淺談水利工程項(xiàng)目組織管理體系創(chuàng)新

樂(lè) 瑞，陳 偉

（1.江西省東鄉(xiāng)縣水務(wù)局，江西 東鄉(xiāng)331800；2.江西省東鄉(xiāng)縣林業(yè)科學(xué)研究所，江西 東鄉(xiāng)331800）

0 引言

新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)數(shù)代水利工作者的艱苦探索和頑強(qiáng)拼搏，我國(guó)水利事業(yè)取得了舉世矚目的成就，積累了無(wú)數(shù)珍貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民生活改善做出了重大貢獻(xiàn)?？茖W(xué)有效的水利工程項(xiàng)目管理體制以及高效的運(yùn)行機(jī)制是我國(guó)水利工程事業(yè)取得巨大成就的重要保障，也是水利工程發(fā)揮綜合效益的重要保障[1]。但是，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大變革，社會(huì)歷史背景、管理體制、水資源現(xiàn)狀及水利工程發(fā)展水平都與之前不同，因此，我國(guó)的水資源管理體系也需要隨之做出相應(yīng)變化[2]。

圖1 國(guó)家水利管理體制組織結(jié)構(gòu)

1 我國(guó)水利工程管理體制及模式分析

1.1 國(guó)家水利管理體制

我國(guó)國(guó)家水利管理體制組織結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1[3]。國(guó)家水利管理體制以及國(guó)務(wù)院水行政部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理水資源，國(guó)務(wù)院其它部門(mén)根據(jù)相應(yīng)的職責(zé)協(xié)同國(guó)務(wù)院水行政部門(mén)管理水資源。流域機(jī)構(gòu)屬于水利部直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)相關(guān)職責(zé)規(guī)定執(zhí)行相應(yīng)的權(quán)力和履行相應(yīng)的義務(wù)。各個(gè)省市下設(shè)水利廳局，受省市政府及水利部共同領(lǐng)導(dǎo)，履行流域內(nèi)的責(zé)任。以各級(jí)水利部門(mén)之間的隸屬關(guān)系，水利管理機(jī)構(gòu)可劃分為中央直屬、省部直屬和地方管理三層。中央直屬水利機(jī)構(gòu)包括水利部、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等；省部直屬水利機(jī)構(gòu)包括各省市區(qū)水利局、建設(shè)廳、農(nóng)業(yè)廳、七大流域機(jī)構(gòu)等；地方管理水利機(jī)構(gòu)包括各市縣政府、水利局和環(huán)保局等。

1.2 水利工程管理單位管理模式

根據(jù)水利工程服務(wù)對(duì)象，水利工程可分為防洪工程、排灌工程、水力發(fā)電工程、航道港口工程、城鎮(zhèn)供排水工程以及綜合性水利工程。工程類型的多樣性也導(dǎo)致水利工程單位管理內(nèi)容存在很大的差異。但是，水利工程管理模式卻多為“大而全”“小而全”的管理結(jié)構(gòu)。這種管理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)設(shè)置細(xì)致全面、機(jī)構(gòu)分工明確，但是結(jié)構(gòu)設(shè)置過(guò)多且復(fù)雜，容易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉情況。水利工程管理單位管理結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖2[4]。

圖2 水利工程管理單位管理結(jié)構(gòu)圖

2 水利工程管理單位現(xiàn)狀

我國(guó)水利建設(shè)與管理存在重建設(shè)、輕管理的思想，在多種原因的影響下，水利工程管理單位長(zhǎng)期存在體制不順暢、機(jī)制不靈活、經(jīng)費(fèi)不充裕等問(wèn)題，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的大環(huán)境下，水利工程管理問(wèn)題與社會(huì)發(fā)展對(duì)水利工程要求之間的矛盾越來(lái)越突出。

2.1 管理單位與管理體制的矛盾

水利工程單位管理性質(zhì)經(jīng)歷了多個(gè)變化，始終未得到科學(xué)、客觀的定位。水利工程兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性兩個(gè)屬性，會(huì)造成管理單位的界限不清，對(duì)工程管理和管理單位發(fā)展都帶來(lái)不利影響，界定管理單位的性質(zhì)對(duì)加強(qiáng)管理的意義重大。但是我國(guó)興建大批水利工程，并形成了多經(jīng)營(yíng)性功能要素的、分布廣泛的水利工程體系。行政和業(yè)務(wù)相分離，形成條塊分割、政企不分、政事交叉的管理體制，經(jīng)常造成執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)錯(cuò)位，導(dǎo)致水利工程管理機(jī)構(gòu)與工程管理養(yǎng)護(hù)、水費(fèi)計(jì)收體制等諸多方面存在突出矛盾。在水利工程管理單位發(fā)展過(guò)程中，體制問(wèn)題對(duì)管理單位發(fā)展產(chǎn)生致命的持續(xù)性影響，也是理順管理體制面臨的最大難題。

2.2 運(yùn)行機(jī)制與經(jīng)費(fèi)管理的矛盾

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，依據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式建立管理制度對(duì)強(qiáng)化水資源調(diào)度、實(shí)現(xiàn)水資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效配置發(fā)揮了很大作用。而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，市場(chǎng)規(guī)律起主要支配作用。而基層水利管理單位仍嚴(yán)重沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代管理體制，思想觀念停滯，對(duì)上級(jí)行政命令嚴(yán)重依賴，人事管理和分配制度仍屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)做法，未考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。管理單位內(nèi)部缺乏積極的監(jiān)督和約束機(jī)制，員工待遇差，工作積極性和活力不足。在經(jīng)費(fèi)管理上，我國(guó)屬于農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)也是我國(guó)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，需國(guó)家扶持，因而水商品價(jià)格無(wú)法落實(shí)，我國(guó)也不補(bǔ)償管理單位在防洪、灌溉管理中耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力，造成管理單位經(jīng)濟(jì)入不敷出。據(jù)相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，67.7%的水利工程管理單位無(wú)撥款，純公益性水利工程管理單位為各級(jí)財(cái)政全額撥款。部分管理單位雖然有撥款，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理和人員工資需求。

2.3管理與經(jīng)濟(jì)效益的矛盾

多數(shù)管理單位資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理薄弱，內(nèi)部制度不健全，規(guī)范化管理差。低水平管理，效率低，成本高，影響工程正常運(yùn)行。一方面水價(jià)和電價(jià)作為管理單位主要收入來(lái)源，水電價(jià)格偏低及水費(fèi)收取困難造成管理單位收入低。另一方面，管理單位自身缺乏優(yōu)勢(shì)，也缺少行業(yè)依托，未能利用自身優(yōu)勢(shì)開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)。我國(guó)多數(shù)水利工程建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)，設(shè)計(jì)、施工均存在問(wèn)題，水利工程老化失修、水毀損壞嚴(yán)重，水利工程存在嚴(yán)重的安全隱患。雖然數(shù)十年來(lái)政府通過(guò)發(fā)行國(guó)債加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施投入，加固了病危工程。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，仍需要建立良性運(yùn)行管理機(jī)制，才能保證水利工程安全良性運(yùn)行，充分發(fā)揮水利工程的效益。

3 水利工程項(xiàng)目組織管理體系創(chuàng)新設(shè)計(jì)

3.1 基于現(xiàn)代管理理論的水利工程組織管理體系

3.1.1 確立工作目標(biāo)

水利工程管理單位的工作目標(biāo)需要以科學(xué)發(fā)展觀為原則，以符合水利工程管理單位自身情況為出發(fā)點(diǎn)，制定全面、科學(xué)、超前的管理目標(biāo)，以提升管理單位規(guī)范化、制度化管理水平，實(shí)現(xiàn)管理單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，管理目標(biāo)需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分發(fā)揮水利工程的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，完善工作程序和工作標(biāo)準(zhǔn)，建立靈活的工作制度和運(yùn)行機(jī)制，提升人員素質(zhì)和水平，形成科學(xué)管理、順暢的運(yùn)行機(jī)制、規(guī)章制度和崗位；明確工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)人才優(yōu)化配置，提升工程防洪減災(zāi)、供水保障和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

3.1.2 工作機(jī)構(gòu)設(shè)置

水利工程管理單位規(guī)模差異較大，管理人員配置懸殊，不同管理單位的工作機(jī)構(gòu)設(shè)置方式應(yīng)有所區(qū)別。原則上規(guī)模小、人員少的管理單位可采取直線制、職能制或直線—職能制等組織結(jié)構(gòu)模式。對(duì)于規(guī)模大、人員多、工作復(fù)雜的管理單位，則可采用矩陣制、事業(yè)部制等現(xiàn)代組織管理模式。無(wú)論選用哪種模式，都必須充分考慮管理幅度和管理層次兩個(gè)要素，實(shí)現(xiàn)有效管理。

3.1.3 明確工作職能

水利工程管理單位可借鑒WBS管理理念，將WBS管理理念用于單位管理流程再造與創(chuàng)新。具體操作：將全局工作逐一分解，以某項(xiàng)工作任務(wù)作為項(xiàng)目管理生命周期，分階段進(jìn)行WBS分解，建立工作流程圖，明確工作崗位職責(zé)，明確各個(gè)節(jié)點(diǎn)工作要求，提高管理質(zhì)量和效率。分解工作任務(wù)中應(yīng)重視創(chuàng)建WBS的過(guò)程，也需注意創(chuàng)建WBS應(yīng)最多使用20個(gè)層次，小項(xiàng)目?jī)H需創(chuàng)建4～6層即可。

3.2 水利工程項(xiàng)目組織管理體系總體設(shè)計(jì)方案

3.2.1 企事業(yè)分離

（1）明確水利工程管理單位性質(zhì)。根據(jù)水利工程管理單位的任務(wù)和收益情況，明確劃分工程管理單位的類別和性質(zhì)。第一，防洪排澇等水利工程運(yùn)行維護(hù)的公益性水利工程管理單位應(yīng)定性為財(cái)政全額撥款事業(yè)單位；第二，對(duì)于既具備公益性任務(wù)的水利工程管理單位，又具備供水發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性水利工程運(yùn)行維護(hù)管理單位屬于準(zhǔn)公益性水利工程管理單位。對(duì)于不具備收支條件的管理單位，可定性為事業(yè)單位，并由財(cái)政全額撥款。而對(duì)于具備收支條件的管理單位，可定性為企業(yè)。如具備收支條件且已轉(zhuǎn)職為企業(yè)的管理單位，應(yīng)維持其企業(yè)性質(zhì)不變。第三，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)供水發(fā)電的水利工程管理單位，因其具備較強(qiáng)的收支能力，屬于經(jīng)營(yíng)性管理單位，可直接定性為企業(yè)。

（2）改革內(nèi)部制度。屬于企業(yè)性質(zhì)的水利工程管理單位需要根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度相關(guān)原則建立現(xiàn)代企業(yè)制度，建立法人治理結(jié)構(gòu)，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。水利工程管理單位主要負(fù)責(zé)人由上級(jí)機(jī)構(gòu)直接聘任，單位其他人員則根據(jù)聘任制及合同制度聘用，簽訂勞動(dòng)合同。實(shí)行以崗位為主的薪資制度，明確各個(gè)崗位的職責(zé)和薪酬，完善企業(yè)工資結(jié)構(gòu)。屬于公益性質(zhì)的水利工程管理單位首先需要嚴(yán)格編訂崗位及其編制，制定崗位及編制后由統(tǒng)計(jì)財(cái)政部門(mén)及水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)審核。管養(yǎng)分離后的維修養(yǎng)護(hù)人員、實(shí)行水利工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)分離準(zhǔn)公益性水利工程管理單位中從事經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人員不能再核定編制。同時(shí)根據(jù)《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》合理定崗。水利工程管理單位需要根據(jù)精簡(jiǎn)高效原則撤消不合理機(jī)構(gòu)、控制編制人員。實(shí)施聘任制度，建立崗位責(zé)任制，根據(jù)崗位招聘人員，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)上崗。事業(yè)性水利工程管理部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該由主管部門(mén)選任，并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)選擇。建立領(lǐng)導(dǎo)人績(jī)效考核制度，定期考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)人工作業(yè)績(jī)。工作人員的工資標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的事業(yè)單位工資制度。允許在符合國(guó)家相關(guān)政策的前提下，適當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，將職工收入與工作績(jī)效掛鉤。

（3）加強(qiáng)資產(chǎn)管理。具有企業(yè)性質(zhì)的公益性水利工程管理單位的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不得脫離水利工程，保證管理單位具備充足的水利工程日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)水利管理部門(mén)的資產(chǎn)管理，明確資產(chǎn)出資代表人。取得國(guó)有或國(guó)有控股水利管理企業(yè)的支持，形成大型國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)集團(tuán)，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性水利工程項(xiàng)目投資管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)增值或保值。純公益性水利工程單位必須嚴(yán)格限制其活動(dòng)，不允許從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。而不具備收支能力的水利工程管理單位則需要明確公益性和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)界限，明確劃分公益職能部門(mén)和經(jīng)營(yíng)職能部門(mén)，分離公益職能部門(mén)和經(jīng)營(yíng)職能部門(mén)，做到事企分開(kāi)和財(cái)務(wù)分開(kāi)。

3.2.2 分離管理和養(yǎng)護(hù)職責(zé)

（1）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置?？茖W(xué)定崗及核定人員編制后，還需要將水利工程養(yǎng)護(hù)人員及養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)從水利工程內(nèi)分離出來(lái)，建立獨(dú)立的專業(yè)化養(yǎng)護(hù)企業(yè)，通過(guò)招標(biāo)方式選擇最優(yōu)的養(yǎng)護(hù)企業(yè)承擔(dān)水利工程養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)部門(mén)需要及時(shí)提供充足的水利工程養(yǎng)護(hù)資金，滿足水利工程日常養(yǎng)護(hù)工作需要。建立專業(yè)化養(yǎng)護(hù)企業(yè)后，政府還需建立養(yǎng)護(hù)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范水利工程養(yǎng)護(hù)行業(yè)，提高養(yǎng)護(hù)企業(yè)的養(yǎng)護(hù)水平。最后，各級(jí)政府及其它管理部門(mén)需要?jiǎng)?chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)主體發(fā)展，規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定[5]。

（2）建立水價(jià)管理體系。水利工程供水稅費(fèi)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，供水價(jià)格要按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則核定；對(duì)于不同用途的水價(jià)，需要區(qū)分對(duì)待，根據(jù)用水性質(zhì)分類定價(jià)。如農(nóng)業(yè)用水的水價(jià)需要根據(jù)補(bǔ)償供水成本的原則核定價(jià)格，不計(jì)利潤(rùn)，而非農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格需要在補(bǔ)充供水成本、費(fèi)用、集體合理利潤(rùn)的基礎(chǔ)上確定水價(jià)。同時(shí)，水價(jià)還需要根據(jù)供需變化、水資源狀況的因素不斷調(diào)整。在供水價(jià)格上，中央直屬水利工程供水價(jià)格以及跨省水利工程供水價(jià)格應(yīng)由國(guó)務(wù)院直接負(fù)責(zé)，地方水利工程供水價(jià)格應(yīng)由省級(jí)價(jià)格管理部門(mén)直接管理，或者地方價(jià)格管理部門(mén)提出水價(jià)調(diào)整方案，再經(jīng)省級(jí)價(jià)格管理部門(mén)審核通過(guò)。在價(jià)格制定標(biāo)準(zhǔn)上，國(guó)務(wù)院還需要出臺(tái)相關(guān)法律，規(guī)范水價(jià)制定方法。

4 結(jié)語(yǔ)

改革是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，也是推動(dòng)水利工程管理不斷發(fā)展和完善的力量源泉。當(dāng)前我國(guó)水利事業(yè)正處于新的起點(diǎn)，推進(jìn)水利工程項(xiàng)目管理體系創(chuàng)新改革，建立符合我國(guó)基本國(guó)情的水利工程項(xiàng)目組織管理體系勢(shì)在必行。在水利改革的道路上雖然面臨許多障礙，但是我們需要堅(jiān)定改革的信念，堅(jiān)信管理體系改革創(chuàng)新，建立充滿生機(jī)與活力的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，讓未來(lái)的水利事業(yè)更加光明。

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