李立清 江維國

我國糧食補(bǔ)貼政策體系優(yōu)化研究※
——基于新型種糧主體培育視角

李立清 江維國

培育新型種糧主體是構(gòu)建國家糧食安全戰(zhàn)略的重要工作，完善的糧食補(bǔ)貼政策體系有利于我國新型種糧主體的培育。當(dāng)前我國糧食補(bǔ)貼政策體系主要由政策決策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制等構(gòu)成。該體系存在的決策目標(biāo)滯后、未突出科技支糧、易產(chǎn)生橫向不公和效率損失、監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不完善等不足之處，影響了我國新型種糧主體的培育。延展政策目標(biāo)、加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素補(bǔ)貼力度、注重執(zhí)行中的橫向公平與政策效率、完善監(jiān)督機(jī)制等優(yōu)化策略有利于我國新型種糧主體的培育。

糧食補(bǔ)貼政策 新型種糧主體 體系優(yōu)化

目前，我國糧食補(bǔ)貼已經(jīng)初步形成了 “四補(bǔ)貼”（即：種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)、良種推廣補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼）以及糧食最低價(jià)收購等多項(xiàng)政策相結(jié)合的體系。這種糧食補(bǔ)貼政策體系與新型種糧主體的培育之間出現(xiàn)了一定程度的偏離?；诖?，本文以新型種糧主體培育為視角，對(duì)我國糧食補(bǔ)貼政策體系優(yōu)化問題展開探討，以期為更大政策效力的發(fā)揮助推我國新型種糧主體培育工程提供思路。

一、當(dāng)前我國糧食補(bǔ)貼政策體系概述

我國糧食補(bǔ)貼政策體系可以從政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策執(zhí)行機(jī)制和政策監(jiān)督機(jī)制等角度進(jìn)行考察（如圖1所示）。

圖1 我國糧食補(bǔ)貼政策體系構(gòu)成圖

1.我國糧食補(bǔ)貼政策的決策目標(biāo)

以2004年為分界點(diǎn)，我國糧食補(bǔ)貼政策由補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)為主進(jìn)入到了以補(bǔ)貼生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主的新階段，這一轉(zhuǎn)換是特定歷史背景下的最優(yōu)選擇。當(dāng)時(shí)我國糧食生產(chǎn)面臨著新的困境，糧食總產(chǎn)量由1998年的5.12億噸連續(xù)下降到了2003年的4.31噸，并跌破了當(dāng)時(shí)的國家糧食安全警戒線4.85億噸，國家面臨的不是糧食安全隱患而是糧食不安全現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，我國2003年的基尼系數(shù)為0.479，遠(yuǎn)超0.4的國際公認(rèn)警戒線。社會(huì)分配不公，特別是城市居民和農(nóng)村居民收入差距過大及進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，引起了黨和國家決策層的高度重視。因此，此次糧食補(bǔ)貼政策的變遷是以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、提高糧食安全水平并促進(jìn)農(nóng)民增收為主要目標(biāo)。2006年中央財(cái)政新設(shè)立的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼項(xiàng)目以及2008年將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金和各種補(bǔ)貼資金合并發(fā)放給農(nóng)民等舉措，均是基于上述目標(biāo)。到2010年，我國糧食生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)日趨多樣化，種糧大戶、種糧家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧合作社等新型種糧主體開始展現(xiàn)較強(qiáng)活力，該年的中央一號(hào)文件審時(shí)度勢(shì)作出了“按照存量不動(dòng)、增量傾斜的原則，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼適當(dāng)向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜”的導(dǎo)向，我國糧食補(bǔ)貼的政策目標(biāo)出現(xiàn)了適應(yīng)性的微調(diào)。

2.我國糧食補(bǔ)貼政策的主要內(nèi)容

從國家層面看，我國現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼政策主要內(nèi)容由種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)、良種推廣補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、糧食最低收購價(jià)政策等構(gòu)成，前四項(xiàng)就是通常所說的“四補(bǔ)貼”。種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)可歸納為綜合性收入補(bǔ)貼，良種推廣補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼屬生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼，糧食最低收購價(jià)政策則是價(jià)格支持行為。種糧直接補(bǔ)貼是指按農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積、或農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)、或糧食種植面積等把糧食風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)貼直接落實(shí)到種糧農(nóng)戶手中的補(bǔ)貼方式，種糧直接補(bǔ)貼政策的實(shí)施標(biāo)志著我國糧食補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)軌的開始。農(nóng)資綜合直補(bǔ)是指在糧食直補(bǔ)制度基礎(chǔ)上，對(duì)種糧農(nóng)民因柴油、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支實(shí)行的綜合性直接補(bǔ)貼 （司曉杰，2009）。農(nóng)資綜合直補(bǔ)旨在通過化解糧食領(lǐng)域 “剪刀差”問題進(jìn)而保護(hù)種糧者的種糧收益。良種補(bǔ)貼是指對(duì)相對(duì)優(yōu)勢(shì)區(qū)域內(nèi)種植主要優(yōu)質(zhì)糧食作物的農(nóng)戶選用良種并配套使用良法技術(shù)所進(jìn)行的資金補(bǔ)貼，其出發(fā)點(diǎn)是鼓勵(lì)種糧者使用優(yōu)良品種來減少自然災(zāi)害對(duì)糧食生產(chǎn)的影響和提高糧食的單位產(chǎn)量。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼是指國家對(duì)農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)場(chǎng)職工、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織購置和更新大型農(nóng)機(jī)具給予的補(bǔ)貼（張紅霞等，2012）。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策的直接目的是提高糧食生產(chǎn)的機(jī)械化程度。糧食最低收購價(jià)政策是指國家出于保護(hù)種糧者利益和保障國家糧食安全的目的，綜合考慮糧食生產(chǎn)成本、生態(tài)成本、國內(nèi)糧食供需狀況、國際市場(chǎng)糧食價(jià)格以及種糧者合理利潤等因素，每年確定糧食最低收購價(jià)格水平并制定相應(yīng)的收購預(yù)案，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于最低價(jià)時(shí)政府就啟動(dòng)最低收購價(jià)進(jìn)行托市收購。正如G·繆爾達(dá)爾所言，糧食補(bǔ)貼（包括收入性補(bǔ)貼和生產(chǎn)性補(bǔ)貼）既可滿足WTO規(guī)則要求又具有較高的補(bǔ)貼效率，而支持價(jià)格易造成價(jià)格扭曲破壞市場(chǎng)秩序并影響生產(chǎn)要素的配置效率（Myrdal，Gunnar，2007）。故本文不對(duì)糧食最低收購價(jià)政策展開探討。

3.我國糧食補(bǔ)貼政策的執(zhí)行機(jī)制

除糧食最低收購價(jià)政策外，我國糧食補(bǔ)貼政策的執(zhí)行大致可以分為兩種情況，即綜合性收入補(bǔ)貼政策的執(zhí)行機(jī)制和專項(xiàng)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行機(jī)制。綜合性收入補(bǔ)貼政策包括糧食直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼，其執(zhí)行機(jī)制基本一致。在補(bǔ)貼發(fā)放前，由各地村委員會(huì)將補(bǔ)貼土地明細(xì)表報(bào)所在地財(cái)政所，財(cái)政所根據(jù)明細(xì)表進(jìn)行調(diào)整后，按照當(dāng)年上級(jí)下發(fā)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算出補(bǔ)貼金額，并在各村張榜公示，公示無異議后，財(cái)政所將補(bǔ)貼花名冊(cè)報(bào)至當(dāng)?shù)刎?cái)政局，財(cái)政局根據(jù)財(cái)政所上報(bào)面積將補(bǔ)貼資金撥到財(cái)政所專戶，財(cái)政所把補(bǔ)貼金額發(fā)放表送當(dāng)?shù)匦庞蒙纾庞蒙绺鶕?jù)補(bǔ)貼表在一定工作日內(nèi)把補(bǔ)貼資金打入農(nóng)民“一卡通”內(nèi)。良種推廣補(bǔ)貼由各項(xiàng)目縣或縣級(jí)市就本區(qū)域補(bǔ)貼的品種和數(shù)量提出申請(qǐng)，由農(nóng)林廳、財(cái)政廳聯(lián)合下達(dá)各項(xiàng)目申請(qǐng)縣良種補(bǔ)貼指標(biāo)，由省或省級(jí)市直接招標(biāo)確定供種企業(yè)后，下達(dá)補(bǔ)貼計(jì)劃并撥付專項(xiàng)資金，項(xiàng)目申請(qǐng)縣則通過相關(guān)協(xié)議將補(bǔ)貼發(fā)放給供種企業(yè)。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼執(zhí)行機(jī)制也與此大體一致，由省級(jí)財(cái)政部門確定當(dāng)年補(bǔ)貼機(jī)具的種類后，省財(cái)政廳、省農(nóng)機(jī)局委托省政府采購中心對(duì)享受補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)具供應(yīng)商進(jìn)行公開招標(biāo)，符合條件的購機(jī)者向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)部門提出購機(jī)申請(qǐng)，并經(jīng)縣級(jí)農(nóng)機(jī)部門審核后，由縣級(jí)農(nóng)機(jī)管理部門與購機(jī)者簽訂購機(jī)合同。

4.我國糧食補(bǔ)貼政策的監(jiān)督機(jī)制

我國糧食補(bǔ)貼政策監(jiān)督機(jī)制主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，為了防止代領(lǐng)，杜絕截留、擠占、挪用補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象，省、市、縣（市）各級(jí)財(cái)政部門在同級(jí)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行或信用社開設(shè)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金專戶，在專戶下單設(shè)糧食補(bǔ)貼資金專賬，進(jìn)行單獨(dú)核算，財(cái)政所則通過信用社把補(bǔ)貼資金直接打入農(nóng)民“一卡通”，這種不同部門的協(xié)作本身就形成了相互間的監(jiān)督。其次，綜合性收入補(bǔ)貼要對(duì)每個(gè)補(bǔ)貼戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼金額等進(jìn)行張榜公示，許多地區(qū)在張榜公示的同時(shí)也對(duì)舉報(bào)途徑予以了說明，這是一種社會(huì)性監(jiān)督。最后，良種推廣補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的招標(biāo)、議標(biāo)和中標(biāo)企業(yè)的公示過程本身就置于社會(huì)各界的監(jiān)督之下，補(bǔ)貼申請(qǐng)者由下向上的申請(qǐng)過程也處于層層監(jiān)督與審查中。當(dāng)然，我國當(dāng)前的行政監(jiān)督體系，也適應(yīng)于政府公共財(cái)政政策之一的糧食補(bǔ)貼政策。

二、當(dāng)前我國糧食補(bǔ)貼政策體系與新型種糧主體培育的偏離

下面分別從政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等四個(gè)角度來考察當(dāng)前我國糧食補(bǔ)貼政策體系與新型種糧主體培育間的偏離（如圖2所示）。

1.政策目標(biāo)滯后性明顯，新型種糧主體地位未獲應(yīng)有重視

改革開放以來，我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的制度改革基本上是漸進(jìn)式的平滑推進(jìn)。漸進(jìn)式制度安排具有降低改革成本、減小改革阻力以及較強(qiáng)適應(yīng)性的優(yōu)點(diǎn)，但也有滯后性和保守性的缺點(diǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系比較穩(wěn)定的背景下，漸進(jìn)式制度安排模式的負(fù)面影響可能并不明顯，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系不斷產(chǎn)生內(nèi)部質(zhì)變的情況下，負(fù)面影響就將日益放大（江維國，2014）。10年前開始調(diào)整糧食補(bǔ)貼政策時(shí)，新型種糧主體對(duì)大多數(shù)人而言還是一個(gè)比較陌生的概念，當(dāng)時(shí)的特定背景決定了政策的目標(biāo)指向與新型種糧主體培育問題不可能具有直接關(guān)聯(lián)。而漸進(jìn)式的制度安排模式及其決策思維的路徑依賴，將不可避免地對(duì)政策目標(biāo)的調(diào)整產(chǎn)生阻力并加大制度改革與優(yōu)化的成本?！靶略鲛r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼適當(dāng)向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜”的政策導(dǎo)向遲遲難以落實(shí)、效果遲遲難以體現(xiàn)，其制度原因正在于此?？陀^地講，當(dāng)前我國糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)體系里面，培育新型種糧主體的目標(biāo)并沒有獲得足夠重視。

圖2 糧食補(bǔ)貼政策體系與新型種糧主體培育的偏離示意圖

2.政策內(nèi)容未突出科技支糧，不利于新型種糧主體的長遠(yuǎn)發(fā)展

根據(jù)專家對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)科研的投資強(qiáng)度為0.77%，發(fā)達(dá)國家一般為3%～5%，我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率為55.2%，發(fā)達(dá)國家一般為70%～80%。相比而言，我國的兩項(xiàng)指標(biāo)差距都比較大。造成這種差距的原因固然有歷史遺留、人口包袱、經(jīng)濟(jì)水平等因素，但與我國現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素支持力度不夠也存在一定關(guān)聯(lián)。我國現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼政策內(nèi)容中，糧食直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼的著眼點(diǎn)在于提高農(nóng)民種糧積極性、增加種糧面積和糧食產(chǎn)量，對(duì)糧食質(zhì)量等級(jí)、糧食種植效率等考慮不多。良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼雖然在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的重視，但也僅僅體現(xiàn)在生產(chǎn)性的“硬件”方面，而對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理知識(shí)、農(nóng)業(yè)專業(yè)人才、先進(jìn)栽培方法、農(nóng)業(yè)信息化等非生產(chǎn)性“軟”要素方面存在明顯的忽視。一般而言，是保守思想作祟、耕地面積受限等原因，

傳統(tǒng)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)科技的需求并不強(qiáng)烈，而新型種糧主體大多思想開放、科技意識(shí)強(qiáng)烈，易于接受并能積極采用農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素。事實(shí)上，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技是新型種糧主體生存和發(fā)展的依賴和保障，但我國當(dāng)前糧食補(bǔ)貼內(nèi)容中對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素的支持顯然存在一定程度的不足，這不利于新型種糧主體的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.政策執(zhí)行中存在橫向不公與效率損失，新型種糧主體利益缺乏保障

糧食安全具有公共屬性，糧食補(bǔ)貼政策也是公共財(cái)政政策的重要構(gòu)成部分。公共財(cái)政旨在解決社會(huì)公共問題，滿足公眾需要，公共財(cái)政既要考慮社會(huì)公平也要講究經(jīng)濟(jì)效率。然而，在公共財(cái)政政策的實(shí)際運(yùn)行中，公平與效率問題往往難以同時(shí)兼顧。從政策效率角度看，執(zhí)行糧食直接補(bǔ)貼政策的首要工作就是逐戶核查、登記填報(bào)實(shí)際種糧面積，方能確保每單位補(bǔ)貼資金的最大邊際效用。鑒于操作簡(jiǎn)便和降低執(zhí)行成本，許多地方的政策執(zhí)行者便直接從已有稅改面積或承包耕地面積的歷史資料中摘抄數(shù)據(jù)進(jìn)行填報(bào)。于是，大量長期外出務(wù)工、獲得較高收入且已將土地流轉(zhuǎn)給新型種糧主體以及已將農(nóng)田改種經(jīng)濟(jì)作物甚至養(yǎng)花、種樹的農(nóng)民，也能穩(wěn)獲國家各類糧食補(bǔ)貼，國家的糧食直接補(bǔ)貼政策事實(shí)上已經(jīng)演變成了普惠制的農(nóng)田直補(bǔ)政策。有些地區(qū)的良種推廣補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼也沒有按照政策文本精神執(zhí)行，“一刀切”地仿效了糧食直補(bǔ)模式。這種執(zhí)行方式既忽視了市場(chǎng)主體間的橫向公平（如種糧大戶與傳統(tǒng)農(nóng)戶間的公平），也沒有較好地兼顧政策效率。承擔(dān)了大量耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)用、承載著實(shí)現(xiàn)我國糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化厚望的新型種糧主體卻成為了糧食補(bǔ)貼政策的受益不多者，其利益并未得到應(yīng)有的保障。當(dāng)前我國糧食補(bǔ)貼的政策效應(yīng)逐步減弱，其原因之一就在于該政策執(zhí)行中的普惠傾向帶來的橫向不公與效率損失，凝固了傳統(tǒng)小農(nóng)種糧模式。

4.政策監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不完善，新型種糧主體培育缺乏良好政策環(huán)境

據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2010年至2013年初，湖北省襄陽市襄州區(qū)人民檢察院共立案?jìng)刹樨澪圪V賂犯罪案件33件，其中有15件涉及糧食直補(bǔ)，占立案總數(shù)的45.46%，由此可見我國糧食補(bǔ)貼政策的監(jiān)督機(jī)制確實(shí)存在一定的問題。首先，綜合性收入補(bǔ)貼以及部分地區(qū)的生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼，都是由下向上逐級(jí)上報(bào)，由于對(duì)上報(bào)數(shù)據(jù)存在事實(shí)上的監(jiān)督難度和機(jī)制上的監(jiān)督缺陷，部分村干部通過虛報(bào)種植面積和購機(jī)數(shù)量，冒領(lǐng)補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。其次，因?yàn)檎咴O(shè)計(jì)的復(fù)雜性和補(bǔ)貼分項(xiàng)的多樣性，執(zhí)行者的責(zé)任心和道德品質(zhì)對(duì)政策執(zhí)行力度及執(zhí)行效果至關(guān)重要，而我國糧食補(bǔ)貼政策的基層執(zhí)行者往往因?yàn)槟芰窒藁蛩嚼?qū)使，導(dǎo)致執(zhí)行糧食補(bǔ)貼政策時(shí)沒有嚴(yán)格按照程序規(guī)定辦事甚至有尋租尋利行為產(chǎn)生。最后，我國糧食補(bǔ)貼政策的監(jiān)督機(jī)制缺少外部監(jiān)督渠道，許多地區(qū)沒有專設(shè)舉報(bào)電話或者開通網(wǎng)絡(luò)反饋平臺(tái)，新聞媒介也熱衷于城市事物而較少關(guān)注農(nóng)村領(lǐng)域。監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不完善必將扭曲政策運(yùn)行機(jī)制，如果政策運(yùn)行超越了人們承受預(yù)期將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)逆反情緒膨脹進(jìn)而影響整個(gè)政策環(huán)境。

三、基于新型種糧主體培育的我國糧食補(bǔ)貼政策體系優(yōu)化

根據(jù)以上分析，從上述四個(gè)角度提出如下優(yōu)化對(duì)策（如圖3所示）。

圖3 基于新型種糧主體培育的我國糧食補(bǔ)貼政策體系優(yōu)化示意圖

1.延展糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)，引導(dǎo)我國種糧主體的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

2014年中央1號(hào)文件將 “完善國家糧食安全保障體系”放在顯著的位置，明確提出要“抓緊構(gòu)建新形勢(shì)下的國家糧食安全戰(zhàn)略”。我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化工程的縱深推進(jìn)促進(jìn)了農(nóng)村青壯年人口的大量有效轉(zhuǎn)移。我國農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展使兼業(yè)化成為了作為“經(jīng)濟(jì)人”的留守農(nóng)民的理性選擇。于是，“誰來種糧”問題變得日益嚴(yán)峻，國家糧食安全問題所面臨的隱患與日俱增。通過提高農(nóng)民種糧積極性增加糧食產(chǎn)量的政策邊際效用將因土地零碎、農(nóng)民素質(zhì)整體不高和糧食生產(chǎn)行業(yè)的弱質(zhì)性、高風(fēng)險(xiǎn)性不可逆轉(zhuǎn)等客觀因素制約而日益遞減，通過調(diào)整糧食生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)格局，利用新型種糧主體的規(guī)模效用、技術(shù)效用和管理效用等新途徑提高糧食產(chǎn)量將是我國糧食生產(chǎn)改革的突破口和發(fā)展方向。國家糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)不能再局限于通過農(nóng)民收入和種糧積極性提高的作用路徑來提高產(chǎn)量，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)將新型種糧主體的培育與發(fā)展支持納入目標(biāo)體系。據(jù)專家預(yù)測(cè)，種糧大戶糧食補(bǔ)貼邊際效應(yīng)為0.1410，而普通農(nóng)戶僅為0.0100。換而言之，糧食生產(chǎn)水平較低的普通農(nóng)戶，由于其不以糧食種植為主要收入來源，補(bǔ)貼政策對(duì)其影響程度也較低；新型種糧主體由于以糧食規(guī)模經(jīng)營為主要職業(yè)和收入來源，對(duì)糧食補(bǔ)貼的反應(yīng)也更為敏感和強(qiáng)烈（孟俊杰等，2014）。無論是追求政策效用還是考慮我國糧食生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要，中央出臺(tái)促進(jìn)新型種糧主體發(fā)展的實(shí)施意見，將新型種糧主體培育納入糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)體系都是水到渠成的事。

2.加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素補(bǔ)貼力度，以科技支糧助新型種糧主體發(fā)展

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)已從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型、從土地密集型向資本密集型轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)科技對(duì)于糧食增產(chǎn)意義重大（翁貞林等，2013）。目前，我國糧食生產(chǎn)受農(nóng)業(yè)資源嚴(yán)重約束，增加糧食產(chǎn)量單純依靠擴(kuò)大播種面積的空間已經(jīng)越來越小，必須依靠農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新來提高糧食單產(chǎn)，進(jìn)而增加糧食總產(chǎn)出量（羅靜，2009）。而糧食單產(chǎn)的提高主要源自于良種的推廣普及、生產(chǎn)方法改進(jìn)以及農(nóng)業(yè)機(jī)械、高效化肥、現(xiàn)代農(nóng)藥等先進(jìn)農(nóng)業(yè)要素的投入。但傳統(tǒng)農(nóng)戶因?yàn)檫^分追求穩(wěn)定和安全對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素缺乏足夠的熱情，而規(guī)?；?jīng)營、專業(yè)化生產(chǎn)的新型種糧主體則不然?，F(xiàn)代科技是催生新型種糧主體的誘因之一，也是其發(fā)展壯大的助推器和安全閥。糧食補(bǔ)貼內(nèi)容中應(yīng)納入對(duì)新型種糧主體使用推廣糧食新品種、耕作栽培技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)、人才引進(jìn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理技術(shù)等現(xiàn)代要素使用的支持政策。政策制定者應(yīng)盡快研究由科技部近期出臺(tái)的《國家糧食安全科技支撐專項(xiàng)行動(dòng)方案》，根據(jù)其所提出的“良種、良田、良法、良機(jī)、良儲(chǔ)”五大環(huán)節(jié)和“種業(yè)、地力提升、豐產(chǎn)栽培、糧機(jī)裝備、減損增效及境外糧食拓展”六大科技支撐專項(xiàng)行動(dòng)的相關(guān)內(nèi)容，將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素細(xì)化進(jìn)糧食補(bǔ)貼政策體系。思路之一是將良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼修改為“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素使用補(bǔ)貼”，并將其它現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素整合到補(bǔ)貼范圍之內(nèi)。這樣，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素依賴性較強(qiáng)的新型種糧主體將會(huì)獲得更大發(fā)展空間和發(fā)展動(dòng)力，并可通過其示范效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)加快我國糧食生產(chǎn)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

3.注重政策執(zhí)行中的橫向公平和效率，保障新型種糧主體應(yīng)得利益

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者諾思（Douglass C.North）認(rèn)為，制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束（道格拉斯·諾思，2008）。制度是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，是對(duì)人的行為的規(guī)范性要求，其生命力在于執(zhí)行力（麻寶斌等，2013）。要確保我國糧食補(bǔ)貼政策的執(zhí)行不縮水、不走樣，中央要不斷督促地方政府強(qiáng)化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、相關(guān)部門各司其責(zé)的糧食工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。地方政府要探索糧食直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼與種糧者種糧面積、銷售數(shù)量以及糧食質(zhì)量掛鉤的補(bǔ)貼機(jī)制；要建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)了解本地耕地種糧情況并建立耕地檔案，避免把糧食補(bǔ)貼資金撒向已經(jīng)流轉(zhuǎn)耕地甚至撂荒耕地的承包戶（如四川省從2013年開始試點(diǎn)的“有種有補(bǔ)，無種無補(bǔ)，誰種糧誰受益”政策就值得完善后推廣），也要避免新型種糧主體耕種了村組機(jī)動(dòng)田或新開墾了耕地卻得不到補(bǔ)貼的情況；要對(duì)本地新型種糧主體的數(shù)量、分布情況、基本特點(diǎn)、發(fā)展?fàn)顩r建立動(dòng)態(tài)檔案，為制定具體支持政策和補(bǔ)貼操作辦法提供依據(jù)；要認(rèn)清良種推廣補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的“科技支糧”內(nèi)涵，嚴(yán)格遵照政策精神執(zhí)行，切勿與糧食直接補(bǔ)貼混為一談而一刀切。只有提高了執(zhí)行力，我國糧食補(bǔ)貼政策的生命力才能得以保障，執(zhí)行過程中出現(xiàn)的橫向不公和政策效率低下現(xiàn)象才能遏制和消除，新型種糧主體的利益才有可能得以保障。

4.完善政策監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化培育新型種糧主體的政策環(huán)境

缺乏監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制不可能成為政策有效執(zhí)行的保障，反而有可能成為政策執(zhí)行的絆腳石。要使我國糧食補(bǔ)貼政策效用最大化，必須盡快完善政策監(jiān)督機(jī)制。首先，要把落實(shí)糧食補(bǔ)貼政策和新型種糧主體培育作為檢驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，實(shí)行黨政一把手總負(fù)責(zé)制度；縣委、縣政府要把食補(bǔ)貼政策和培育新型種糧主體作為農(nóng)業(yè)督查工作的重點(diǎn)，抽調(diào)農(nóng)業(yè)、財(cái)政、監(jiān)察、銀行等相關(guān)部門人員組成督查小組，建立調(diào)研機(jī)制，定期檢查不定期抽查工作落實(shí)情況；要由縣級(jí)信訪部門統(tǒng)一健全糧食補(bǔ)貼政策咨詢、舉報(bào)專線管理制度，建立政策網(wǎng)上評(píng)價(jià)反饋系統(tǒng)，拓寬政策社會(huì)監(jiān)督渠道，引導(dǎo)新聞媒體關(guān)注農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域動(dòng)態(tài)。其次，縣農(nóng)業(yè)部門要對(duì)糧食補(bǔ)貼政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)執(zhí)行者開展思想政治教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加深其對(duì)糧食補(bǔ)貼政策和新型種糧主體的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)和遵紀(jì)守法意識(shí)；要建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行過程中的過失行為（如對(duì)撂荒地的補(bǔ)貼）要及時(shí)給以黨紀(jì)政紀(jì)處分，觸犯法律者（如執(zhí)行者的尋租尋利行為、村干部的虛報(bào)行為）要交由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。最后，在具體執(zhí)行中，村填兩級(jí)要把糧食補(bǔ)貼政策和新型種糧主體培育政策的相關(guān)文件、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、類型、金額等數(shù)據(jù)資料以及操作流程等在公告欄及時(shí)公示，賦予各類種糧主體知情權(quán)。

1.卡爾·馬克思著、郭大力譯：《剩余價(jià)值學(xué)說史》（第 1卷），人民出版社1972年版。

2.侯明利：《基于受益主體視角的糧食補(bǔ)貼政策演進(jìn)》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期。

3.司曉杰：《糧食補(bǔ)貼政策的協(xié)同效應(yīng)分析》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2009年第11期。

4.張紅霞、余勁：《退耕還林：中國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)折點(diǎn)的研究綜述》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2012年第7期。

5.Myrdal G：The Developed Regions and Under－Developed Regions，London Duck worth2007（09）.

6.江維國：《我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略構(gòu)想》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2014年第2期。

7.孟俊杰、周曉明、盧杰：《中部平原種糧大戶發(fā)展現(xiàn)狀與扶持對(duì)策——以許昌市為例》，《農(nóng)業(yè)科技管理》2014年1期。

8.翁貞林、王雅鵬：《國家糧食安全：現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與路徑選擇》，《商業(yè)研究》2013年第10期。

9.羅靜：《政策與科技是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的兩翼》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2009年第12期。

10.道格拉斯·諾思著、杭行譯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，上海格致出版社2008年版。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F316.20

A

1009－2382（2015）01－0038－05

李立清，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、博導(dǎo)；江維國，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生、賀州學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、講師（長沙 410128）。

※本文為國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目：“新型農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：1IBJID38）的研究成果之一。