郭志遠

在社會生活中，很大部分的社會矛盾和糾紛是通過非司法途徑解決的。在一系列以司法為中心的糾紛解決機制中，因司法公正對社會公正具有重要的引領(lǐng)作用，學(xué)界的現(xiàn)有研究對司法的獨立性、公正性等問題關(guān)注較多。黨的十八屆四中全會報告強調(diào)必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義①楊紹華、申小提:《努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義——訪最高人民法院黨組書記、院長、首席大法官周強》，http://www.qstheory.cn/zxdk/2013/201316/201308/t20130813_259194.htm，2015年3月31日訪問。。糾紛解決機制的法治化建設(shè)，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是建設(shè)法治國家的必由之路。但從實踐經(jīng)驗來看，我國以司法為核心的糾紛解決機制法治化建設(shè)程度較低，不利于這些糾紛解決機制作用的發(fā)揮，不能夠?qū)崿F(xiàn)程序自治功能，不利于法治國家的實現(xiàn)。因此，有必要從依法治國的核心內(nèi)涵著手，檢視我國糾紛解決機制法治化缺失的原因，探尋法治化建設(shè)的路徑，為找到建設(shè)法治國家程序性措施奠定基礎(chǔ)。

一、程序法治是依法治國的核心

法治是社會進步的歷史選擇，也是人類文明發(fā)展的結(jié)晶。《牛津法律大辭典》沒有對“法治”做出明確的界定，但指出法治可能源于中世紀(jì)的一種信念，與自然法息息相關(guān)，強調(diào)所有國家機關(guān)必須遵循法律的原則，保障個體自由，尊重個人人格②［英］戴維·E·沃克:《牛津法律大詞典》，李雙元等譯，北京:法律出版社，2003年，第990～991頁。。19世紀(jì)末，英國憲法學(xué)家、近代西方法治理論的奠基人戴雪，在《憲法性法律研究導(dǎo)言》首次較為全面地闡述“法治”的三層含義:首先，法律至高無上或居于主導(dǎo)地位，法無明文禁止不處罰，排除政府方面的專擅特權(quán)乃至寬泛的自由裁量權(quán)的存在。其次，法律面前人人平等，意味著所有的階層平等地服從法律。最后，我們已有的憲法性法律不是個人權(quán)利的來源，而是其結(jié)果，并且由法院來界定和實施③轉(zhuǎn)引自夏恿《法治是什么:淵源、規(guī)誡與價值》，《中國社會科學(xué)》1999年第4期。。法治相對于專制而言是指民主的法律化，與現(xiàn)代資產(chǎn)階級民主革命密切相關(guān)。現(xiàn)代法治的產(chǎn)生是源于對權(quán)利和人性的不信任，對于權(quán)力的限制也就成為現(xiàn)代法治國家的出發(fā)點。法治成為一種民主的法制模式，它是以民主為前提和基礎(chǔ)，以嚴格依法辦事為核心，以制約權(quán)力為關(guān)鍵的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態(tài)，其本身蘊含了公平對待價值，所以現(xiàn)代法治是基于民主、人權(quán)、平等諸價值而建立的規(guī)則和制度體系，客觀上要求對法律的平等適用。

法治的核心是程序之治。程序法治是伴隨著人們對正義和法治的追求而逐漸形成的，它是一個涵蓋面極其廣泛的概念，要求公權(quán)力必須在人民代議機關(guān)制定的法律授權(quán)范圍內(nèi)行使，除非事先經(jīng)過依法審判，任何人不得被剝奪生命、自由、財產(chǎn)或者法律賦予的其他權(quán)利①周志旗:《程序公正與法治》，http://www.chinalawedu.com/lvshi/zhougong/5_720.shtm，2015年3月20日訪問。。早在古希臘時期，亞里士多德曾這樣闡述——法治應(yīng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律②亞里士多德:《政治學(xué)》，北京:商務(wù)印書館，1965年版，第199頁。。這句話對法治提出了程序的要求即人人守法，又提出實體的要求即良法。而在近現(xiàn)代西方法律傳統(tǒng)中，程序的正當(dāng)性和獨立價值受到普遍重視，英國的“自然正義”思想和美國憲法確立的“正當(dāng)程序”原則，表達了“正義先于真實”“程序先于權(quán)利”的認識?！白匀徽x”要求任何人均不得擔(dān)任自己的訴訟案件的法官，法官在裁判時應(yīng)聽取雙方當(dāng)事人陳述。而“正當(dāng)程序”包含“實質(zhì)性正當(dāng)程序”和“程序性正當(dāng)程序”，前者要求任何一項法律必須符合公平正義，后者要求剝奪生命、自由或財產(chǎn)的一切權(quán)利行使，必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人具有要求聽證的權(quán)利③張彩鳳著:《英國法治研究》，北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2001年，第266～272頁。。正當(dāng)程序的要求從最初的訴訟程序，逐步擴展到行政領(lǐng)域，成為法律程序的基本價值目標(biāo)。憲法規(guī)定的程序性正當(dāng)程序的適用由傳統(tǒng)普通法的“權(quán)利”擴大到政府通過制定法給予公民或企業(yè)的“特權(quán)”，比如從政府獲得公共住房、福利津貼、政府合同、營業(yè)執(zhí)照等④施正文:《論程序法治與稅收正義》，《法學(xué)家》2004年第5期。?？梢?，程序法治是法治原則的重要組成部分，也是衡量一個國家法治程度的重要標(biāo)志，它不像實體法那樣分配社會權(quán)利，而是為權(quán)利的實現(xiàn)提供可操作的途徑。

二、糾紛解決機制法治化是程序法治的基本要求

(一)程序法治與糾紛解決機制

糾紛解決機制的法治化，無論是根據(jù)合意的糾紛解決，還是根據(jù)決定的糾紛解決⑤［日］棚瀨孝雄著，王亞新譯:《糾紛的解決與審判制度》，北京:中國政法大學(xué)出版社，2004年，第7～18頁。，關(guān)鍵都在于程序的公正和法治，而糾紛解決機制的法治化是程序法治的基本內(nèi)容。程序公正，是通過建構(gòu)和完善程序法律制度來實現(xiàn)國家法治目標(biāo)的模式，它強調(diào)法律的理性主義和自由價值，尊重以自由為基礎(chǔ)的個體之間的平等、理性以及個人的價值和尊嚴，以程序過程為重心，注重博弈，強化司法的作用。程序法治的基本要求是通過程序的控制和檢驗，通過法律確立的原則和程序，限制政府行為和政府權(quán)力，保障個人權(quán)利。程序公正與實體公正體現(xiàn)的“結(jié)果價值”不同，主要張揚的是一種“過程價值”，看重受程序影響的人獲得應(yīng)得的公正待遇，而不是看重是否產(chǎn)生好的結(jié)果⑥陳瑞華:《刑事審判原理》，北京:北京大學(xué)出版社，1997年，第54頁。。程序正義，與法治所蘊含的制約權(quán)力、保障人權(quán)等內(nèi)涵是相一致的，即使不是審判正當(dāng)性的唯一根據(jù)，也被認為是其重要根據(jù)之一⑦［日］谷口安平著，王亞新、劉榮軍譯:《程序的正義與訴訟》，北京:中國政法大學(xué)出版社，2002，第1～21頁。。在正當(dāng)?shù)姆沙绦蛑?，不同的主張或異議可以得到充分表達，各種利益要求能夠得到綜合考慮與平衡，利益爭執(zhí)通過平等有序的對話機制得以協(xié)商和妥協(xié)，不滿情緒因廣泛的參與而得以消弭，極大地減少了對結(jié)果的事后懷疑和對抗的危險⑧盛豐:《程序的法治價值——讀〈程序與法治〉》，《江淮論壇》2009年第2期。。

在正當(dāng)化的糾紛解決程序中，社會正義不僅能夠?qū)崿F(xiàn)，而且以看得見的方式來實現(xiàn)，其結(jié)果的正當(dāng)性和公信力極大提升，有效降低了法律執(zhí)行的成本①王丹丹、吳燦華、丁寰翔:《論法律程序與程序法治》，《福建論壇》(社科教育版)2009年第6期。。首先，在公正的糾紛解決程序中，當(dāng)事人的程序主體性和人格尊嚴得到充分的尊重，可以淋漓盡致地表達自己的訴求，從而對糾紛解決的結(jié)果產(chǎn)生敬意和好感，并對法律制度充滿信任和期待。其次，公正的糾紛解決程序，需要綜合考慮和權(quán)衡不同的價值取向和利益追求，從而最大限度地消解當(dāng)事人對執(zhí)法和司法的怨恨心理，保證法律結(jié)果能被當(dāng)事人和社會所接受和認同。再次，糾紛解決的程序法治所具有的中立、公開、透明以及參與性的內(nèi)在品質(zhì)，能夠盡可能地縮小當(dāng)事人事后懷疑和抗?fàn)幍挠嗟亍Ｍ贰さ栏窭乖f，權(quán)利法案的絕大部分條款都與程序有關(guān)，正當(dāng)程序決定了法治與任意或反復(fù)無常的人治之間的大部分差異，堅定地遵守嚴格的法律程序，是實現(xiàn)人人在法律面前平等享有正義的主要保證②陳瑞華:《看得見的正義》，北京:中國法制出版社，2010年，第46頁。。

(二)糾紛解決機制法治化基本要求

1.堅持法治思維化解矛盾糾紛。習(xí)近平強調(diào)，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革③習(xí)近平:《把抓落實作為推進改革重點 重大改革都要于法有據(jù)》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014－02/28/c_119558018.htm，2014年02月28日訪問。。法律每宣告一項公民權(quán)利，就是宣告了國家權(quán)力的禁區(qū)。限制權(quán)力，保障權(quán)利，是法治的精髓，也是法治思維和法治方式的核心。不受制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，這是千古不移的真理。權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用，不只是一個理念。法律每宣告一項公民權(quán)利，就等于同時宣告了國家權(quán)力的禁區(qū)。我國正處于社會矛盾凸顯期，經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的壓力很大，強調(diào)法治思維和法治方式，對化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，具有重要的意義。保障公民權(quán)利、實現(xiàn)公平正義是社會穩(wěn)定的根本，法治所起到的基礎(chǔ)性作用和價值是不可替代的。

2.司法權(quán)的獨立公正。黨的十八大報告提出，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)④王東:《法治的內(nèi)涵延伸與推進司法改革——對十八大報告中“法治精神”的品讀》，《新疆財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2013年第4期。。司法改革之初衷主要是出于節(jié)約法律資源、提高司法效率，也是應(yīng)對因經(jīng)濟制度改革出現(xiàn)的大量經(jīng)濟爭議的一種被動之舉。司法改革受到社會民眾的格外重視，導(dǎo)致司法改革的步伐突破從僅僅是對審判方式改革的局限性，轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€司法制度的改革，并進一步上升為對司法權(quán)力定位的反思以及與其他國家權(quán)力(立法權(quán)和行政權(quán))的關(guān)系的界限與設(shè)置等問題上來⑤周永坤:《司法權(quán)的性質(zhì)與司法改革戰(zhàn)略》，《金陵法律評論》2003年第2期。。黨的十八大以來所推動的司法改革很大程度上就是要使憲法的獨立行使審判權(quán)規(guī)定得到真正的執(zhí)行。就法院獨立行使審判權(quán)而言，考慮中國司法或者審判傳統(tǒng)和實際狀況，改革的設(shè)計者基于對獨立審判的功能、實現(xiàn)前提和條件、內(nèi)部保障等問題的重新定位，主要采取了如下措施:明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)，司法機構(gòu)的設(shè)立只能由中央政府進行⑥楊翔:《法院地位與獨立行使審批權(quán)——當(dāng)下我國司法改革路徑的思考》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2015年第1期。。這在一定程度上厘清了長期以來人們把法院視為地方人民政府不可分割的必然組成的觀念。

3.法官的獨立審判。我國的司法制度在對公正和高效的追求上取得了令人贊嘆的成就，然而，司法權(quán)威的問題卻一直未能獲得妥善的解決⑦陳衛(wèi)東:《論公正、高效、權(quán)威的司法制度的建立》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2009年第6期。。司法活動受地方、部門領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)的情況也較嚴重，司法人員吃拿卡要、枉法裁判等腐敗現(xiàn)象有蔓延的勢頭，社會公眾對司法權(quán)威的廣泛質(zhì)疑，司法公信力面臨嚴重危機⑧陳衛(wèi)東:《程序正義之路》(第一卷)，北京:法律出版社，2005年，第472～473頁。。權(quán)威的司法制度，一般認為應(yīng)包含:司法機關(guān)暨法官的司法獨立權(quán)獲得確切的制度性肯認，司法判決公正并獲得有效執(zhí)行，司法機關(guān)及法官享有廣泛的公信力，公民大眾對于司法公信力具有普遍認同。其中，司法機關(guān)與法官享有不言而喻、神圣不可侵犯的司法獨立權(quán)最為關(guān)鍵①許章潤:《“司法權(quán)威”:一種最低限度的現(xiàn)實主義進路》，《社會科學(xué)論壇》2005年第8期。。獨立行使審判權(quán)，不僅存在法院系統(tǒng)外部的影響，在法院系統(tǒng)內(nèi)部也存在各種壓力和干預(yù)的因素。要全面解決獨立行使審判權(quán)面臨的問題，必須同時提供建立審判過程中上下級法院之間正常關(guān)系，以及同一法院內(nèi)部不同級職人員之間正常關(guān)系的路徑。領(lǐng)導(dǎo)干部過問案件記錄制度，既適用于法院與外部的關(guān)系，又適用于法院內(nèi)部的關(guān)系。一審、二審在認定事實和適用法律方面的不同側(cè)重，為解決上下級法院之間干預(yù)案件的措施。而將案件裁判的決定權(quán)明確向合議庭和主審法官過渡，并設(shè)置案件責(zé)任的終身負責(zé)追究制，是為了解決同一法院內(nèi)部人員干預(yù)案件的情況②楊翔:《法院地位與獨立行使審批權(quán)——當(dāng)下我國司法改革路徑的思考》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2015年第1期。。

4.司法與其他糾紛解決機制的協(xié)調(diào)。在推進法治的基礎(chǔ)上，以司法為中心和最后保障，健全和創(chuàng)新多元化的糾紛解決機制，是解決社會矛盾的重要基礎(chǔ)。訴訟是法治化的具體體現(xiàn)，具體的訴訟活動提高了民眾的法律意識，法治觀念從而深入人心。司法為非訴訟糾紛解決機制的存在提供了秩序基礎(chǔ)，尤其是犯罪行為，并不適宜私人之間化解，而只有國家強制力保障的司法才能解決。正是訴訟的強制執(zhí)行力作為最后保障，其他非訴訟糾紛化解機制才能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，并糾正和彌補司法所產(chǎn)生的弊端。美國法學(xué)家理查德·萊姆佩斯評價說，正是訴訟審判手段，現(xiàn)實提高了其他糾紛解決方式的適用幾率和適用效果，沒有訴訟審判的存在，其他手段也是蒼白無力的③［美］羅杰·科特威爾:《法律社會學(xué)導(dǎo)論》，北京:華夏出版社，1989年，第245頁。。同時，也應(yīng)當(dāng)認識到司法的限度，摒棄司法全能、法律意識等于訴訟意識等觀念，完善和創(chuàng)新非訴訟糾紛解決方式，并逐步納入法治軌道。建構(gòu)多元化的預(yù)防與化解機制，一是建立訴訟與非訴訟糾紛解決方式的銜接機制，強化人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。人民調(diào)解完結(jié)的糾紛毫無限制地進入訴訟，浪費司法資源，也降低了人民調(diào)解的權(quán)威性。同樣，行政調(diào)解也是在第三方主持下達成的合意，不是行政裁決，性質(zhì)與人民調(diào)解協(xié)議是一樣的。人民調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議，發(fā)生爭議起訴到法院后，法院只對是否違背調(diào)解原則和調(diào)解內(nèi)容是否合法等做形式上的審查。二是創(chuàng)新非訴訟糾紛解決機制。創(chuàng)新調(diào)解載體，深圳就創(chuàng)造出著名的“警民聯(lián)調(diào)”模式和“桃園模式”。警民聯(lián)調(diào)，就是在派出所、社區(qū)警務(wù)室設(shè)立“人民調(diào)解工作室”(又稱“警民聯(lián)調(diào)工作室”)，民警和人民調(diào)解員各司其職，又相互支持，共同做好社會治安工作。桃園模式核心就是把信訪工作與調(diào)解工作相結(jié)合，運用行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解三級調(diào)解機制，將信訪問題化解在萌芽中④鄭杭生、黃家亮:《論現(xiàn)代社會中人民調(diào)解制度的合法性危機及其重塑——基于深圳市城市社區(qū)實地調(diào)查的社會分析》，《思想戰(zhàn)線》2008年第6期。。

三、我國糾紛解決機制法治化缺失的檢視

(一)糾紛解決機制缺乏正當(dāng)程序理念

由于資源的有限性，人們?yōu)榱藵M足需求而產(chǎn)生競爭，糾紛和沖突在所難免。為了減少沖突，維持社會存續(xù)，事先頒布一套公共行為標(biāo)準(zhǔn)以指引人們行為趨向一致性。法律作為“規(guī)定外部行為并被認為具有可訴性的規(guī)則之整體”⑤［德］赫爾曼·康特洛維茨:《為法學(xué)而奮斗法的定義》，雷磊譯，北京:中國法制出版社，2011年，第156頁。，恰好滿足了公共行動標(biāo)準(zhǔn)的要求。法律應(yīng)當(dāng)有能力提供有效的行動標(biāo)準(zhǔn)，不僅告訴人們該怎么做，也迫使人們實際上去這么做。要確保社會成員對法律的長期遵守，僅僅依靠支撐法律的形式合法性依然不夠，還需要道德實踐意義上的合理性，才可以在特定社會條件下使合理性具備正當(dāng)性。如果法律的內(nèi)容得不到社會公眾的普遍認同，那么可能導(dǎo)致公民不服從現(xiàn)象，以制裁機制為后盾的外在行為一致性難以長期維持，影響法律的實效。正當(dāng)性是一種價值共識，在價值多元化的現(xiàn)代社會，法治的實現(xiàn)在于價值共識的獲得。在現(xiàn)代公民社會的背景下，正當(dāng)性無疑不能通過某個個體或群體將自己的價值觀念強加于他人來獲得，而是人們自由地表達自己的主張，在商談的過程中通過說理、論證、妥協(xié)的方式形成普遍接受的決定。這種商談機制的核心就是程序，共識并不要求每個特定的個體都對商談的結(jié)果表示贊同，而只是要求這種結(jié)果是經(jīng)由理性程序而獲得的，理性商談程序及其規(guī)則最終為公共行動標(biāo)準(zhǔn)提供正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)①雷磊:《法律程序為什么重要——反思現(xiàn)代社會中程序與法治的關(guān)系》，《中外法學(xué)》2014年第2期。。

中國傳統(tǒng)法律注重實質(zhì)的原則，程序缺失其應(yīng)有的獨立性，程序相對實體結(jié)果被視為形式、手段或工具的觀念根深蒂固。人們片面地強調(diào)和追求所謂的實體公正，不太關(guān)心獲得結(jié)果的過程、方式。這種觀念源遠流長，經(jīng)過漫長的歷史積淀，已沉積在民族心理深層，深刻地影響著人們的行為。正是重實體、輕程序的傳統(tǒng)訴訟文化思想，造成案件審理重視結(jié)果而忽視過程是否正當(dāng)。只有審理結(jié)果正確、合理，人們才會認為這個案件是公正的、合理的②陳玉、王麗花:《通過程序?qū)崿F(xiàn)法治——〈程序與法治〉讀后感》，《法制與社會》2008年第30期。。可謂“在人們心靈上引起共鳴的仍是情感帶動下的實體正義，而不是具有現(xiàn)代法治品格的程序正義”③孫洪坤:《程序與法治》，北京:中國檢察出版社，2008年，第42頁。。改革開放以后，大量法律、法規(guī)的制定使中國法制狀況得到了一定程度的改善，社會生活也基本擁有了法律的保障，但重實體、輕程序的“頑疾”依舊沒有改觀。相較于程序正義和程序法在西方英美國家的重要性，程序正義在中國的地位卻相當(dāng)脆弱。

(二)信訪盛行損害司法的權(quán)威

由于深受傳統(tǒng)清官文化影響，加上現(xiàn)代意義上的法律權(quán)威尚未在我國基層社會真正樹立，實踐中，民眾遇到所有的糾紛仍然渴望“包公”“海瑞”一樣的清官為民做主?；鶎诱畽C關(guān)在處理矛盾糾紛時，一旦出現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)男姓侄魏头绞?，便可能涌現(xiàn)上訪事件?！皩嶋H生活中，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部還不習(xí)慣運用法治思維去思考深化改革、推動發(fā)展的問題，而是更多地從法律以外的角度去考慮問題。還有一部分領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于依靠權(quán)力發(fā)號施令，甚至把個人權(quán)威凌駕于法律之上，從而激化了社會矛盾，引發(fā)了群體性事件”④周凱:《要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的“法商”》，《中國青年報》2013年1月30日第06版。。而依照相關(guān)法律規(guī)定，只有特定糾紛才由行政機關(guān)裁決，行政機關(guān)不應(yīng)是化解當(dāng)事人之間矛盾糾紛的主要部門。但在現(xiàn)實生活中，基層政府機關(guān)擔(dān)負化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的重要職責(zé)。一方面，行政機關(guān)化解矛盾糾紛沒有類似司法、仲裁的嚴格程序，容易滋生腐敗，出現(xiàn)處理不公;另一方面，行政機關(guān)不堪重負，信守“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”，花錢買穩(wěn)定，既滋生了“刁民風(fēng)氣”，又陷入“越維越不穩(wěn)”的信訪怪圈。最后偏離法治軌道，不能持久，更不能解決根本問題。

(三)司法地方化和行政化突出

在我國，司法機關(guān)受到地方較多制約，地方化明顯。地方法院由同級人民代表大會產(chǎn)生，向人大報告工作，法院工作人員的進退升降由同級黨委決定，法院的財政支撐主要依靠地方財政的來源。這種狀況無法使法院的審判事務(wù)完全與同級政府發(fā)展地方社會經(jīng)濟事務(wù)分離開來，也無法使案件處理與同級人大代表的監(jiān)督分離開來。法院可能為了獲得地方財政支持，服從于政府的需要;而人員管理和人大監(jiān)督同樣構(gòu)成法院審判事務(wù)非獨立性傾向。法院基于在人大會議表決中獲得更加多的贊成票、審判人員的任命更加順利等考慮，有可能在具體案件審判中不完全依法司法⑤楊翔:《法院地位與獨立行使審批權(quán)——當(dāng)下我國司法改革路徑的思考》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2015年第1期。。此外，司法管理的行政化也是突出問題。我國法院的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、管理模式和工作流程，與一般行政機關(guān)幾乎沒有本質(zhì)的區(qū)別，使實現(xiàn)司法審判獨立非常困難。司法行政化的主要表現(xiàn)有三個方面:其一，法官管理的行政化。我國直接將行政化的公務(wù)員科層制管理模式，用于法院和法官管理，沒有體現(xiàn)出司法管理的特殊性。其二，上下級法院關(guān)系的行政化。為避免所辦案件被上級法院認定成錯案，下級法院的法官辦案時在遇到有不同看法的問題時，傾向于放棄自己手中的自由裁量權(quán)，轉(zhuǎn)而請示上級法院，避免被改判或發(fā)回重審，嚴重違背了兩審終審制度設(shè)計的初衷。其三，審判工作程序的行政化。在審判工作程序中的行政化最典型的就是案件審批制和審判委會制。案件審批制具有濃厚的行政管理色彩;而審判委員會也產(chǎn)生了領(lǐng)導(dǎo)拍板等諸多問題。

(四)糾紛解決易受社會輿論干擾

社會輿論是把雙刃劍，既可以引起公眾對案件和事件的重視，督促執(zhí)法和司法機關(guān)公正辦案，而失真誤導(dǎo)的輿論也會給包括司法機關(guān)在內(nèi)的糾紛解決機構(gòu)施加不當(dāng)壓力，干擾社會矛盾的正當(dāng)解決，在一定程度上會誘發(fā)新的社會矛盾和糾紛。當(dāng)前，我國社會輿論監(jiān)督還很不規(guī)范，個別媒體在利益驅(qū)動下，片面地報道或者無端臆測，以輿論監(jiān)督司法的名義進行炒作?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，大大拓展了言論空間，微博等新媒體工具的信息傳播，使得社會輿論環(huán)境發(fā)生了巨大變化，對司法也產(chǎn)生了不可忽視的影響。微博用戶可以通過與粉絲群的互動，快速而廣泛地傳播信息，傳媒媒體的傳播效果在微博上被強化，對社會輿論環(huán)境產(chǎn)生了變革式的影響。同時，微博也極易成為制造謠言和引導(dǎo)輿論的場所，網(wǎng)絡(luò)名人的涌現(xiàn)撼動了政府和官方媒體對新聞和輿論的主導(dǎo)地位，而微博上“集體圍觀”能夠促成輿論的新導(dǎo)向。難以避免利益驅(qū)動和炒作的新聞報道和網(wǎng)絡(luò)輿論，可能出現(xiàn)扭曲民意以監(jiān)督司法，造成社會輿論對法官和司法審判形成很大的外部壓力。在維穩(wěn)工作的壓力下，案件審理極有可能被添加維護穩(wěn)定的政治目標(biāo)，這將不利于司法獨立和公正審判。云南的李昌奎案幾經(jīng)波折，引發(fā)了民眾對司法機關(guān)審判質(zhì)量和公正性的懷疑，“死緩翻案風(fēng)，也讓中國的法律學(xué)者、司法工作者、律師乃至身陷其中的受害者家屬都陷入深深的糾結(jié)與思考之中”①武威:《“賽家鑫”翻案成風(fēng) 云南李昌奎案或為標(biāo)桿》，《廣州日報》2011年8月4日第04版。。

四、我國糾紛解決機制法治化的建設(shè)路徑

凡屬重大改革都要于法有據(jù)，加強法律制度建設(shè)，并按照法治思維完善糾紛解決機制，是糾紛解決機制法治化的正確路徑。

(一)司法的法治化

黨的十八屆三中全會以來，司法體制改革工作已經(jīng)取得階段性進展，為下一步繼續(xù)深化改革奠定了基礎(chǔ)。深化司法體制改革的重點主要是推動省級以下地方法院人財物統(tǒng)一管理，加強法院隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，優(yōu)化司法管轄和司法職權(quán)配置，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制等方面。

1.推動省級以下地方法院人財物統(tǒng)一管理。世界上幾乎所有單一制國家，以及部分聯(lián)邦制國家如奧地利，都是中央統(tǒng)管法院人財物?？紤]到我國法官、檢察官數(shù)量比較大，統(tǒng)一收歸中央管理和保障，難以一步到位，因此下一步改革司法管理體制的重點是推動建立省以下地方法院人財物的統(tǒng)一管理。

2.賦予法官獨立辦案的權(quán)限。確保司法內(nèi)部獨立的首要措施就是明確賦予法官依法辦案的權(quán)力，并構(gòu)建以法官為權(quán)力主體的辦案制度②陳衛(wèi)東:《司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)研究》，《中國法學(xué)》2014年第2期。。立足于法官職業(yè)的特殊性，通過推進法官單獨職務(wù)序列改革，建立法官員額制，完善法官選任制度、辦案責(zé)任制度和懲戒制度等，建立符合司法職業(yè)特點、有別于一般公務(wù)員的法院人員管理制度，以提高法院隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平。

3.優(yōu)化司法管轄和司法職權(quán)配置。要探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施，包括設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院、跨行政區(qū)劃的人民法院、最高人民法院巡回法庭，明確四級法院職能定位，推動審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點①李少平:《全面推進依法治國背景下的司法改革》，《法律適用》2015年第1期。。

4.控制改革過程中的“隱形程序”。所謂隱形程序，是指代改革過程中，司法機關(guān)內(nèi)部通行或者認可的，但未向外界公布的辦案規(guī)則與程序。隱形程序沒有直接和明確的法律依據(jù)，具有較強的隱蔽性，缺乏規(guī)范和監(jiān)督機制，對司法改革的成效可能產(chǎn)生一定抵消作用?？刂聘母镞^程中的隱形程序，就是要求落實改革的具體措施，必須于法有據(jù)，符合法律和改革的精神，做到制度完善和規(guī)則透明。落實改革的所有舉措必須做到信息公開，接受公眾監(jiān)督是破除隱形程序的最佳途徑，以此矯正不合理不合法的做法，推動司法改革朝著正確方面不斷深入。

(二)信訪的法治化

推進信訪法治化進程，要充分發(fā)揮現(xiàn)行信訪體系政治參與、利益疏通的功能，并從司法分流的角度處理信訪問題。堅持保障訴權(quán)、維護司法終局的法治原則，搭建信訪與各類司法資源之間的橋梁，構(gòu)建符合法治精神的信訪終結(jié)機制。

1.拓寬司法受理案件的范圍。社會新常態(tài)下，體制轉(zhuǎn)型時期，法律確立的權(quán)利保護原則和權(quán)利救濟手段經(jīng)常受到具體政策執(zhí)行的制約，一部分糾紛因“不受理”的司法政策而被拒之門外而涌入信訪。應(yīng)拓寬司法受理領(lǐng)域，保障公民訴權(quán)，疏通救濟渠道。案件的受理范圍，應(yīng)當(dāng)拓展到具有憲法意義的受教育權(quán)、勞動權(quán)、環(huán)境權(quán)、政治參與權(quán)、知情權(quán)等基本權(quán)利。司法對信訪的分流效應(yīng)將更加顯著而有效。

2.搭建法律服務(wù)推廣及信息資源共享的平臺。完善涉法信訪法律援助銜接協(xié)作機制，在法律服務(wù)機構(gòu)、法律專業(yè)人士與傳統(tǒng)信訪部門之間建立起更加緊密的、長效的合作機制，促進和幫助信訪者通過司法途徑實現(xiàn)權(quán)利。

3.創(chuàng)新司法監(jiān)督的機制。解決信訪在基層與上層之間來回批轉(zhuǎn)的問題，改變?nèi)罕娫诰植繀^(qū)域部門中的信訪僵局，創(chuàng)新司法監(jiān)督的機制，以公民權(quán)利的救濟尤其是公民憲法基本權(quán)利的保護為主線。最高法設(shè)立的區(qū)域性的巡回法庭，專門接待針對基層兩級法院有異議的投訴，方便群眾行使監(jiān)督司法的權(quán)利。建議設(shè)立憲法權(quán)利訴愿法庭，賦予公民直接提起訴訟的權(quán)利②劉旭:《信訪法治化進路研究——以信訪的司法分流為視角》，《政治與法律》2013年第3期。。

(三)仲裁的法治化

仲裁制度的完善，尤其是商事仲裁，上海自貿(mào)區(qū)已對之進行了有益的改革嘗試。2014年4月8日，上海國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會(上海國際仲裁中心)頒布了《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)仲裁規(guī)則》(下稱《仲裁規(guī)則》)。《仲裁規(guī)則》共10章85條，歷經(jīng)三個月，九易其稿而完成?！吨俨靡?guī)則》吸納、完善了諸多國際商事仲裁的先進制度，包括完善“臨時措施”，增設(shè)“緊急仲裁庭”制度;確立仲裁員開放名冊制;細化“案件合并”“其他協(xié)議方加入仲裁程序”及“案外人加入仲裁程序”等③王海燕:《上海自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則下月施行》，《解放日報》2014年4月9日第06版。。

1.仲裁員選定方式開放靈活。《仲裁規(guī)則》明確“仲裁員開放名冊制”，當(dāng)事人除了可以從上海仲裁中心仲裁員名冊中選定仲裁員外，還可推薦名冊外的人士擔(dān)任仲裁員，甚至擔(dān)任首席仲裁員，一經(jīng)仲裁委員會主任依法確認后，即可擔(dān)任?！吨俨靡?guī)則》納入了很多創(chuàng)新性規(guī)則，充分尊重境內(nèi)外當(dāng)事人的自治意愿，在賦予仲裁庭更多程序管理權(quán)和決定權(quán)的同時，讓當(dāng)事人擁有充分的程序選擇權(quán)和自主權(quán)。

2.引入“小額爭議仲裁”?！吨俨靡?guī)則》引入了“小額爭議程序”。該程序適用于爭議金額不超過人民幣10萬元的國內(nèi)爭議案件。一般仲裁程序和簡易仲裁程序，當(dāng)事人提交答辯和反請求的期限規(guī)定為自收到仲裁通知之日起45日或20日，仲裁裁決期限為6個月和3個月，而小額爭議程序則縮短至自收到仲裁通知之日起10日，仲裁裁決期限壓縮至45天?！靶☆~爭議程序”審理方式更為靈活，可以開庭審理，也可以僅依據(jù)當(dāng)事人提交的書面材料和證據(jù)進行書面審理。而且“小額爭議仲裁”在縮短期限、提高效率之外，還降低了案件受理費和處理費，減輕了費用負擔(dān)。

3.設(shè)立了“緊急仲裁庭制度”。緊急仲裁庭制度，也稱緊急仲裁員制度，是為當(dāng)事人在緊急情況下提供“緊急臨時救濟”的制度。世界主要仲裁機構(gòu)的仲裁規(guī)則中，仲裁庭通常都有權(quán)根據(jù)當(dāng)事人的申請，發(fā)出以保全財產(chǎn)或證據(jù)為目的的臨時措施指令，向申請方提供臨時救濟。但在實踐中，仲裁庭組成的過程通常耗時較長，當(dāng)事人在組庭前對“臨時性救濟”的需求難以得到滿足，為此產(chǎn)生了“緊急仲裁庭制度”①姚麗萍:《自貿(mào)區(qū)仲裁新規(guī)“新”在哪里?》，《新民晚報》2014年4月8日第A3版。。

上海自貿(mào)區(qū)在仲裁制度方面已經(jīng)取得了很多經(jīng)驗，值得在全國推廣和借鑒，但是在臨時性保全措施、確定審理事項的程序、仲裁庭自裁管轄權(quán)、仲裁第三人制度等問題上，依然有待完善和創(chuàng)新②自貿(mào)區(qū)仲裁機制創(chuàng)新研討會綜述，http://www.lawyers.org.cn/info/18a8f395bbdf4f2282e44aad8b153328，2014年8月10日訪問。。

(四)調(diào)解的法治化

現(xiàn)階段，我國社會各種矛盾不斷涌現(xiàn)，健全各類糾紛預(yù)防與化解機制，司法仍是正義的最后一道防線，具有不可替代的功能。同時，應(yīng)當(dāng)認識到司法的限度，摒棄司法全能、法律意識等于訴訟意識等觀念，而調(diào)解機制更易為百姓接受，更有利于執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)進一步完善調(diào)解制度，使其在糾紛解決中發(fā)揮更大作用。

1.完善人民調(diào)解制度，是解決基層社會矛盾糾紛的現(xiàn)實需要。結(jié)合《人民調(diào)解法》實施效果來看，完善和創(chuàng)新人民調(diào)解制度，應(yīng)主要從強化調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性、創(chuàng)新調(diào)解組織和載體兩個方面入手。為充分尊重調(diào)解的自愿性，實施好新民事訴訟法，調(diào)解協(xié)議發(fā)生爭議起訴到法院后，法院只對是否違背調(diào)解原則和協(xié)議內(nèi)容是否合法等做形式上的審查，進行司法確認。同時，鼓勵發(fā)展因地制宜的民間調(diào)解組織，比如，北京市以維護農(nóng)民工權(quán)益為宗旨的“小小鳥”③李栗燕:《化解基層社會矛盾糾紛的法律機制研究》，北京:科學(xué)出版社，2013年，第75頁。、浙江溫州地區(qū)的“老人協(xié)會”④張勤:《當(dāng)代中國基層調(diào)解研究——以潮汕地區(qū)為例》，北京:中國政法大學(xué)出版社，2012年，第241～266頁。。

2.創(chuàng)新調(diào)解載體。實踐中，一些調(diào)解成功的經(jīng)驗完全值得吸收。如，上海市浦東新區(qū)人民法院在自貿(mào)區(qū)法庭內(nèi)建立司法與非訴訟糾紛解決的對接平臺，引入商事調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會、商會及其他具有調(diào)解職能的組織，建立自貿(mào)區(qū)商事糾紛特邀調(diào)解組織名冊，對屬于自貿(mào)區(qū)法庭受案范圍的、適宜委托調(diào)解的涉自貿(mào)區(qū)商事糾紛，在經(jīng)過當(dāng)事人的同意和選擇之后，在立案前委派或立案后委托調(diào)解組織先行調(diào)解，法院依照規(guī)定審查、確認調(diào)解協(xié)議的法律效力⑤胡蘇敏:《自貿(mào)區(qū)引入商事糾紛解決機制》，http://epaper.dfdaily.com/dfzb/html/2014－05/28/content_892985.htm，2015年4月15日訪問。。

3.創(chuàng)設(shè)專家審理制度。因每個國家司法實際不同，在我國吸收借鑒美國小型審判制度創(chuàng)設(shè)專家審理制度應(yīng)有雙重思維:第一，要考慮我國的民事糾紛解決現(xiàn)狀和民眾的認知程度;第二，要注意克服其本身的缺點，實現(xiàn)制度的優(yōu)化。構(gòu)建我國小型審判可從以下幾個方面著手:(1)適用的案件范圍。凡當(dāng)事人可以通過自愿選擇，案件的審理過程和內(nèi)容不會與法律、法規(guī)相違背的民事案件，均適用小型審判，以實現(xiàn)其效用的最大限度發(fā)揮。(2)參加人。小型審判的參加人有當(dāng)事人、代理人、關(guān)鍵證人、程序主持人、中立的建議者，等等。(3)階段構(gòu)成。為兼顧調(diào)解與審判的部分優(yōu)點，克服小型審判在民事糾紛解決實踐中所存在的弱點，實現(xiàn)其價值優(yōu)化，我國的小型審判宜設(shè)為三階段:案情概要和證據(jù)提綱的提交和交換、集中簡易審理、解決方案達成。(4)法律效力。小型審判制度所涉及的法律效力主要體現(xiàn)為糾紛解決方式的選擇和程序的進行，以及所達成的解決方案的效力。由于小型審判這一糾紛解決方式的適用是以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)的，因此任何一方當(dāng)事人可以選擇隨時退出程序。為對該種行為加以約束，當(dāng)事人可以同時在協(xié)議中約定，一方隨意退出應(yīng)給予對方補償，并約定補償方式。為加強小型審判這一糾紛解決方式的約束力，對當(dāng)事人達成的最終解決方案(或決定)應(yīng)將其性質(zhì)確定為合同。只要在最終解決方案達成的過程中，當(dāng)事人是自愿的，且其內(nèi)容無法律禁止性規(guī)定，在未來的訴訟中，法院應(yīng)將其效力加以確認①郭志遠:《美國小型審判研究》，《安徽大學(xué)法律評論》2011年第1輯。。

五、結(jié) 語

經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾和糾紛層出不窮，誘因繁多，使得我國司法難以承受其重。實現(xiàn)糾紛解決機制的法治化，關(guān)鍵在于糾紛解決的程序法治。樹立正當(dāng)程序的理念，尊重當(dāng)事人的人格尊嚴和訴求表達，各種利益訴求能夠得到綜合考慮與平衡，利益爭執(zhí)通過平等有序的對話機制得以協(xié)商和妥協(xié)。糾紛解決機制法治化的實現(xiàn)，需要通過司法、仲裁、調(diào)解等機制的法治化，從而實現(xiàn)法治國家環(huán)境下糾紛解決的公平和正義。