家構(gòu)建的后來者而言，民族國家構(gòu)建的先行者和成功者無疑會成為其向往、仿效和學習的榜樣。盡管不同的政治派別出于不同的利益考量選擇了不同的結(jié)構(gòu)形式，但都紛紛從西方的政治觀念中為自身的選擇尋求理論支撐。

鑒于辛亥革命后地方權(quán)力的崛起，甚至“中華民國”的成立也是由地方獨立各省所促成，因此美國的聯(lián)邦制與地方自治學說就成為民初社會一時的追求。南京臨時政府的組織結(jié)構(gòu)也明顯具有美國聯(lián)邦制的色彩。然而臨時政府成立后的內(nèi)外困境，又使得單一制國家結(jié)構(gòu)的主張開始流行。因此《臨時約法》中的規(guī)定又仿照了法國的國家結(jié)構(gòu)形式，試圖建立單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。但是西式民主共和制度在民初應對內(nèi)憂外患的不足和無力，又使得袁世凱在執(zhí)政后逐步放棄共和。袁曾宣稱“一個國家的基本法律應該反映一個國家的歷史和人民的感情，這肯定不是說人民的福利和國家的需要僅僅能以合法的理論和抽象的思想為滿足?！弊罱K仿照日本體制，重新建立帝制，試圖使國家權(quán)力都能夠集中在最高統(tǒng)治者手中，實現(xiàn)徹底的單一制，消解內(nèi)外困境。

因此盡管隨著國家建設的現(xiàn)實需要，國家的結(jié)構(gòu)形式也不斷在試驗中進行調(diào)整，但是西方政治觀念的導向作用在國家結(jié)構(gòu)形式選擇過程中始終明顯。

（二）民初中央政府的能力始終受到牽制，無法有效領(lǐng)導國家建設

現(xiàn)代民族國家與傳統(tǒng)國家最大的區(qū)別便是國家能力的強弱。從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)變的過程也是一個不斷強化國家能力的過程。王紹光在《中國國家能力報告》中提出，“國家能力包括四種:汲取財政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強制能力?！保?］在這四種國家能力中，財政汲取能力與強制能力是現(xiàn)代民族國家的基石。對于民初的中國而言，始終無法有效地解決國家的財政危機與軍事危機，進而在一定程度上造成國家的合法性危機。

從晚清新政以來，各省就紛紛開始編練新軍，中央的軍事管理權(quán)逐漸下移，開始掌握在各地方督撫手中。辛亥革命爆發(fā)后，獨立各省不再受中央的約束與控制，為了保存和發(fā)展自己的實力，各地不斷招兵買馬，購買軍事武器，進一步充實自己的軍事力量。由于地方自籌經(jīng)費編練軍隊，這就使得軍隊地方性和私屬性傾向更加明顯。軍隊私有化與握有私人軍隊的軍事精英執(zhí)政使文武關(guān)系倒置，軍隊政治化，政治軍事化開始成為潮流。

袁世凱執(zhí)政后，利用其在北洋軍中的威信，曾在一定程度上扭轉(zhuǎn)了這種局面，加強了中央對地方軍隊的管理。然而，北洋集團缺乏統(tǒng)一的意識形態(tài)，僅靠私人庇護關(guān)系與傳統(tǒng)的道德觀念加以維系，因此并不是一個緊密一致的軍事集團。袁世凱可以建立自己的庇護關(guān)系網(wǎng)，其他北洋將領(lǐng)同樣也可以。要持久維系這種松散的軍事集團，其領(lǐng)導人必須要有充分的權(quán)力和物質(zhì)資源加以分配，否則就有解體的可能。依靠官爵分配、特務和人質(zhì)等手段，袁世凱大致維持了一個平衡的局面。但是袁世凱的稱帝運動，馬上激起地方勢力的強力反彈，這種松散的庇護關(guān)系迅速解體，并且成為反對中央政府的中堅力量。

晚清以來，隨著列強的不斷侵略和國內(nèi)的動蕩，中央政府的財政汲取能力又遭受到很大的破壞。辛亥革命之后，中央政府的財政汲取能力更是雪上加霜。一方面，外國列強長期把持中國最主要的大宗關(guān)稅收入，隨后又將另一宗大收入鹽稅也控制在手，使得中央政府喪失了最大的兩個財政來源。同時卻又必須支付大量的賠款和高額的貸款利息。另一方面，地方勢力各自據(jù)地為政，控制轄區(qū)內(nèi)全部大權(quán)，截留國家稅收，這就使得中央政府的財政更加無所依托。從南京臨時政府成立起，就只能勉強靠向外國貸款維持中央政府的正常運轉(zhuǎn)。袁世凱執(zhí)政后，盡管憑借其北洋軍的實力和一系列財政稅收措施，比如精簡官僚機構(gòu)，重新劃分稅源等，中央財政狀況曾經(jīng)一度好轉(zhuǎn)。但由于袁世凱集團是建立在一種庇護制的官僚體系之下，政權(quán)的內(nèi)卷化現(xiàn)象非常嚴重，為此不僅浪費了國家的大量財政收入，也并未能徹底實現(xiàn)對社會的全面有效整合。地方勢力的阻撓和戰(zhàn)爭的高額開支，最終促使中央政府財政走向崩潰的邊緣。

（三）民初央地關(guān)系在時序上呈現(xiàn)出典型的階段性特征，在空間上南北對立貫穿其中

民國初期，中央與地方關(guān)系在集權(quán)和分權(quán)之間搖擺不定，中央與地方權(quán)力呈現(xiàn)出一種此消彼長的狀態(tài)。從總體趨勢上看，民國初期中央與地方的發(fā)展經(jīng)歷了一個中央集權(quán)崩潰——中央集權(quán)——地方分權(quán)三階段的發(fā)展過程。

在民初中央集權(quán)和地方分權(quán)過程當中，最突出最直觀并自始至終存在的現(xiàn)象當屬南北對立。辛亥革命的爆發(fā)，本身就是南方各省對北方中央集權(quán)表示不滿的最激烈表現(xiàn)，具有強烈的南北對抗意識。南京臨時政府的成立使得南北對立公開化、集團化，北方為北洋派所控制，南方卻被立憲派和革命派所主導。南北兩派的斗爭導致了辛亥革命后國內(nèi)政治的僵局，南北兩派的和談成功才促使“中華民國”的真正建立。

然而南北的對抗與斗爭并未因南北統(tǒng)一而徹底結(jié)束。袁世凱執(zhí)政后，以北洋派為代表的北方勢力和以革命派為代表的南方勢力的斗爭依然持續(xù)，不僅表現(xiàn)在南方各省對中央政令的抵制，而且也表現(xiàn)在國會的斗爭中。二次革命的爆發(fā)，又是南北矛盾無法調(diào)和的最終體現(xiàn)，是南北在統(tǒng)一以后的再次大決裂。盡管北方以其雄厚的實力和充足的準備獲得成功，然而南北對抗的格局始終無法真正化解。當袁世凱登上帝位時，又是南方率先舉起了反對的大旗。護國戰(zhàn)爭的爆發(fā)，促使了北方政權(quán)的瓦解。

因此，南北的對立貫穿于整個民初的政治斗爭，它既是地域差異形成的自然結(jié)果，同時也是國內(nèi)社會長期政治斗爭的產(chǎn)物。盡管南北對抗的程度會隨著中央權(quán)力的變化而不同，但南方始終是制約中央集權(quán)的重要力量，影響了整個中國近代政治史的發(fā)展過程。

（四）民初的央地關(guān)系與共和政治形影相伴，彼此制約

民初的央地關(guān)系處在中國從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的歷史環(huán)境當中，這就使得央地關(guān)系的中央集權(quán)與地方分權(quán)模式，不僅與國家的統(tǒng)一與分裂相聯(lián)系，更與民主與專制相結(jié)合。在民初社會的觀念中，往往將中央集權(quán)與專制獨裁等同，而地方分權(quán)卻代表民主共和。民主共和與專制獨裁的價值判斷，導致了央地關(guān)系的處理與共和政治相互掣肘，彼此制約。

對于像中國這樣的后發(fā)展國家，在現(xiàn)代民族國家建構(gòu)過程中面臨著雙重困境，一方面外國列強的侵略和干涉，使得主權(quán)受到嚴重的損害，另一方面，國內(nèi)傳統(tǒng)權(quán)威解體，民眾政治參與意識高漲，社會秩序混亂。因此，在這種過渡時刻存在著一種深刻的權(quán)威危機。這就需要一種強有力的中央政府權(quán)威，自上而下重新整合國家和社會秩序，保障社會變革的穩(wěn)定性與連續(xù)性。誠如亨廷頓所言，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”［3］對于民初的中國而言，政府的有效性顯得更為迫切。

然而，民初的中央政府卻置身于共和政治的浪潮中，受到諸多羈絆，無法有效開展國家建設。從南京臨時政府到袁世凱主導的北京政府，中央政府的一系列財政、軍事等集權(quán)舉措往往被冠以專制獨裁的名號而遭到地方權(quán)力的抵制。而且在中央內(nèi)部，由各地選舉議員組成的國會也對總統(tǒng)主導的行政部門產(chǎn)生了太多制約。為了爭奪各地各派的利益，國會議員往往進行無休止的爭論，致使中央行政部門的很多決策都無法通過國會的批準而生效。行政效率的低下，使得中央政府根本無法有效地應對復雜而善變的內(nèi)外環(huán)境。

而民主與共和卻往往被地方勢力當作擴大自身權(quán)力的工具與借口，每次地方要獨立與自治都以要求民主和捍衛(wèi)共和為名。這就使得中央政府在集權(quán)過程中時時面臨著合法性的追問和考驗，地方勢力卻常常以此為要挾來抵制中央對其既得利益與權(quán)力的削減與控制。袁世凱執(zhí)政后，試圖打破共和政治對中央集權(quán)能力的限制，并且取得了一定的成就，但終歸在合法性的質(zhì)疑和地方勢力的強烈抵制下而走向失敗。因此，民初央地關(guān)系與共和政治的形影相伴，使得中國現(xiàn)代民族國家的建設面臨諸多困境。

四、民初央地關(guān)系影響下的轉(zhuǎn)型困境

（一）加深了國家的主權(quán)和領(lǐng)土危機，妨礙國家統(tǒng)一進程

辛亥革命的爆發(fā)，一方面徹底摧毀了帝國政教合一式的多元整合機制，加劇了邊疆分離勢力的離心傾向。另一方面也打斷了中央與各省、各地間統(tǒng)治的鏈條，為各地的自立、自治打開方便之門，造成地方勢力的蜂擁而起，中央政府的統(tǒng)治虛空。摧毀舊制度的革命使久已習慣，彼此關(guān)聯(lián)的統(tǒng)治方式破碎于一旦，但是新成立的“中華民國”，始終沒有把中央與地方整合進一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的體系之中，中央與地方之間沒有建立起合理、規(guī)范、協(xié)調(diào)的關(guān)系。

國內(nèi)央地持續(xù)不斷的斗爭，甚至爆發(fā)大規(guī)模的內(nèi)戰(zhàn)，不僅極大地削弱了中央政府的合法權(quán)威，牽制了其處理邊疆問題的能力，難以形成對抗外敵入侵的合力，而且還為了籌措維持國內(nèi)統(tǒng)治的經(jīng)費，加大了對外國列強的依賴。同時，國內(nèi)的動蕩不安，也為外國列強的進一步侵略提供了機會。外國侵略勢力紛紛借機擴大自己的勢力范圍，利用國內(nèi)的矛盾采取分而治之的政策，謀取自身利益的最大化。英、俄、日等國甚至積極扶植邊疆分離勢力，策劃邊疆獨立。囿于中央政府孱弱的財政與軍事能力，民初中央政府對邊疆危機的處理主要采取政治談判形式，無法通過軍事占領(lǐng)實現(xiàn)對分離運動的有效遏制，這就使其對邊疆的控制力和威懾力大打折扣。在外國列強的強烈干預下，邊疆地區(qū)事實上已經(jīng)處于獨立的狀態(tài)，國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整遭到進一步破壞。

（二）削弱了國家能力，阻礙了國家現(xiàn)代化的步伐

辛亥革命后，中央的權(quán)威遭到空前的削弱，國內(nèi)的政治參與意識迅速高漲，要求民主共和的呼聲甚囂塵上。地方勢力為了鞏固和擴大自己的權(quán)限，也不斷要求地方自治，反對中央集權(quán)，地方主義意識愈發(fā)強烈。中央和地方的關(guān)系變得更加脆弱和不穩(wěn)定，摩擦和沖突不斷，戰(zhàn)爭與動亂頻發(fā)。然而安全、穩(wěn)定、有序的社會環(huán)境，是現(xiàn)代化建設的首要前提。在這樣無序的央地關(guān)系格局下，現(xiàn)代化的建設步伐只能放緩。正如亨廷頓所指出的，對于正處在現(xiàn)代化過程中的發(fā)展中國家而言，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在權(quán)威，而后才能談得上限制權(quán)威?！保?］7在那些處于現(xiàn)代化之中的國家里，恰恰缺少了權(quán)威。民初中央政府有效權(quán)威的缺乏，是制約中國現(xiàn)代化建設的最大障礙。

現(xiàn)代化的建設，不是在一個孤立環(huán)境中進行，而是處在激烈競爭的國際環(huán)境中。對于后發(fā)國家而言，本來就在資金、技術(shù)等方面處于劣勢地位，同時還要遭受外國列強的侵略和剝削。如果缺乏國家對現(xiàn)代化建設的強有力支持，則后發(fā)國家在國際競爭中必然處于弱勢，現(xiàn)代化建設也很難取得成功。但是，民初的中國由于不合理的中央和地方關(guān)系，中央政府始終沒有積聚起足夠的權(quán)威和能力，對外擺脫外國列強的控制與壓榨，對內(nèi)實現(xiàn)對各種資源的有效整合，制定統(tǒng)一的經(jīng)濟發(fā)展計劃，扶持國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護民族資本主義工業(yè)。外國列強對國家最主要經(jīng)濟命脈的壟斷，對關(guān)稅和鹽稅的控制，國內(nèi)戰(zhàn)爭的巨大消耗和地方對上繳中央財稅的抵制，嚴重制約了國家資本的積累。國家資本的短缺，使得國家工業(yè)化的建設步履維艱。

同時地方主義在民初中國的蔓延，也在極大程度上阻礙了國家現(xiàn)代化的進程。辛亥革命后，各地紛紛各自為政，對社會經(jīng)濟的發(fā)展大多采取功利主義和實用主義的態(tài)度。不從大局出發(fā)，考慮整個國家的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，只是一味追求私利，鞏固自身的統(tǒng)治。如為維系地方主義的政治需要，層層設卡，制造人為的各種壁壘。自行發(fā)行貨幣，造成金融市場的紊亂，嚴重影響了國內(nèi)統(tǒng)一市場的建立。對民族資本主義工業(yè)，不僅不給予有效的保護和支持，相反卻不斷地搜刮和掠奪，使本來就脆弱的民族工業(yè)更加雪上加霜。連生存都很艱難，更無力去改進技術(shù)，擴大規(guī)模，參與國際競爭。在內(nèi)外的夾擊下，近代中國的現(xiàn)代化建設很難取得顯著的成效。

（三）刺激了軍人干政，為軍閥政治的形成奠定了基礎

晚清以前，中央政府為了防止軍事割據(jù)的產(chǎn)生，采取了一系列措施，將軍權(quán)牢牢控制在中央手中。近代以來，在內(nèi)外勢力的劇烈打擊下，傳統(tǒng)君主政治的危機日益加深，中央的權(quán)威逐漸開始碎片化。為了應付內(nèi)外的挑戰(zhàn)，中央政府迫不得已向地方釋放權(quán)力，其中，最重要的一項便是允許地方編練自己的軍隊。這些軍隊的興起迅速改變了國家內(nèi)部的政治和軍事權(quán)力的分治，掌握軍事力量的首領(lǐng)在國家的政治生活中開始發(fā)揮越來越重要的作用。滿清王朝未倒之前，軍人的干政還受到一定程度的約束，軍隊首領(lǐng)基本由文官控制。然而辛亥革命的爆發(fā)，導致國內(nèi)政治秩序的迅速解體，這就為政治秩序的庇護者軍人提供了可乘之機，軍事政治化和政治軍事化趨勢變得更加明顯。

辛亥革命后，在“本省人治本省”的地方主義浪潮中，各地軍隊的首領(lǐng)都先后變?yōu)楦魇〉慕y(tǒng)治者，過去各省的文官統(tǒng)治秩序逐漸被各省軍隊的首領(lǐng)所控制?！皬恼麄€國家的角度來看，軍人在政治上首要的領(lǐng)導地位已經(jīng)奠下了基礎。軍人不再是紳士階級的附庸，不再是馴服的政治斗爭的工具，而變成了政治斗爭的主角?！保?］盡管在南京臨時政府成立后，解散了許多軍隊，也積極建立了文人政府，試圖扭轉(zhuǎn)政治軍事化的局面，但由于地方主義與軍事實力的難解難分，加之南北對立的嚴峻局面，使得各地軍事首領(lǐng)執(zhí)政的情況沒有得到實質(zhì)性的改變。

在袁世凱執(zhí)政后，試圖再次削弱地方軍事首領(lǐng)的權(quán)力，發(fā)布了文職人員考試制度的法令，甚至規(guī)定軍人禁止參與政治。袁世凱利用其強大的北洋軍集團，加強對地方軍事首領(lǐng)的控制，激起了國民黨勢力及地方實力派的強烈抵制。軍事又一次成為解決政治分歧的重要手段，二次革命的爆發(fā)使得中國的政治軍事化程度進一步加深了。這種利用武裝來解決政治沖突的傾向，使得越來越多的勢力企圖依靠軍隊和地方武裝蠢蠢欲動，同時也刺激了軍人想在國家政治中扮演更為強大角色的欲望。

隨著袁世凱集權(quán)程度的不斷增加，北洋體系內(nèi)部的關(guān)系也變得越來越緊張，矛盾亦逐步加深。袁世凱復辟帝制的活動，使其個人在北洋軍中的權(quán)威遭到重創(chuàng)，那些過去一直被其聲望和地位所抑制的北洋軍人們的野心再次激發(fā)，護國運動不可遏止。護國運動的成功又一次讓政治軍事化合法化，形成政治軍事化的濫觴，近代軍閥政治真正產(chǎn)生。國家被分割成許多分離、獨立或半獨立的地區(qū)，每個地區(qū)都有一個軍閥擁有最高權(quán)力。國家政權(quán)漸漸對各地人民失去了控制，軍閥們開始在各個地區(qū)主宰一切。各地方軍閥之間再也沒有統(tǒng)一擁護的領(lǐng)導人，根本無法在統(tǒng)一權(quán)威上達成共識，中國政治進入權(quán)威碎片化時代。

五、結(jié) 語

在現(xiàn)代化的歷史背景和內(nèi)憂外患的局面下，民初中國首先需要一個可以應對時局的政治權(quán)威，即需要一個具有高度合法性和有效性的中央集權(quán)政府，化解因傳統(tǒng)帝制體系的崩潰而出現(xiàn)的權(quán)威危機，捍衛(wèi)國家獨立的主權(quán)，保障國家的統(tǒng)一。同時能夠?qū)⒈姸喾稚⒌臋?quán)力中心整合進新的國家體系中，維持社會秩序，推進國家的現(xiàn)代化進程。因此民初中央政府前赴后繼地加強中央集權(quán)有其合理性和必然性。

然而，在辛亥革命后國家轉(zhuǎn)型的背景下，央地的對抗與沖突，嚴重制約著中央集權(quán)的能力。民族國家建設與民主國家建設交織在一起，彼此掣肘，致使新成立民國政府的集權(quán)舉措始終背負著合法性的拷問。地方勢力也紛紛假以共和名義，要求擴大自治權(quán)限。這都導致中央政府無法建立起充分的合法性權(quán)威，積聚起強大的集權(quán)能力，實現(xiàn)對國家和社會的全面有效整合，促成國家從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。盡管袁世凱執(zhí)政后，試圖突破民主制度的束縛，加強中央行政官僚的權(quán)力，甚至試圖通過恢復帝制來重塑中央權(quán)威。但他僅僅依靠一個比較封閉的，建立在庇護、結(jié)盟與官僚等級關(guān)系之上的軍政集團，通過壓制其他政治勢力來實現(xiàn)國家整合，最后也在地方勢力的強烈抵制下失敗。

袁世凱的集權(quán)政治失敗后，不僅中斷了民主共和的建國道路，也沒能夠通過軍人政治的強力手段扭轉(zhuǎn)地方主義盛行的局面。因此，以國家建設為首要任務的近代中國，迫切需要一支新興的主導力量。這支力量必須能有效地對整個國家和社會進行整合、動員和治理，從而把中國引入現(xiàn)代民族國家建設的理性道路。歷史證明，中國共產(chǎn)黨通過以黨建國的方式最終實現(xiàn)了這一目標，實現(xiàn)了國家的獨立和民族的解放，開啟了現(xiàn)代國家建設的新征程。

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Analysis of the Central and Local Relation in the Early Days of the Republic of China（1911-1916）

XUE Xiang1，SHEN Zhi-qing2
（1.School of International Studies，Renmin University of China，Beijing 100872，China；2.School of Marxism，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

The central and local relation in the early years of the Republic of China on the one hand is in the environment of country's transformation，on the other hand it also restricts the transformation.After the revolution of 1911，however，due to the confrontational central and local relationship，the central government has not fully legitimate authority to build up apowerful national capacity and achieve effective integration of the society to complete the task of modern nation-state building.Modern China urgently needs a new dominant force，which is able to break the existing situation and effectively integrate，mobilize and manage the whole society，and lead the Chinese modern nation-state construction to a reasonable road.

nation-state building；relationship between central and local government；the early days of the Republic of China

K258

A

1008-6021（2015）03-0109-06

［責任編輯 陳希紅］

2015-04-16

薛 祥，（1990-），男，山西呂梁人，碩士。研究方向:政治學理論。