盧陽旭

災(zāi)后重建的社會過程及其后果是災(zāi)害社會學(xué)研究的核心議題。雖然我國是一個災(zāi)害多發(fā)國家，但我們在這方面的研究還很少，相關(guān)文獻(xiàn)缺乏對我國災(zāi)后重建動力機(jī)制及其后果的系統(tǒng)分析。

在經(jīng)歷了“從憐憫 (compassion)到權(quán)利(entitlement)”的過程后，①Platt，R.H.，Disasters and Democracy:The Politics of Extreme Natural Events，Washington:Island Press，1999，p.20.災(zāi)害治理被認(rèn)為是現(xiàn)代國家的一項基本職能，世界各個國家和地區(qū)的政府都越來越深入地介入到本國和本地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)對活動當(dāng)中。觀察現(xiàn)實不難發(fā)現(xiàn)，不同國家和地區(qū)政府的災(zāi)害治理方式存在很大差異，在災(zāi)害應(yīng)對過程中，目標(biāo)序列設(shè)定、實現(xiàn)目標(biāo)路徑選擇和能力上都存在很大差異。本文建立了分析政府災(zāi)害干預(yù)行為的“合法性—行動能力”框架，認(rèn)為不同類型的合法性來源導(dǎo)致政府災(zāi)害干預(yù)意愿的差異，政府行動能力的強(qiáng)弱則直接影響政府實現(xiàn)其災(zāi)害干預(yù)目標(biāo)的可能性。在此基礎(chǔ)上，本文將以“合法性—行動能力”框架為分析工具，以汶川地震災(zāi)后重建為案例，分析汶川災(zāi)區(qū)快速重建過程中的政府行為邏輯及其未預(yù)料后果。

一、災(zāi)害中的政府:干預(yù)意愿和干預(yù)能力

借用霍布斯鮑姆的一個說法，②［英］霍布斯鮑姆:《傳統(tǒng)的發(fā)明》，顧 杭等譯，南京:譯林出版社，2008年，第1～15頁。政府進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)是一個“被發(fā)明的傳統(tǒng)”。拉特的研究表明，③參見［英］霍布斯鮑姆《傳統(tǒng)的發(fā)明》，顧 杭等譯，南京:譯林出版社，2008年，第1～15頁。長久以來，美國聯(lián)邦政府認(rèn)為，雖然公民遭受自然災(zāi)害是不幸的，但政府沒有向其提供幫助的義務(wù)。20世紀(jì)四五十年代美國東部海岸地區(qū)連續(xù)發(fā)生的颶風(fēng)、洪水災(zāi)害，使得越來越多的民眾和政治家認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)更多救災(zāi)責(zé)任。1950年，美國國會通過了《聯(lián)邦減災(zāi)法案》，并由此開啟了聯(lián)邦政府層面的災(zāi)害救援活動。與之相對應(yīng)，政府參與救災(zāi)不再被認(rèn)為是一種“仁慈”，而被認(rèn)為是一種“義務(wù)”。日本的情況也類似，長期以來日本政府認(rèn)為，自然災(zāi)害屬于天災(zāi)，誰也沒有責(zé)任，政府也不應(yīng)該為此承擔(dān)責(zé)任，災(zāi)后再建應(yīng)遵循自助原則。雖然1947年日本制定了旨在保護(hù)災(zāi)民和維護(hù)社會秩序的《災(zāi)害救助法》，但長期以來，相關(guān)災(zāi)害應(yīng)對的法律中更多強(qiáng)調(diào)“居民責(zé)任”，而沒有“居民權(quán)利”的規(guī)定。④［日］宮人興一:《災(zāi)民生活重建支援對策的演進(jìn)及存在的問題》，楊 華譯，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報》2008年第4期。1995年阪神地震后，日本國會通過了《災(zāi)民生活再建支援法》，強(qiáng)調(diào)公民有獲得災(zāi)害救助并恢復(fù)正常生活的權(quán)利。而水旱災(zāi)害是中國歷代政府需要面臨的一個重要問題，因此，在中國形成了源遠(yuǎn)流長的“荒政”傳統(tǒng)。①參見鄧云特《中國救荒史》，上海:上海書店，1984年。伴隨水災(zāi)和旱災(zāi)所產(chǎn)生兩個主要問題是，流民問題和社會動蕩。這兩個問題處理的好壞會直接威脅災(zāi)區(qū)及周邊地區(qū)，甚至整個國家的社會秩序。面對這樣的問題，無論是儒家意識形態(tài)，還是從政治統(tǒng)治的現(xiàn)實考慮，都會促使國家介入到救災(zāi)活動過程中，“如果有必要的話，官僚政府必須準(zhǔn)備著全部接管救災(zāi)行動”。②魏丕信:《十八世紀(jì)中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯，南京:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，2006年，第72頁。

與此同時并存的是，災(zāi)害應(yīng)對過程中政府干預(yù)意愿不足 (表現(xiàn)為反應(yīng)遲緩，甚至否認(rèn)災(zāi)害的存在)的問題。阿瑪?shù)賮啞ど瓕︷嚮牡目鐕容^分析顯示，社會分配糧食的規(guī)則造成特定群體獲得和消費糧食權(quán)利的失敗，是導(dǎo)致饑荒的根本原因。③［?。莅?shù)賮啞ど?《貧困與饑荒》，王 宇等譯，北京:商務(wù)印書館，2001年，第60～69頁。。不同社會中，其成員獲得和消費食物的權(quán)利網(wǎng)絡(luò)存在差異，導(dǎo)致不同社會發(fā)生饑荒的可能性差異。借用這一視角，不少研究者也對中國“三年自然災(zāi)害”期間的饑荒問題進(jìn)行了研究。比如，林毅夫在研究中指出，“農(nóng)民退社自由權(quán)被剝奪”導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降并釀成了大量人員非正常死亡的悲劇。④林毅夫:《集體化與中國1959—1961年的農(nóng)業(yè)危機(jī)》，載《林毅夫自選集》，太原:山西經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第40～65頁。周飛舟指出，中國國家“錦標(biāo)賽”式的政治體制導(dǎo)致地方政府迫于政治壓力在進(jìn)行高征購的同時隱瞞災(zāi)情，以及受到政治因素影響而大打折扣的返銷救荒，使得地方政府對于救荒反應(yīng)緩慢且效率低下。⑤周飛舟:《“三年自然災(zāi)害”時期我國省級政府對災(zāi)荒的反應(yīng)和救助研究》，《社會學(xué)研究》2003年第2期。而一些跨國比較研究發(fā)現(xiàn)，政府效能、公民政治權(quán)利對一國應(yīng)對和適應(yīng)與氣候變化相關(guān)的自然災(zāi)害的能力有關(guān)鍵性的影響。⑥Brooks，N，Adger，W.N，Kelly，M.P.，“The Determinants of Vulnerability and Adaptive Capacity at The National Level and The Implications for Adaptation”，Global Environmental Change，vol.15，2005，pp.151～163.相比于民主體制國家，威權(quán)體制國家在進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)時面臨著更為嚴(yán)重的信息不完整與不對稱問題，資源分配過程中更少受到社會力量的監(jiān)督，從而導(dǎo)致更不平等的資源分配。在最理想的情況下，即政府行為能力和社會參與能力都強(qiáng)，災(zāi)后恢復(fù)過程中的資源分配工作會變得高效與公平，實現(xiàn)最好的恢復(fù)成效。⑦林宗弘:《災(zāi)后重建的政治:以中國汶川地震為案例的分析》，臺灣社會學(xué)年會會議論文，2010年，http://nthur.lib.nthu.edu.tw/handle/987654321/74932.

綜上所述，災(zāi)害發(fā)生時，政府的行動意愿行動能力直接影響政府以何種方式、力度介入到災(zāi)害應(yīng)對事務(wù)中。本文把政府對合法性的追求作為政府進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)的主觀行為意圖，把政府行動能力作為制約政府災(zāi)害干預(yù)行動的客觀條件。

大體來說，政府合法性主要有3個來源，即“意識形態(tài)合法性”、“程序合法性”和“績效合法性”。⑧趙鼎新:《社會與政治運動講義》，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第113～119頁?！耙庾R形態(tài)合法性”指，政府通過意識形態(tài)論述所提供的價值觀、思維方式以及其所描繪的前景來獲得整個社會的承認(rèn)和支持;“程序合法性”指，政府通過遵循獲得執(zhí)政權(quán)的程序和公共決策程序來獲得社會的承認(rèn)和支持;“績效合法性指”，政府通過其工作成效來獲得社會的承認(rèn)和支持，比如，政府在道德表率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、福利提供、災(zāi)害救助等方面有突出表現(xiàn)。一般來說，一個政權(quán)不可能僅憑單一的合法性來維系，而需要同時從上述3種合法性來源獲得合法性支撐，但對不同時期、不同國家和地區(qū)的政府而言，存在一個占主導(dǎo)地位的合法性。

按照曼的說法，⑨［英］邁克爾·曼:《社會權(quán)力的來源》，劉北成等譯，上海:上海人民出版社，2007年，第95頁。國家權(quán)力包括“專制性權(quán)力”(despotic power)和“滲透性權(quán)力”(infrastructural power)。所謂“專制性權(quán)力”是指，國家可以在不必與市民社會各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍;而“滲透性權(quán)力”指的是，國家事實上滲透市民社會，在其領(lǐng)土范圍內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。國家可以依靠兩者中的任何一種權(quán)力來源而變得“強(qiáng)大”，但兩者之間不存在必然相關(guān)性。在實際分析中，更多的研究者從公眾參與范圍、途徑和影響力 (具體表現(xiàn)為民眾/民間組織—政府機(jī)構(gòu)關(guān)系)，以及作為一個“有組織的結(jié)構(gòu)”(organizational structure)[10]利瓦伊:《統(tǒng)治與歲入》，周軍華譯，上海:格致出版社，2010年，第196～218頁;Evans，P.B，Rueschemerer，D，and Skocpol，T.，Bringing the State Back In，Cambridge:Cambridge University Press，1985，pp.3～4。的政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu) (即政府內(nèi)部不同層級、部門之間的權(quán)力安排)來分析政府的行動能力。

基于此，本文根據(jù)政府合法性和行動能力的差異，區(qū)分了6種類型的政府行為狀態(tài)，即“意識形態(tài)合法性—強(qiáng)行動能力”、“意識形態(tài)合法性—弱行動能力”、“程序合法性—強(qiáng)行動能力”、“程序合法性—弱行動能力”、“績效合法性—強(qiáng)行動能力”和“績效合法性—弱行動能力”(如表1所示)。

表1:政府合法性來源、行動能力與災(zāi)害干預(yù)

不同的政府行為狀態(tài)，會對災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)的速度和質(zhì)量產(chǎn)生不同的影響。首先，在強(qiáng)政府行動能力的情況中：(1)“意識形態(tài)合法性”占主導(dǎo)地位的強(qiáng)行動能力政府，可能極力否認(rèn)災(zāi)害也可能強(qiáng)力干預(yù)災(zāi)后恢復(fù)，前者會進(jìn)一步加重災(zāi)害，后者則可能帶來快速的災(zāi)后恢復(fù)。(2)“程序合法性”占主導(dǎo)地位的強(qiáng)行動能力政府，通常會出于履行法定職能的考慮積極介入災(zāi)后恢復(fù)過程，其災(zāi)害干預(yù)行動會充分尊重法律賦予其他行動主體的權(quán)利，可能需要花費一定的時間與其他行為主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，延長了災(zāi)后恢復(fù)的時間，但可能帶來更高質(zhì)量的災(zāi)后恢復(fù);①Aldrich，D.P.，Crook，K，“Strong Civil Society As a Double－edged Sword：Sitting Trailers in Post－Katrina New Orleans”，Political Science Faculty Publications，vol.61，no.3，2008，pp.379～389;Tierney，K.J.，“From the Margins to the Mainstream?Disaster Research at the Crossroads”，Annual Review of Sociology，vol.33，2007，pp.503～ 525;Stalling，R.A.，“Weberian Political Sociology and Sociological Disaster Studies”，Sociological Forum，vol.17，no.2，2002，pp.281～305.(3) “績效合法性”占主導(dǎo)的強(qiáng)行動能力政府的災(zāi)害干預(yù)行為同樣具有一定的不穩(wěn)定性。在強(qiáng)大的“績效合法性”壓力下，政府對于績效信息非常敏感。政府一方面向公眾發(fā)送正面的績效信息，另一方面又努力去壓制和掩蓋負(fù)面的績效信息。政府選擇性地發(fā)送績效信息的意圖促使其在面對災(zāi)害時，會對自身的信息控制能力進(jìn)行預(yù)估。如果政府預(yù)估自己能有效地控制負(fù)面信息，它就會盡力去掩蓋災(zāi)害信息，對災(zāi)害進(jìn)行刻意的淡化處理甚至忽略。但如果政府估計自己不能有效地控制負(fù)面信息，并且它恰好有足夠的資源和能力去把災(zāi)害干預(yù)做成一項“非常規(guī)績效”，那么，它很可能就會采取更積極的態(tài)度去進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)，并努力尋找一個合適的信號把正面的績效信息傳遞給公眾——把壞事變好事。同時，“績效合法性”占主導(dǎo)地位的強(qiáng)行動能力政府，出于績效壓力會積極介入災(zāi)后恢復(fù)過程，并更可能采取一切可能的措施達(dá)到快速重建的目的，但由于對速度的過度追求和對其他行動主體參與的排斥，可能會對恢復(fù)重建的質(zhì)量帶來一定的負(fù)面影響。

其次，在弱政府行動能力的情況下，政府通常無力進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)，但占主導(dǎo)地位的合法性類型不同還是會帶來一定的政府行為差異，并產(chǎn)生不同的后果。“意識形態(tài)合法性”占主導(dǎo)的政府可能會有意無意地忽略災(zāi)害，“程序合法性”或“績效合法性”占主導(dǎo)的政府雖會介入災(zāi)后恢復(fù)工作，但通常缺乏成效。需要指出的是，在弱政府行動能力的情況下，“程序合法性”占主導(dǎo)的政府可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人更迭，“績效合法性”占主導(dǎo)的政府則可能出現(xiàn)政權(quán)更迭——比如處于政府治理能力很差的末代王朝，可能在肇始于災(zāi)區(qū)的農(nóng)民起義中土崩瓦解。

下文中，我們將以汶川地震災(zāi)后重建為案例，詳細(xì)分析“績效合法性—強(qiáng)行動能力型”政府為何以及如何推動災(zāi)后重建快速完成。需要說明的是，下文的分析更多的是對“合法性—行動能力”框架一次嘗試性使用。

二、政府設(shè)定快速重建目標(biāo):合法性追求與治理技術(shù)考量

(一)“重建期”的設(shè)定及演變

無論是在學(xué)術(shù)界還是在政策界，關(guān)于什么是災(zāi)后恢復(fù)，怎樣才算恢復(fù)了有很多爭議，以至于在很多人看來“災(zāi)后恢復(fù)重建期”是模糊的、難以確定的。觀察世界其他國家和地區(qū)的災(zāi)后重建會發(fā)現(xiàn)，世界上其他國家和地區(qū)的政府很少能像中國政府一樣，為某項災(zāi)害設(shè)定一個明確的、周期很短的“災(zāi)后重建期”。②1999年9月臺灣遭受地震災(zāi)害，災(zāi)后臺灣“行政院”成立了“九二一重建會”，該機(jī)構(gòu)一直運作到2006年12月31日，http：//www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/921_10/arch02－04.html;2005年美國路易斯安那州遭受卡特里娜颶風(fēng)襲擊，美國聯(lián)邦政府在專司災(zāi)害管理的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署 (FEMA)成立了路易斯安那災(zāi)后重建辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)邦災(zāi)害重建計劃協(xié)調(diào)、援助項目管理等事務(wù)，對災(zāi)后重建信息進(jìn)行及時公布，截止本文完稿時，該項工作仍在繼續(xù)，并無明確的截止日期，美國國土安全部聯(lián)邦緊急情況管理署：http：//www.fema.gov/louisiana－recovery－office－progress－through－partnerships;2011年 3月日本遭受地震海嘯襲擊，根據(jù)2011年6月日本國會通過的《東日本大地震復(fù)興基本法》規(guī)定，2012年2月10日本中央政府專司本次災(zāi)后重建的機(jī)構(gòu)“復(fù)興廳”正式成立，該機(jī)構(gòu)設(shè)計運行至2021年3月，日本復(fù)興廳：http：//www.reconstruction.go.jp/topics/001084.html。

汶川地震發(fā)生1周后 (即2008年5月20日)，在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部關(guān)于當(dāng)前抗震救災(zāi)進(jìn)展情況和下一階段工作任務(wù)的通知》第一次出現(xiàn)了“今年安排700億元建立災(zāi)后重建基金，明后兩年中央預(yù)算還要再做相應(yīng)安排”。這可以看作中央政府對于災(zāi)后重建時間的第一次設(shè)想。此后的5月24日，溫家寶在映秀同聯(lián)合國秘書長一起接受中外記者的聯(lián)合采訪時說: “過三年再來，一個新的汶川會拔地而起”。①《溫家寶在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建座談會上的講話》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/GB/1024/14590742.html.接下來，在7月3日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于做好汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》中，國務(wù)院第一次明確提出要“力爭用三年左右時間完成災(zāi)后恢復(fù)重建的主要任務(wù)”，②國務(wù)院:《國務(wù)院關(guān)于做好汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zwgk/2008－06/30/content_1031467.htm.在8月12日公布的《國家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃 (公開征求意見稿)》中，災(zāi)后恢復(fù)重建期得到正式確立。2008年下半年開始，國際金融危機(jī)的沖擊日益顯現(xiàn)，中央把加快災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建步伐作為經(jīng)濟(jì)刺激計劃一個重要舉措的意圖越來越明顯。2009年3月，溫家寶在《政府工作報告》中指出，把加快推進(jìn)汶川地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建作為保增長的一條重要舉措，并第一次明確指出“三年重建任務(wù)，兩年完成”的目標(biāo)。在2009年5月12日的“汶川地震一周年”講話上，胡錦濤強(qiáng)調(diào)“力爭用兩年時間基本完成原定三年的目標(biāo)任務(wù)”。③胡錦濤在汶川地震一周年紀(jì)念會上的講話:新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009－05/12/content_11360343.htm。至此，國家層面的災(zāi)后重建期已確立。

(二)政府合法性追求:發(fā)送合法性信號的“重建期”

改革開放以來，中國政府雖然仍堅持自身的意識形態(tài)合法性，但也越來越清楚地意識到需要用實際的執(zhí)政績效來證明體制的合法性。政府面臨強(qiáng)大的績效合法性壓力，既是改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展最為重要的動力，④Dingxin Zhao，“The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China”，American Behavioral Scientist，vol.53，2009，pp.416～433.也是其對超?？冃Т嬖诔掷m(xù)需求的重要原因。⑤蔡 禾:《國家治理的有效性與合法性——對周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開放時代》2012年第2期。

中國政府充分認(rèn)識到，災(zāi)后重建是一次創(chuàng)造超?？冃У臋C(jī)會，中國政府可以以此向公眾甚至向全世界展示和積累自身的合法性。在2009～2012年的中央政府工作報告中，均把政府大規(guī)模介入汶川地震災(zāi)后重建看作是黨和政府“以人為本、執(zhí)政為民”的集中體現(xiàn)，把快速完成災(zāi)后重建看作是體制優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。溫家寶在汶川地震3周年座談會上明確指出:“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的巨大成就，充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性……必將進(jìn)一步激發(fā)全國人民的自信心和自豪感，把改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)?！雹蕖稖丶覍氃阢氪ǖ卣馂?zāi)后恢復(fù)重建座談會上的講話》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/GB/1024/14590742.html.

選擇合適的信號，才能保證公眾能采信政府工作績效并給予正面的政府合法性評價。換句話說，不僅要把事情做好，而且要讓公眾知道。為此，把災(zāi)后重建的盤子盡可能做大，非常重要。這一點在各級政府的災(zāi)后重建規(guī)劃中得到了充分體現(xiàn)。國家層面的《國務(wù)院關(guān)于做好汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》、《國家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，以及災(zāi)區(qū)各級地方政府層面的重建規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)把“災(zāi)后重建”、“新農(nóng)村建設(shè)”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”結(jié)合起來，內(nèi)容涉及住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等各個方面，極具雄心。但僅有龐大的重建規(guī)模是不夠的，因為如果規(guī)模龐大的重建計劃被分散到一個很長的時間內(nèi)，既不能體現(xiàn)政府的效率，也會在很大程度上弱化公眾對政府重建工作的感知程度。就此而言，政府需要把規(guī)模龐大的災(zāi)后重建壓縮到一個較短的時間段內(nèi)來完成。如此才能使災(zāi)后重建工作既體現(xiàn)政府工作效率，又能保證工作績效信號足夠強(qiáng)烈，被公眾所感知。換句話說，災(zāi)后重建要“又好又快”，才能最大程度地起到展示和積累政府合法性的作用。

相對于“好”來說，“快”的標(biāo)準(zhǔn)更具體、更清楚、更好評判。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，高可見性和高負(fù)載性是一個信號是否被采用的重要標(biāo)準(zhǔn)。⑦［美］阿羅:《信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》，何寶玉等譯，北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989年，第130～150頁。所謂高可見性指，信號必須能與環(huán)境保持足夠的區(qū)分度;高負(fù)載性指，信號必須能承載信號發(fā)送者意欲傳遞的信息內(nèi)容，并且能攜帶足夠的內(nèi)容。因此，設(shè)立一個周期較短的“重建期”，并把它作為政府合法性信息的信號是恰當(dāng)?shù)摹Ｒ环矫妗爸亟ㄆ凇边@個概念非常明確、可測量，比起更難以量化、出現(xiàn)分歧的可能性更大的“質(zhì)量”、“滿意度”等指標(biāo)，“重建期”抗環(huán)境干擾能力更強(qiáng)，有更高的可見性。另一方面，快速設(shè)定“重建期”這個行為本身、以及把“重建期”的周期縮短，既能顯示政府介入災(zāi)后重建的決心，展示政府積極履行災(zāi)害治理職能，為民負(fù)責(zé)和勇于承擔(dān)的形象，又能顯示政府對自身資源動員能力的自信心，向公眾傳遞出政府、體制是非常高效的信息。

(三)災(zāi)后重建的治理技術(shù):強(qiáng)化項目想象與項目思維的“重建期”

如何處理政府常規(guī)活動和災(zāi)害干預(yù)活動的關(guān)系，以及行政科層體系內(nèi)部的工作考核問題，是政府進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)時必須解決的兩個治理技術(shù)問題。災(zāi)后重建需要“特事特辦”，行政科層體系需要為此暫時改變注意力分配結(jié)構(gòu)、資源分配結(jié)構(gòu)和行為方式。過長的非常規(guī)期，會妨礙組織向常規(guī)運行狀態(tài)的回歸，影響其處理對維持國家和社會正常運作非常重要的各項常規(guī)性事務(wù)。因此，對行政科層體系的動員必須限定在一定的時間范圍內(nèi)。從行政科層體系內(nèi)部的工作考核角度看，有效的行政科層體系內(nèi)部考核機(jī)制，是保證整個行政科層體系高效運轉(zhuǎn)的因素?！爸亟ㄆ凇钡脑O(shè)定能夠有效地緩解科層體系內(nèi)部的工作考核問題。因為，以時間觀之，整個工作流程實際上是由一系列的時間節(jié)點組成，通過對每個時間節(jié)點的監(jiān)控，就能實現(xiàn)對整個工作的監(jiān)控?！爸亟ㄆ凇钡脑O(shè)定能為國家科層行政體系內(nèi)部的工作進(jìn)程監(jiān)控提供基本的參照和評價標(biāo)準(zhǔn)。

很多研究都已指出，分稅制改革以來，項目治理在中國國家治理中的地位越來越重要，作為一種國家治理制度和政府運作技術(shù)，以項目形式來看待和處理問題，成為了各級政府官員們的一種思維方式。①周飛舟:《財政資金的專項化及其問題:兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期;渠敬東:《項目制:一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。這種常規(guī)情境下的思維方式和行為方式，會被帶到災(zāi)后重建中來。因此，我們看到中央財政資金的下?lián)?、對口援建資金的落實以及災(zāi)區(qū)各級政府的各種招商引資活動，幾乎都以項目形式來運作。首先，從項目規(guī)劃上看，除了2008年9月國務(wù)院公布的《國家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》外，災(zāi)區(qū)地方政府也制定了相應(yīng)的災(zāi)后重建項目規(guī)劃，以四川省為例，災(zāi)后四川省共制定了10個專項規(guī)劃、43個行業(yè)規(guī)劃、51個重災(zāi)縣 (市、區(qū))實施規(guī)劃以及88個一般受災(zāi)縣 (市、區(qū))項目規(guī)劃，形成內(nèi)容豐富、目標(biāo)明確、層次分明、范圍清晰的災(zāi)后恢復(fù)重建項目規(guī)劃體系。其次，從資金投入上看，截至2011年5月，四川省納入國家災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃的29 692個項目已完成投資7 871億元;四川省定的13 647個恢復(fù)重建項目，完成投資1 052億元。按照官方公布的10 205億元的總資金盤子來估算的話，各類項目資金占到總資金的87.4%。②四川省災(zāi)后重建項目投資數(shù)據(jù)來源于《四川日報》汶川地震三周年報道，《自力更生與八方支援的時代凱歌——汶川特大地震抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建啟示錄》，轉(zhuǎn)引自綿陽災(zāi)后重建網(wǎng)，http://zhcj.my.gov.cn/zaihouchongjian/577308475768438784/20110509/564897.html;災(zāi)后重建總投資額數(shù)據(jù)來源于溫家寶在汶川地震三周年座談會上的講話，新華網(wǎng):http://news.xinhuanet.com/politics/2011－05/10/c_121396310.htm。由于未從總投資額中扣除投向陜西和甘肅兩省災(zāi)區(qū)的資金，該比例應(yīng)該還會更高。因此，我們看到災(zāi)區(qū)各級政府的文件、領(lǐng)導(dǎo)講話中充滿了“項目開工率”、“項目完工率”、“項目投資額”、“狠抓項目落實”等詞匯。

“重建期”的設(shè)立產(chǎn)生了“項目時間窗口效應(yīng)”，激發(fā)了各級政府對災(zāi)后重建是一個巨大項目的想象。項目是一種事本主義的動員或組織方式，即在限定時間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預(yù)期目標(biāo)的一次性任務(wù)。③參見［美］項目管理協(xié)會《項目管理知識體系指南 (PMBOK指南)》(第5版)，許江林等譯，北京:電子工業(yè)出版社，2013年。在實際運作中，項目有非常明確的目標(biāo)、嚴(yán)格的流程管理、項目實施規(guī)劃 (包括資金使用規(guī)劃、時間安排等)、明確的項目負(fù)責(zé)人和運作團(tuán)隊。這些特點決定了以項目形式來運作災(zāi)后重建，能夠保證整個災(zāi)后重建工作變得在時間進(jìn)程上可控。其次，項目運行需要打破常規(guī)的組織部門、層級界線，賦予項目組一定的特權(quán)，非常適合執(zhí)行災(zāi)后重建這樣的“非常規(guī)”任務(wù)。最后，政府項目治理的思維慣性和運作經(jīng)驗，也是政府以項目形式組織災(zāi)后重建工作的重要原因。

三、政府權(quán)力的正式和非正式使用:項目運作、社會邏輯與快速重建

通過把災(zāi)后重建當(dāng)作一個巨大項目，以項目方式來組織災(zāi)后重建，并在行政科層體系內(nèi)部設(shè)立圍繞重建速度的錦標(biāo)賽機(jī)制，把加速機(jī)制內(nèi)嵌到整個災(zāi)后重建工作中。與此同時，基層政府還通過各種“催工技術(shù)”激發(fā)和利用社會邏輯中內(nèi)含的競爭機(jī)制，達(dá)到快速重建的目的。

(一)政府內(nèi)部運作方式內(nèi)生的加速機(jī)制

項目的運轉(zhuǎn)常常需要一個由跨部門甚至跨層級人員組成的項目組，需要打破常規(guī)情境下的科層運作方式。但如何打破科層束縛，迅速組成項目運轉(zhuǎn)所需的項目組呢?在目前的中國行政科層中，“政治化”是最常用的方式。④周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。政治化意味著可以打破常規(guī)分工，改變組織內(nèi)的注意力分配結(jié)構(gòu)。對于行政科層官員來說，一件事情被定義為政治任務(wù)，表明了它的重要性，顯示了科層上級的注意力分配信息。在日常生活中我們常常聽到，這是一個政治任務(wù)，是當(dāng)前的頭等大事，無論如何都要完成。很多研究者也觀察到，基層政府在落實、執(zhí)行自上而下的政策和政治動員的過程中，不同部門、不同科室的人員都會被抽調(diào)甚至是全體投入到某項任務(wù)中去。在災(zāi)后重建過程中，地方政府各個部門都被動員起來，每個項目都被落實到具體的單位、領(lǐng)導(dǎo)甚至普通干部頭上，分片包干、簽訂責(zé)任書。按照這樣的方式，災(zāi)后重建這個巨大項目內(nèi)含的子項目被不同程度地沿著行政科層逐級分解了。為保證“政治化”目標(biāo)的有效實現(xiàn)，需要建立與之相對應(yīng)的官員考核機(jī)制。在《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃規(guī)劃》中把規(guī)劃實施的單列一章，其核心內(nèi)容是各級地方政府要層層落實、層層負(fù)責(zé)，要建立恢復(fù)重建目標(biāo)考核體系，把它作為考核災(zāi)區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要內(nèi)容。2008年7月13日，中共四川省委九屆五次全會的會議公報明確指出，“要把抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建第一線作為檢驗干部、考察干部的主戰(zhàn)場”。①《關(guān)于在抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建中切實加強(qiáng)災(zāi)區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的意見》，轉(zhuǎn)引自四川日報網(wǎng)，http://sichuandaily.scol.com.cn/2008/06/20/20080620650055944435.htm.

雖然中央和地方政府的行為都在宣示:重建速度是整個行政科層、科層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的一個重要問題，但我們也看到在官方的正式文件中，很少單純談重建速度，它一定是和諸如“科學(xué)規(guī)劃”、“統(tǒng)籌發(fā)展”、“又快有好”、“人們滿意”、“經(jīng)得起歷史檢驗”等要求并列在一起的。那么，為什么這些標(biāo)準(zhǔn)沒有成為各級政府競爭的焦點，而重建速度成為了焦點呢?

政府的多目標(biāo)屬性，以及在工作業(yè)績與工作努力程度之間建立確切關(guān)系所面臨的困難，使科層上級不可能全面、精確地評價下級的工作業(yè)績，而更可能采用某種簡化的信號。由于信息不對稱和信息成本在不同方向上的不一致，②［美］阿羅:《組織的極限》，萬 謙譯，北京:華夏出版社，2006年，第38頁?？茖由霞壋３２坏貌恢魂P(guān)注某些相對容易測量的指標(biāo)，而弱化甚至忽略那些模糊的、不易測量的指標(biāo)。在災(zāi)后重建這樣一項內(nèi)容繁雜的工作中，時間節(jié)點遠(yuǎn)比“質(zhì)量”、“投資效率”、“滿意度”等指標(biāo)更明確、更容易測量，更容易被當(dāng)作科層體系內(nèi)部的行動指南。③組織內(nèi)部工作考核成本是組織成本的重要組成部分，更有效的考核機(jī)制能節(jié)約組織成本。按照交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，任何一種機(jī)制的運行都有成本，成本更低的機(jī)制將在競爭中勝出。參見科斯《企業(yè)的性質(zhì)》，載《企業(yè)、市場與法律》，盛洪等譯，上海:上海人民出版社，2009年，第40頁;張五?！督?jīng)濟(jì)解釋》，香港:花千樹出版有限公司，2003年，第203～205頁。速度可以通過一個個具體的時間節(jié)點實現(xiàn)清晰度量，發(fā)生爭議的可能性更小，而其他標(biāo)準(zhǔn)可度量性更差，評價時出現(xiàn)分歧的可能性更大。在這種情況下，重建速度幾乎成為了實際工作中評價政府、政府官員重建工作業(yè)績的惟一標(biāo)準(zhǔn)。2008年7月3日，在四川省政府頒布的《四川省汶川特大地震災(zāi)后恢復(fù)重建行政效能問責(zé)規(guī)定 (試行)》中，明確規(guī)定把“在制定、實施規(guī)劃中，違背中央和省委、省政府確定的基本原則、時間限制……納入行政問責(zé)的范圍”，④四川省人民政府:《四川省汶川特大地震災(zāi)后恢復(fù)重建行政效能問責(zé)規(guī)定 (試行)》，四川日報網(wǎng)，http://sichuandaily.scol.com.cn/2008/07/13/20080713537134171129.htm.各級官員們被卷入到“搶時間”、“趕進(jìn)度”的比賽當(dāng)中——確定一個主導(dǎo)性的評價標(biāo)準(zhǔn)是在行政科層系統(tǒng)內(nèi)發(fā)動“錦標(biāo)賽”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。⑤周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期;周飛舟:《錦標(biāo)賽體制》，《社會學(xué)研究》2009年第3期。

為了在這場速度競賽中獲得好成績，地方政府及其官員們有兩種主要策略:即“層層加碼”策略、“抵消型廣告”策略。首先，對于絕大多數(shù)行政科層官員來說，他們同時扮演考核者和被考核者的角色。⑥歐陽靜:《運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對象》，《社會》2009年第5期;周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。為爭取在使自己與同級其他官員的比較中獲得更好的排名，他最好的策略是把自己規(guī)定給下級的完工時間提前到上級給自己規(guī)定的完工時間之前。如此類推，形成了重建時間上的“層層加碼”，項目進(jìn)程被不斷地加快。其次，同級官員之間的競爭是科層組織中競爭最為激烈的競爭。一個省下轄的地級市，地級市下轄的縣，縣下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都相對比較少，同級別官員間的競爭類似寡頭市場上的競爭。寡頭企業(yè)間競爭的是顧客的“購買投票”，科層官僚間競爭的是“上級賞識”。在寡頭市場中有一種特殊的廣告行為，即“抵消型廣告”。它是指廣告發(fā)布者沒完沒了地花錢做廣告，因為大家都擔(dān)心，一旦自己停下來就會落在競爭對手的后面。⑦［美］謝潑德:《產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)》，張志奇等譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2007年，第322頁。對于需要接受上級考核的官員來說，他需要圍繞重建速度不停的下功夫，因為一旦他停下來，別人就會超過他。在這種情況下，加快重建速度的主要目的，是抵消對手加快重建速度可能導(dǎo)致的相對差距。在爭奪相對排位的過程中，各級地方政府及其官員們被牢牢地拴在了重建速度的比賽中。

可以看出，在實際執(zhí)行過程中，災(zāi)后重建項目的運作方式并非標(biāo)準(zhǔn)意義上的項目。因為，項目進(jìn)程可以被不斷地更改;項目的落實也基本上是沿著行政層級層層分解。與此同時，行政科層也非標(biāo)準(zhǔn)意義上的科層組織。因為，它可以被各類項目不停地打破，其任務(wù)不是常規(guī)化的行政任務(wù)，而是非常規(guī)的政治任務(wù)。因此，我們看到，推動災(zāi)后重建快速完成的機(jī)制是一個由科層機(jī)制和項目機(jī)制相結(jié)合的混合體。地方政府及其中官員在項目機(jī)會和晉升機(jī)會上的競爭，使得這種混合機(jī)制具有了內(nèi)生的加速能力。

(二)國家權(quán)力的非正式使用:政府項目運作的社會條件

國家實現(xiàn)其意志的能力不僅受到政府執(zhí)行能力的影響，還受到國家權(quán)力滲透進(jìn)社會的能力的影響。上部分中，我們分析了內(nèi)生于政府體系內(nèi)部的加速機(jī)制，在這部分中，我們將分析國家權(quán)力滲入社會，激發(fā)、利用社會邏輯的方式和能力，①參見［英］邁克爾·曼《社會權(quán)力的來源》，劉北成等譯，上海:上海人民出版社，2007年。對災(zāi)后快速重建的影響。鑒于國家權(quán)力對社會的滲透在災(zāi)后住房重建上表現(xiàn)得最為明顯，涉及面最廣，本部分將以災(zāi)區(qū)居民住房重建過程中基層政府所使用的“催工技術(shù)”為例，展現(xiàn)以非正式形式行使的國家權(quán)力②參見孫立平等《“軟硬兼施”:正式權(quán)力非正式運作的過程分析》，載清華大學(xué)社會學(xué)系《清華社會學(xué)評論》(第一輯)，廈門:鷺江出版社，2000年。如何加速了災(zāi)后重建進(jìn)程。

在災(zāi)區(qū)的調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)一個居民住房重建速度上的“悖論”。人們一方面抱怨建房時間上的“扎堆”，導(dǎo)致了建房成本上升，另一方面卻又在建房速度上向同村人看齊，唯恐落后。當(dāng)筆者問及其中的原因時，我們發(fā)現(xiàn)，除了出于居住需求外，村民之間的建房競賽是個重要原因。訪談中，很多被訪者都說到諸如，“沒有辦法嘛，漲是漲，總得建嘛”; “大家都這樣，又不是就自己這樣，有啥子辦法嘛”這樣多少有些無奈的話，③資料來源:筆者訪談筆記。訪談地點:四川省德陽市馬祖村;受訪人:楊小華 (化名);訪談時間:2010年11月8日。與此同時，我們也聽到不少被訪者提到諸如，“人家都在建，自己不建，不好看嘛”這樣的話。④資料來源:筆者訪談筆記。訪談地點:四川省德陽市銀池村;受訪人:劉大成 (化名);訪談時間:2010年11月7日。換句話說，社會比較是影響住房重建、家庭住房重建決策的一個重要因素。在農(nóng)村中，農(nóng)民之間所發(fā)生的競爭一般都在社區(qū)范圍內(nèi)，他們在競爭中的參照系就是和他們生活在同一社區(qū)中的人群。農(nóng)村居民由于傳統(tǒng)文化和社區(qū)消費氛圍的影響，會將操辦婚事、建造房屋作為消費的重頭戲和人生重大成就。在蓋房子這件事上，村落文化中的每個人都受到壓力，他們要爭取超過別人，“超過了就有‘面子’，不如就失‘面子’”。⑤參見李銀河《生育與村落文化》，北京:中國社會科學(xué)出版社，1994年;楊善華等《城鄉(xiāng)家庭》，杭州:浙江人民出版社，2000年。同期建的房子比誰家的好，同樣的房子比誰家建得早，這種建房競賽邏輯內(nèi)嵌在村民們的日常生活邏輯當(dāng)中。

在常規(guī)情境下，由于資金、宅基地審批等方面的原因，這個競爭被放在了一個較長的時間內(nèi)進(jìn)行。但在災(zāi)后重建情境下，村民間的建房競賽邏輯由于政府在“資金”和“土地”上的策略性調(diào)整被快速激發(fā)出來。本文把政府為加快居民住房重建速度而采取的諸種策略性調(diào)整稱為“催工技術(shù)”。大致說來主要包括4種類型:第一，土地審批權(quán)的調(diào)整。在災(zāi)后恢復(fù)過程中，特別是在初期，為了加快災(zāi)后住房重建，政府在宅基地的審批上較震前放松了很多。實地調(diào)查中，不少災(zāi)后重建了住房的家庭都提到，“其實地震前我們家就想建新房，但土地審批手續(xù)一直辦不下來，地震后我們幾乎沒有費什么力氣，就辦好了土地審批手續(xù)”。⑥這種寬松的土地審批政策實施一段時間后，大量農(nóng)田變成了建房用地，土地浪費嚴(yán)重。在這種背景下，政府收緊了土地審批程序，并且要求異址重建的家庭，必須清理損壞或倒塌的原住房并對宅基地進(jìn)行復(fù)墾。第二，政府制定一些住房重建的“時間表”，包括根據(jù)施工進(jìn)度分2～3次發(fā)放住房補(bǔ)貼——比如打好地基后能夠獲得政府統(tǒng)一建房補(bǔ)貼的40%，主體完工后再獲得30%，封頂后獲得剩下的30%。與此同時，承受加快災(zāi)后重建任務(wù)的地方政府官員還可能策略性地散布消息 (比如“現(xiàn)在建房能拿到建房補(bǔ)貼，以后要是政策變了，到時有沒得補(bǔ)貼就說不準(zhǔn)了”)，以便“更好地”發(fā)揮政府建房補(bǔ)貼、銀行建房貸款對住房重建家庭建房決策的引導(dǎo)作用。⑦王 玲:《救災(zāi)政治:合法性經(jīng)營視角下的現(xiàn)代國家與鄉(xiāng)村社會——以5·12汶川地震災(zāi)區(qū)元鎮(zhèn)為例》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第85～94頁;參見羅登亮《汶川地震災(zāi)后住房恢復(fù)重建的法律選擇:以“政府—市場”關(guān)系為視角》，北京:法律出版社，2012年。第三，災(zāi)后重建項目中包括了很多用于改善農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的民生工程。⑧比如所謂的“三通”(通水、通電、通路)或“六通”(通水、通電、通路、通氣、通光纖以及通公共化糞池)。在建設(shè)過程中，基層政府可以通過對諸如村內(nèi)道路的走向、自來水塔位置的調(diào)整來設(shè)定一定更好的建房位置，然后啟動村內(nèi)居民對這些位置的競爭，①比如一位被訪者告訴筆者，“自己修的話，這個路沒辦法解決嘛，路不搞好的話，建材都拉不進(jìn)去，以后住起來也不方便”。資料來源:筆者訪談錄音。訪談地點:四川省德陽市銀池村;受訪人:楊大爺 (化名);訪談時間:2011年2月18日。以此來達(dá)到加快村民住房重建速度的目的。第四，那些深諳村民行為邏輯的基層干部，還會“巧妙地”利用農(nóng)村居民建房競爭行為，通過“村干部帶頭”、“黨員帶頭”，以及有針對性地設(shè)立獎勵制度，啟動社區(qū)內(nèi)部的建房競爭程序，以這種“變通”的辦法來影響住房重建家庭的建房決策。需要指出的是，上述“催工技術(shù)”的有效性部分源于災(zāi)后由政府或經(jīng)由政府向受災(zāi)者提供的資金、物質(zhì)等被道德化為某種“施舍”，而不是政府幫助災(zāi)民的義務(wù)。在接受施舍和享受權(quán)利的不同框架中，人們對于資源的可獲得性的確定程度是不一樣的，不確定性越高，越可能采取短期行為，落袋為安。

四、快速重建的“未預(yù)料后果”

依靠一套項目運作和科層運作相結(jié)合的組織方式，通過各種“催工技術(shù)”激發(fā)和利用社會邏輯中那些能夠加速災(zāi)后重建進(jìn)程的機(jī)制，汶川地震災(zāi)后重建成功實現(xiàn)了快速重建的目標(biāo)。但快速重建也產(chǎn)生了一系列未預(yù)料后果，主要包括以下3個方面:

(一)時間壓力下的“重硬輕軟”與“重短輕長”

快速重建首先帶來的問題，是時間壓力。過大的時間壓力產(chǎn)生了以下兩個方面的后果:第一，重硬輕軟。在強(qiáng)大的時間壓力面前，各級政府最好的策略是多建那些在建設(shè)進(jìn)程上可控，能短期見效的硬件項目，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園、學(xué)校、醫(yī)院等。而諸如心理健康、社會信任、防災(zāi)減災(zāi)教育等軟件建設(shè)則由于在時間上可控性較差，不易短期見效，在工作業(yè)績測量上比較困難而被忽視。②趙旭東:《社會評估是災(zāi)后重建的“先頭兵”》，《中國社會科學(xué)報》2011年3月22日。第二，重短輕長，問題后移。在強(qiáng)大的時間壓力面前，各級政府需要迅速開展各種災(zāi)后重建項目的建設(shè)，留給它思考、規(guī)劃的時間很少，更重要的是，它更難容忍那些可能會“耗時過長”的利益相關(guān)方之間的協(xié)商。因此，在強(qiáng)大的時間壓力面前，地方政府和官員更可能由自己來一手包辦。但無論是通過強(qiáng)制還是通過其他更隱蔽的策略跳過協(xié)商過程，都不是解決問題的好辦法。由此帶來的后果，輕則是把問題后移，重則是使問題在累積過程中放大、激化，處理起來社會成本更高。另外，重短輕長還體現(xiàn)在，重視上項目，輕視項目的持續(xù)運營。相比于項目建設(shè)，如何讓項目能夠發(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益是一個需要花更多時間來考慮的問題。不恰當(dāng)?shù)恼椖拷ㄔO(shè)、運作和管理可能給基層社會帶來諸如集體負(fù)債、損壞社區(qū)社會契約等一系列負(fù)面影響。③折曉葉等:《項目制的分級運作機(jī)制和治理邏輯——對“項目進(jìn)村”的社會學(xué)案例分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期;Xueguang，Zhou，“The Road to Collective Debt in Rural China:Bureaucracies，Social Institutions and Public Goods Provision”，Modern China，vol.38，no.3，pp.271～307。災(zāi)后快速重建過程中，由面臨強(qiáng)大時間壓力主導(dǎo)的政府項目，這些問題顯得更加突出。但在強(qiáng)大的時間壓力面前，政府及官員，更容易忽視這些相對長遠(yuǎn)的問題。

(二)地方政府在重建速度上的過度競爭產(chǎn)生了“目標(biāo)替代”

韋伯認(rèn)為科層組織最重要的特點是按照明確的目的進(jìn)行組織設(shè)計，但米歇爾斯的研究發(fā)現(xiàn)，實際上很多組織的正式目標(biāo)在組織演化過程中都被替代了，最初的組織目標(biāo)被組織的領(lǐng)導(dǎo)者自己的目標(biāo)所取代，導(dǎo)致了“目標(biāo)替代”現(xiàn)象。④參見［德］米歇爾斯《寡頭統(tǒng)治鐵律:現(xiàn)代民主制度中的政黨社會學(xué)》，任軍峰等譯，天津:天津人民出版社，2003年。不過，在這里我們要說的不是米歇爾斯所說的那種自下而上式的“目標(biāo)替代”，而是指一種在執(zhí)行過程中發(fā)生的自上而下式的“目標(biāo)替代”。大量研究發(fā)現(xiàn)，組織中的信息不對稱、不均衡激勵會導(dǎo)致另一種意義上的“目標(biāo)替代”，即科層組織的決策目標(biāo)在執(zhí)行過程中發(fā)生偏離，甚至完全被替代，導(dǎo)致決策目標(biāo)無法實現(xiàn)。為實現(xiàn)在一個很短的時間內(nèi)完成災(zāi)后重建這個目標(biāo)，國家需要全力動員整個行政體系，并通過激化地方政府間競爭的方式把加速機(jī)制嵌入到整個國家行政體系中。但是，為了有效調(diào)動地方政府的競爭，而設(shè)立相對單一的競爭標(biāo)的和評判標(biāo)準(zhǔn)，破壞了政府本應(yīng)有的兼顧多重目標(biāo)的特性。地方政府間圍繞重建速度展開的競爭會改變地方政府的注意力分配結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致政府目標(biāo)單一化。這實際上不利于災(zāi)后重建規(guī)劃中特別強(qiáng)調(diào)的多目標(biāo) (包括災(zāi)后重建、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式等)統(tǒng)籌兼顧的大目標(biāo)的實現(xiàn)。

(三)對社會邏輯的不恰當(dāng)利用對社區(qū)造成的不利影響

常規(guī)情境中，引導(dǎo)人們?nèi)粘Ｐ袨榈囊幌盗姓胶头钦揭?guī)則間維持基本的平衡。外力通過不恰當(dāng)?shù)姆绞狡茐倪@種平衡，會對人們的正常生活帶來不良影響。在國家權(quán)力對社會具有很強(qiáng)的滲透能力的情況下，國家權(quán)力成為平衡破壞者的可能性更高。災(zāi)后重建過程中，深諳村民生活邏輯的地方政府官員，通過各種“催工技術(shù)”，激活甚至放大村民的建房競賽，一方面加重了部分住房重建家庭災(zāi)后的債務(wù)負(fù)擔(dān);另一方面也會對社區(qū)居民間的信任產(chǎn)生負(fù)面影響。①盧陽旭:《災(zāi)害干預(yù)與國家角色:汶川地震災(zāi)區(qū)農(nóng)村居民住房重建過程的社會學(xué)分析》，中國社會科學(xué)院博士學(xué)位論文，2012年，第72頁。而這些“催工技術(shù)”之所以有效，主要是由于災(zāi)后由政府或經(jīng)由政府向受災(zāi)者提供的資金、物質(zhì)等被道德化為某種“恩情”，而不是政府幫助災(zāi)民的義務(wù)。在接受施舍和享受權(quán)利的不同話語框架中，人們對于資源的可獲得性的確定程度是不一樣的。政府官員在弱化獲得救助的權(quán)利含義的同時，實際上增加了物質(zhì)分配過程中的不確定性，不確定性越高，越可能采取短期行為，落袋為安。但雖然各種“催工技術(shù)”確實提高了重建速度，但它們會對民眾和政府間的信任關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響。

五、結(jié)論和討論

本文把政府合法性追求以及政府行動能力作為決定政府災(zāi)害干預(yù)行為的兩個核心變量，建立了分析政府災(zāi)害干預(yù)行為的“合法性—行動能力”框架，并借此詳細(xì)分析了“績效合法性—強(qiáng)行動能力”型政府參與災(zāi)后恢復(fù)的行動邏輯及其后果。

面臨強(qiáng)大績效合法性壓力的中國政府對“非常規(guī)績效”有著強(qiáng)烈內(nèi)在的需求，有足夠的動力把規(guī)模龐大的災(zāi)后重建工作集中在一個短期的“重建期”內(nèi)完成。與此同時，中國政府能夠在短時間內(nèi)設(shè)定“快速重建”目標(biāo)并能高效地執(zhí)行，源于其強(qiáng)大的行動能力。首先，經(jīng)過30多年的改革開放，中國經(jīng)濟(jì)取得了巨大發(fā)展，中國政府在資金和物質(zhì)動員能力方面已不存在大問題，而且中國目前的財政體系、金融體系也有利于政府在短時間內(nèi)動員大量資源用于災(zāi)后恢復(fù)重建。其次，在治理技術(shù)上，政府混合使用了項目運作機(jī)制和科層運作機(jī)制，使災(zāi)后重建獲得了內(nèi)生的加速動力。最后，社會對政府權(quán)力柔弱的抵抗能力，使得政府權(quán)力可以通過正式的、非正式的方式實施各種“催工技術(shù)”，政府在實現(xiàn)其快速重建的目標(biāo)時，毫無滯礙。

但績效合法性占主導(dǎo)地位的強(qiáng)行動能力政府推動的快速重建是一把“雙刃劍”，它在帶來災(zāi)區(qū)的快速恢復(fù)、展示和累積政府合法性的同時，也帶來了一系列未預(yù)料后果。在強(qiáng)大的時間壓力下，由政府主導(dǎo)的災(zāi)后重建更容易“重硬輕軟”、“重短輕長”，對社會參與、協(xié)商更為保守，更可能去激發(fā)和利用那些符合政府設(shè)定目標(biāo)但未必良性的社會行為邏輯。這些問題都會增加災(zāi)后重建的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本。

任何一個有組織的社會都不會被動地屈服于(自然)災(zāi)害。在現(xiàn)代社會，國家既是最為重要的組織，也是最為重要的組織規(guī)則提供者，是組織化應(yīng)對的一個關(guān)鍵行動者。但災(zāi)害干預(yù)中的國家同樣存在諾斯意義上的悖論，②諾斯在《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》一書中指出:“國家的存在對于經(jīng)濟(jì)增長來說是必不可少的;但國家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”［美］諾斯:《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，厲以平譯，北京:商務(wù)印書館，1992年，第25頁。即國家既是災(zāi)害的積極應(yīng)對者，也是眾多由不負(fù)責(zé)任的災(zāi)害干預(yù)導(dǎo)致的“二次災(zāi)害”的制造者。從這個意義上說，本文試圖建構(gòu)分析政府災(zāi)害干預(yù)行為的“合法性—行動能力”框架，并通過一個案例的分析，向人們展示了災(zāi)后重建速度是如何被決定的，災(zāi)后恢復(fù)的成本如何內(nèi)生在災(zāi)后恢復(fù)的方式選擇和節(jié)奏把握之中。當(dāng)各類災(zāi)害正在變得越來越常態(tài)化時，上述問題更顯重要。