李志明

中國老年優(yōu)待制度的發(fā)展定位與政策建議*

李志明

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國老年優(yōu)待制度框架日益完善、內(nèi)容日益豐富，但依然面臨界定不清、流動性差、落實困難、差距較大等問題。對此，中國應(yīng)盡快找準(zhǔn)老年優(yōu)待定位，在明確 “普惠性”和 “選擇性”相結(jié)合、“政府主導(dǎo)”和 “多方參與”相結(jié)合以及公平性等發(fā)展原則的同時，明確老年人優(yōu)待方式和項目，建立全國基本老年優(yōu)待制度，完善政府和社會的共同承擔(dān)機制，做好與其他制度銜接和配合，發(fā)展優(yōu)待服務(wù)實施技術(shù)手段。

老年優(yōu)待 成就與問題 定位與方向 政策建議

優(yōu)待老年人，讓老年人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，是全面建成小康社會、和諧中國的重要內(nèi)容。黨和國家歷來高度重視老年優(yōu)待事業(yè)發(fā)展。新中國成立后，早期的老年人優(yōu)待項目主要散見于社會救助、社會保險制度中。雖然沒有出臺老年優(yōu)待專門政策，但是老年人優(yōu)待也已經(jīng)超越鄉(xiāng)規(guī)民約的 “軟法”范疇，被納入經(jīng)常性的制度保障。這一時期，國家越來越多地介入到老年人優(yōu)待工作當(dāng)中來，老年人優(yōu)待的責(zé)任主體開始從社會向政府轉(zhuǎn)移。[1]20世紀(jì)80年代以來，在借鑒某些發(fā)達(dá)國家對老年人在住房、醫(yī)療、旅行、交通等方面給予特別優(yōu)待的做法基礎(chǔ)上，中國開始探索制定老年人社會福利政策。截至目前，中國已經(jīng)初步建立起老年優(yōu)待制度體系。已有研究對老年優(yōu)待制度著墨不多。馮威 （2012）從老年人社會優(yōu)待政策法治化的角度論及了建設(shè)全面、完整的老年人社會優(yōu)待法律制度體系及老年人社會優(yōu)待內(nèi)容的更新和完善。[2]楊立雄 （2012）則將老年優(yōu)待放置在整個社會優(yōu)待制度中，論及了老年優(yōu)待工作存在的主要問題、發(fā)展老年優(yōu)待制度的原則、優(yōu)待項目和方式設(shè)計以及老年優(yōu)待制度改革措施等方面內(nèi)容。[3]在此基礎(chǔ)上，本文將著眼于2012年 《老年人權(quán)益保障法》修訂后特別是全國老齡辦等24個部門《關(guān)于進(jìn)一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》（以下簡稱 《意見》）發(fā)布后老年優(yōu)待制度面臨的一系列新形勢、新問題，重點對該制度未來的發(fā)展定位及具體政策措施進(jìn)行較為全面、深入的研究。

一、中國老年優(yōu)待制度的發(fā)展?fàn)顩r

目前，中國老年優(yōu)待制度主要由全國和地方兩個層面的法律、法規(guī)或規(guī)范性文件來規(guī)范。在全國層面，老年人社會優(yōu)待工作開展和制度建設(shè)主要依賴于2012年修訂后的 《老年人權(quán)益保障法》、2013年

全國老齡辦聯(lián)合其他24個部門發(fā)布的 《意見》以及2011年國務(wù)院印發(fā)的 《中國老齡事業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》。修訂后的 《老年人權(quán)益保障法》在法律中首次明確了老年人 “有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利”，并專門設(shè)置 “社會優(yōu)待”一章對老年人享有的社會優(yōu)待權(quán)利予以較為詳細(xì)的規(guī)定，而2013年頒發(fā)的 《意見》是目前我國老年人社會優(yōu)待領(lǐng)域最全面、最具體的全國性專項文件。在地方層面，全國31個省 （自治區(qū)、直轄市）也相繼出臺了老年人優(yōu)待的實施意見和專項規(guī)定。由于2013年 《意見》新近才出臺，各地按照2005年 《關(guān)于加強老年人優(yōu)待工作的意見》的要求出臺的老年人優(yōu)待政策措施還未更新。2013年 《意見》規(guī)定的6個方面的優(yōu)待項目，涵蓋了目前各地老年人優(yōu)待政策涉及的所有內(nèi)容。其中，31個省份均有規(guī)定的優(yōu)待項目共有4項，20個以上省份都有規(guī)定的優(yōu)待項目共8項 （見表1）。

表1 各地現(xiàn)行的老年人優(yōu)待項目表

考察各地老年人優(yōu)待政策實施機制發(fā)現(xiàn)：大部分省份將60歲以上老年人作為基本優(yōu)待對象，并對不同年齡區(qū)間的老年人給予不同的優(yōu)待項目和優(yōu)惠幅度，上海和陜西規(guī)定基本優(yōu)待年齡為70歲；湖北、貴州、寧夏、青海等四個省區(qū)對外埠老年人實行同等優(yōu)待，廣西和海南惠及常住外埠老年人；大部門省份規(guī)定憑本省優(yōu)待證享受優(yōu)待，廣西、貴州、云南規(guī)定也可以憑身份證、離休證、退休證、戶籍證明等有效身份證件享受優(yōu)待；大部分省份規(guī)定由省級老齡委或老齡辦負(fù)責(zé)優(yōu)待證的制作和優(yōu)待工作的日常管理，北京為老齡協(xié)會，上海為市退休職工管理委員會；廣西和陜西規(guī)定地方規(guī)定和省級規(guī)定不一致的，按照就高不就低原則實施；一半以上省份要求相關(guān)實施優(yōu)待服務(wù)的場所具有優(yōu)待標(biāo)志；海南、福建等少數(shù)省份規(guī)定了對承包單位政策性虧損的財政補償機制，或者規(guī)定不得以任何理由拒絕優(yōu)待；7個省份對違規(guī)處罰有明確規(guī)定。

二、中國老年優(yōu)待制度面臨的主要問題

（一）優(yōu)待政策規(guī)定較為粗疏，具體項目界定不清晰

在全國范圍內(nèi)僅有少數(shù)規(guī)范對老年人優(yōu)待政策有所規(guī)定，不僅效力層級不高，可操作性也不強。在地區(qū)層面，各地制定的老年人具體優(yōu)待措施也沒有超出 《意見》規(guī)定的范圍，基本上都是根據(jù)地方實際能力與意愿選擇其中若干種加以規(guī)定，部分地區(qū)內(nèi)容縮水還比較嚴(yán)重。此外，由于概念不清，老年人優(yōu)待與其他社會保障項目存在相交叉和重疊的現(xiàn)象，一些與老年人優(yōu)待無關(guān)的項目也被納入優(yōu)待政策范圍，如要求社?；鸢磿r發(fā)放等。

（二）優(yōu)待政策地域局限性強，全國通用存在障礙

當(dāng)前，中國老年人優(yōu)待政策的地方性規(guī)定多與行政區(qū)劃相結(jié)合，以戶籍制度為基本管理依據(jù)，享受范圍也多限定在戶籍在相應(yīng)轄區(qū)的老年人。這樣就無形中將老年人劃分為兩種類型：有權(quán)享受本地優(yōu)待的老年人和不能享受優(yōu)待的老年人，使得老年人優(yōu)待政策不斷 “碎片化”。這就是說，老年人優(yōu)待在性質(zhì)上更多地是作為一種 “地方糧票”而存在的，在全國范圍內(nèi)通行存在著許多體制上的障礙，造成不同地區(qū)老年人在享受優(yōu)待時權(quán)利不對等。

（三）優(yōu)待政策內(nèi)容在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、人群間差異較大

一些經(jīng)濟條件較好的省市，優(yōu)待服務(wù)項目多達(dá)十多條，一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)省市的老年人優(yōu)待措施受眾面小、水平較低，還有一些地方將主要優(yōu)待范圍限定在使用公共設(shè)施與公共服務(wù)等事項上；大部分優(yōu)待項目只有城市老年人才能實際享受，從而成為城市老年人的 “專利”；2013年 《意見》規(guī)定的帶有普惠性的老年人優(yōu)待以及失能老年人、失獨老年人優(yōu)待項目與離休老年人優(yōu)待項目之間在水平上存在著明顯的差距，在不同老年人群間造成了待遇不公。

（四）老年人優(yōu)待政策在實踐中難以落實

由于給予老年人社會優(yōu)待并不屬于強制性的法定義務(wù)，許多沒有接受財政補助的義務(wù)主體在提供老年人優(yōu)待這類公共品或準(zhǔn)公共品時積極性普遍不高，經(jīng)常會找借口拒絕提供社會優(yōu)待服務(wù)。各地在執(zhí)行優(yōu)待規(guī)定的過程中，經(jīng)常有個別負(fù)有優(yōu)待義務(wù)的行業(yè)或單位對服務(wù)項目、內(nèi)容打折扣。對此，各地由于缺乏行之有效的處罰措施，使得各項老年人優(yōu)待規(guī)定缺乏實際約束力。如果老年人優(yōu)待政策仍然主要依靠社會主體自身的道德責(zé)任感，繼續(xù)走 “政府請客、企業(yè)買單”的老路，必然會導(dǎo)致許多老年人優(yōu)待項目難以落實。

三、中國老年優(yōu)待制度定位與發(fā)展原則

（一）關(guān)于制度發(fā)展定位

優(yōu)待的本質(zhì)在于群體間待遇的比較，老年人優(yōu)待即在同一項目上給予老年群體較其他群體更多的經(jīng)濟補貼、優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)。這些內(nèi)容不是通過現(xiàn)金或物質(zhì)給付就能完全替代的，也不同于單純的服務(wù)提供，而是要確保老年人在接受這些福利給付時能夠享有補貼、優(yōu)先、優(yōu)惠和便利。與社會救助相比，老年優(yōu)待制度保障水平較高、保障項目較為廣泛 （包括政務(wù)服務(wù)、衛(wèi)生保健、交通出行、商業(yè)服務(wù)、文體休閑、維權(quán)服務(wù)等）、保障靈活性較強 （可高可低、可多可少）。與社會保險相比，老年優(yōu)待制度并不需要受益人為之繳納費用，一般只需要年滿60周歲就有權(quán)享受這項待遇。不管是社會救助制度，還是社會保險制度，均屬強制性制度安排，其保障內(nèi)容和保障形式比較統(tǒng)一，而老年人優(yōu)待項目在達(dá)到立法要求的最低水平后，則與各地經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，保障水平相差較大。因此，從性質(zhì)上來說，老年優(yōu)待制度應(yīng)當(dāng)歸入老年人福利的范疇。

從法理上來講，老年享受社會優(yōu)待首先源于社會主體權(quán)利的平等性。在現(xiàn)代社會，對一些特殊群體（如老年人）給予適度的特別對待或側(cè)重保護(hù)，已經(jīng)成為實現(xiàn)權(quán)利實質(zhì)平等的重要方式。在這個方面，羅爾斯的實質(zhì)正義觀能夠為它提供理論注腳和邏輯基礎(chǔ)：羅爾斯提出的 “差別對待”法則中規(guī)定，在實現(xiàn)形式平等的基礎(chǔ)上，社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)該有利于社會中的 “最不利成員”或 “最少受惠者”；正義原則所要求的各種 （可允許的）不平等，“都應(yīng)該使某種功能性分配有利于最不利者的期待”。[4]因此，

在本質(zhì)上，老年人社會優(yōu)待不是賦予老年人特權(quán)，而是給予其傾斜性保護(hù)，非但沒有破壞正義原則，相反恰恰正是為了實現(xiàn)權(quán)利平等和社會公平正義。更進(jìn)一步講，老年人享受社會優(yōu)待屬于復(fù)合型社會權(quán)利，“兼具福利權(quán)、（實質(zhì)）平等權(quán)與物質(zhì)幫助權(quán)的多重特性以及人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的雙重屬性”。[5]不同于以避免來自國家或他人的侵犯為要旨的傳統(tǒng)型權(quán)利，作為積極權(quán)利的老年人社會優(yōu)待權(quán)，其實現(xiàn)依賴于國家和社會的積極作為，需要國家和社會為之制政立法、為之出資出力、為之克己讓利。這也就決定了國家在老年優(yōu)待制度中的主導(dǎo)地位和社會在老年優(yōu)待服務(wù)提供中的主力軍作用。

（二）關(guān)于制度發(fā)展原則

1.堅持 “普惠性”和 “選擇性”相結(jié)合。老年人對于社會優(yōu)待既存在普遍性需要，也存在特殊性需要。因此，未來老年優(yōu)待制度發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅持 “普惠性”和 “選擇性”相結(jié)合：既需要建立統(tǒng)一的 “全國糧票”，也不排斥 “地方糧票”；既需要適用于全體老年人的項目，也需要面向特定老年人群體的個性化優(yōu)待項目。具體而言，“普惠性”老年人優(yōu)待項目主要針對老年人一般性的各種優(yōu)待需要以及應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一政策的各類優(yōu)待需要，旨在讓所有老年人普遍享受；“選擇性”老年人優(yōu)待項目主要針對老年人特殊優(yōu)待需要以及各地根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況而附加的福利待遇，旨在照顧特殊群體以及滿足 “地方特色”需要。除此之外，老年優(yōu)待制度也應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟補貼、優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)等三類常見的優(yōu)待方式中做好相應(yīng)定位和分工。鑒于經(jīng)濟補貼主要由政府和公共財政來負(fù)擔(dān)，并考慮到老年人的實際經(jīng)濟狀況，本類優(yōu)待項目應(yīng)向貧困老年人等經(jīng)濟困難老年群體傾斜，而優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)項目主要由社會主體、市場主體以及社會成員來承擔(dān)，應(yīng)向高齡和失能老年人傾斜。

2.堅持 “政府主導(dǎo)”和 “多方參與”相結(jié)合。像其他社會福利制度一樣，老年優(yōu)待制度也應(yīng)當(dāng)遵循“福利多元主義”的發(fā)展趨勢，將政府、社會主體乃至社會成員都納入責(zé)任主體，實現(xiàn) “政府主導(dǎo)、多方參與”。這其中，政府在老年優(yōu)待制度中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。當(dāng)然，政府不可能包辦老年人優(yōu)待政策，其主要提供的是政務(wù)服務(wù)優(yōu)待。由于老年人優(yōu)待涉及的主體多為利用公共資源發(fā)展起來的公益性主體或者是獲得公共資源管理經(jīng)營權(quán)的市場主體，它們理應(yīng)承擔(dān)向老年人提供優(yōu)待服務(wù)的社會責(zé)任。還有一些純粹的市場主體，政府也可以通過提供對價補償?shù)姆绞綄⑵浼{入到老年優(yōu)待制度中來。此外，普通社會成員也有尊老敬老的社會倫理責(zé)任。

3.堅持公平的價值理念。作為一項老年福利政策，老年優(yōu)待制度的未來發(fā)展還應(yīng)遵循老年福利政策乃至社會保障政策一貫追求的公平原則。在老年優(yōu)待制度中，公平原則的最充分體現(xiàn)就是建立覆蓋全體老年人的優(yōu)待項目體系，讓老年人普遍享受優(yōu)待福利。具體而言，公平原則要求主要體現(xiàn)在以下幾個方面：在老年優(yōu)待制度設(shè)計中，必須打破各種身份限制，公平地對待每個老人并確保其享受到相應(yīng)的優(yōu)待。同時，老年優(yōu)待制度設(shè)計既要考慮個別老年群體的特殊性，還要兼顧考慮權(quán)利的實質(zhì)平等，盡量將不同老年人群體間特別是離休老年人與普通老年人之間的優(yōu)待水平差異控制在適當(dāng)?shù)摹⒖山邮艿姆秶鷥?nèi)。在老年人優(yōu)待實踐中，為實現(xiàn)結(jié)果公平，還應(yīng)對貧困、失能、高齡老年人等 “弱勢群體中的弱勢群體”予以傾斜關(guān)照。此外，老年優(yōu)待制度還應(yīng)平衡好老年人權(quán)益與其他社會群體利益之間的關(guān)系，對老年人過度使用乃至違規(guī)不當(dāng)使用老年人優(yōu)待服務(wù)的行為進(jìn)行合理限制。

四、完善老年優(yōu)待制度的政策建議

（一）明確老年人優(yōu)待方式和項目

老年人優(yōu)待方式是類型化了的老年人優(yōu)待方法。一是經(jīng)濟補貼。這主要是指政府在老年人接受服務(wù)過程中給予他們的資金補貼。在實踐中，經(jīng)濟補貼既可以直接給予作為服務(wù)需方的老年人，也可以撥付給承擔(dān)服務(wù)的供方。通過經(jīng)濟補貼，能夠減輕老年人支出負(fù)擔(dān)，有利于緩解貧困，使得老年人更有能力購買特定服務(wù)，享受經(jīng)濟社會發(fā)展成果，提高生活質(zhì)量。二是優(yōu)先優(yōu)惠。這是指社會服務(wù)和特定的市場服務(wù)提供方給予老年人的優(yōu)先服務(wù)權(quán)和經(jīng)濟優(yōu)惠。給予老年人優(yōu)先待遇基于社會價值認(rèn)同，是公民權(quán)利的一種自覺讓渡，是社會公認(rèn)的機制規(guī)范，是社會文明的重要表現(xiàn)。[6]服務(wù)優(yōu)先的適用場合主要有排隊

等候、資源有限和發(fā)生擁擠以及維權(quán)服務(wù)時。服務(wù)提供方給予老年人經(jīng)濟上特別是服務(wù)價格上的優(yōu)惠并不違反市場公平交易原則，而是服務(wù)提供方履行社會責(zé)任的表現(xiàn)。三是便利服務(wù)。這主要是服務(wù)提供方采取給予老年人以區(qū)別服務(wù)的方式為老年人購買產(chǎn)品、接受服務(wù)提供方便。這些便利待遇的形式通常有設(shè)立老年人專座、專門窗口、專用通道等。

至于老年人優(yōu)待項目，則應(yīng)當(dāng)在分析、厘清現(xiàn)有老年人優(yōu)待項目的基礎(chǔ)上進(jìn)行篩選。未來老年人優(yōu)待項目主要應(yīng)當(dāng)包括：一是政務(wù)服務(wù)優(yōu)待，這是指政府在提供社會保障和基本公共服務(wù)時給予老年人的各種優(yōu)待及對老年人承擔(dān)的義務(wù)，也包括在老年人無法或者很難履行法律規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任時對其進(jìn)行豁免。這方面的責(zé)任不同于指向其他義務(wù)主體的責(zé)任，是不容推卸的 “硬任務(wù)”，具有強制性和約束力。二是衛(wèi)生保健優(yōu)待。這主要是指在提供醫(yī)療保健服務(wù)的過程中，針對老年人實行的經(jīng)濟補貼、優(yōu)先優(yōu)惠、便利服務(wù)等措施。三是交通出行優(yōu)待。這是指公共交通及其他交通設(shè)施乃至全社會為老年人出行以及參與社會生活提供的優(yōu)先優(yōu)惠、便利并為之創(chuàng)造的無障礙環(huán)境。四是商業(yè)服務(wù)優(yōu)待。這是指各商業(yè)機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)組織等在為老年人提供商業(yè)服務(wù)的過程中給予他們的優(yōu)先、優(yōu)惠及便利。五是文體休閑優(yōu)待。這是指政府或社會針對老年人在享受文化體育休閑服務(wù)時給予的服務(wù)優(yōu)先、經(jīng)濟優(yōu)惠等，以鼓勵其參與社會活動。六是維權(quán)服務(wù)優(yōu)待。這是指司法機關(guān)、法律服務(wù)機構(gòu)在給老年人提供服務(wù)的過程中給予優(yōu)先或減免費用的待遇。

（二）建立全國基本老年優(yōu)待制度，統(tǒng)一優(yōu)待對象和憑證，破除地域限制

為克服目前老年優(yōu)待制度實行屬地化管理帶來的種種弊端，需要建立全國基本老年優(yōu)待制度，將部分基本老年優(yōu)待項目、優(yōu)待內(nèi)容、優(yōu)待方式、優(yōu)待標(biāo)交由國家層面進(jìn)行規(guī)定，做到全國適度統(tǒng)一。具體言之，可以將20個以上省份都規(guī)定了的優(yōu)待項目先行上升為全國層面的老年優(yōu)待項目，再視情況逐步擴展基本老年優(yōu)待制度的項目范圍。經(jīng)過清理，這些優(yōu)待項目包括：醫(yī)療機構(gòu)提供就醫(yī)優(yōu)先、優(yōu)惠及便利；商業(yè)性機構(gòu)提供優(yōu)先、優(yōu)惠及便利；公共交通、長途客運、鐵路、水路和航空客運提供優(yōu)先、優(yōu)惠并設(shè)專座；免費使用公廁；公益性文化設(shè)施免費或優(yōu)惠開放和提供服務(wù)；公園、園林、旅游景點提供門票減免；優(yōu)先、優(yōu)惠使用公共體育場館和設(shè)施；法律援助的優(yōu)先受理、審核和指派；提供司法救助和涉老案件的優(yōu)先立案、審理和執(zhí)行；社會法律服務(wù)機構(gòu)減免服務(wù)費用。

另外，我們還應(yīng)通過立法統(tǒng)一優(yōu)待對象，使更多的老年人優(yōu)待項目能夠被60歲以上老年人平等享有，在此基礎(chǔ)上適當(dāng)照顧貧困、高齡和失能老年人。同時，改變目前各地分別制作和管理優(yōu)待證件的做法，對全國基本老年優(yōu)待項目實行全國范圍內(nèi) “一證通”或憑居民身份證即可享受。此外，還應(yīng)逐步消除地域限制，使外地老年人同樣能夠享受本地老年人所享有的優(yōu)惠待遇。

（三）完善政府和社會共同承擔(dān)機制

在優(yōu)待政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督方面，各級政府不僅應(yīng)該根據(jù) 《老年人權(quán)益保障法》的要求制定行政區(qū)域內(nèi)老年人優(yōu)待政策措施，還應(yīng)該將老年人優(yōu)待工作納入績效考核范圍并建立監(jiān)督管理機制，促進(jìn)管理水平的提高。在經(jīng)費投入方面，建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制，對部分老年優(yōu)待項目或直接財政補助或給予稅收優(yōu)惠。具體而言，對于因承擔(dān)優(yōu)待服務(wù)義務(wù)而影響自身效益的行業(yè)和單位，政府應(yīng)通過直接經(jīng)濟補貼或給予優(yōu)惠政策等予以合理補償，幫助減輕其政策性虧損。同時，降低公益性行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，簡化公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的設(shè)立條件。對提供優(yōu)待服務(wù)且符合資助條件的主體，不論其出資來源、所有制性質(zhì)都應(yīng)給予補貼，以政府財政投入調(diào)動和引導(dǎo)社會力量積極參與到老年優(yōu)待服務(wù)提供中來。[7]應(yīng)當(dāng)看到，實行老年人社會優(yōu)待可能會對這些社會組織和市場主體帶來不小負(fù)擔(dān)，這既需要它們有履行社會責(zé)任的意識，也需要政府通過政策優(yōu)惠、購買服務(wù)或給予補貼等形式加以補償。此外，老年人優(yōu)待制度還需要全民參與和支持。例如，在乘坐公交車時其他非老年人群體就不應(yīng)占據(jù)老年人專座；公民個人可以志愿者身份參與到優(yōu)待老年人工作當(dāng)中去，為老年人優(yōu)待工作提供資金或物質(zhì)幫助，或自行開設(shè)非營利性老年人社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，為老年人提供免費或低收費的相關(guān)服務(wù)等。

（四）老年優(yōu)待制度應(yīng)與其他相近制度或政策銜接

老年人優(yōu)待制度應(yīng)該與社會救助、社會保險乃至其他老年人福利制度相區(qū)分開來，避免混同不清。但是，也需要做好該項制度與其他相近制度或政策的銜接、配合。例如，老年人優(yōu)待政策應(yīng)當(dāng)與家庭稅收政策相配合，如對贍養(yǎng)、優(yōu)待老年人的家庭實行所得稅減免或者直接發(fā)放經(jīng)濟補貼等；在社會救助、社會保險制度中對老年人享受相關(guān)待遇提供便利條件，優(yōu)先保障老年人合法權(quán)益。再如，各個地方可以將高齡津貼和老年人優(yōu)待支付系統(tǒng)相連通，允許老年人使用高齡津貼支付相關(guān)服務(wù)費用。

（五）完善老年人優(yōu)待服務(wù)實施技術(shù)手段

除了老年優(yōu)待制度設(shè)計以及相關(guān)工作機制的健全，完善老年優(yōu)待制度還離不開老年人優(yōu)待服務(wù)實施手段的技術(shù)支撐。例如，針對前述老年人過度使用乃至違規(guī)不當(dāng)使用老年人優(yōu)待服務(wù)的情形，有必要采取技術(shù)措施 （如通過在優(yōu)待證或身份證上的電子芯片識別并限制老年人享受公共交通優(yōu)待服務(wù)的時段或次數(shù)等）對老年人過度使用優(yōu)待服務(wù)進(jìn)行合適限制。再如，醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)可以嘗試允許老年人通過電話或網(wǎng)絡(luò)優(yōu)先掛號、預(yù)約等。

五、結(jié)語

目前，中國老年優(yōu)待制度體系雖然已經(jīng)初步建立，但還呈現(xiàn)粗疏零散、高度政策性、碎片化的特征，存在優(yōu)待項目界定難、優(yōu)待福利流動難、優(yōu)待政策落實難、優(yōu)待差距縮小難、政策效力層級不高和可操作性不強、對違規(guī)行為缺乏有效的處罰措施、無法限制老年人過度使用優(yōu)待服務(wù)等問題。未來，中國老年優(yōu)待制度應(yīng)當(dāng)在做好正確定位的基礎(chǔ)上，堅持 “普惠性”和 “選擇性”相結(jié)合、“政府主導(dǎo)”和“多方參與”相結(jié)合以及公平原則，明確老年人優(yōu)待方式和項目，建立全國基本老年優(yōu)待制度，促進(jìn)老年優(yōu)待立法，建立政府、社會共同承擔(dān)機制，做好與其他制度的銜接、配合，完善老年人優(yōu)待服務(wù)實施技術(shù)手段等。

[1][3][6]楊立雄：《中國社會優(yōu)待制度研究》，《晉陽學(xué)刊》2012年第4期。

[2][5]馮威：《老年人社會優(yōu)待政策法治化》，《浙江學(xué)刊》2012年第5期。

[4][美]羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，南京：譯林出版社，2000年，第300頁。

[7]陳寶全：《北京市老年人優(yōu)待工作探討》，《北京觀察》2006年第10期。

責(zé)任編輯：張 超

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1000-7326（2015）04-0085-06

*本文系民政部2011年招標(biāo)項目 （11CNIC-032079-34）的階段性成果。

李志明，國家行政學(xué)院社會和文化教研部副教授 （北京，100089）。