環(huán)評機(jī)制“江河日下”

在經(jīng)濟(jì)高速增長的30多年中，如果沒有環(huán)評制度，我國的生態(tài)環(huán)境或早已崩潰，經(jīng)濟(jì)與社會也不可能持續(xù)發(fā)展到今天。然而，今天的環(huán)評卻面臨著越來越多的弊病，發(fā)揮的作用也大不如以前。

我國環(huán)評始于70年代末

據(jù)了解，我國環(huán)評制度最早要從1973年開始算起，1973年在第一次全國環(huán)境保護(hù)會議之后成立了“北京西郊環(huán)境質(zhì)量評價研究”協(xié)作組。1977年召開的“區(qū)域環(huán)境學(xué)討論會”，推動了大中城市和重要水域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評價?？梢哉f，早年的環(huán)評主要是環(huán)境質(zhì)量評價，主要是為了弄清楚特定區(qū)域或流域的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀。直到1978年，江西永平銅礦開展了我國第一個建設(shè)項目的環(huán)境影響評價。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》確定的“老三項”環(huán)境管理制度之一有了環(huán)評，意味著我國環(huán)評制度正式確立。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》出臺之后，包括環(huán)評、“三同時”、排污收費、城市環(huán)境綜合整治定量考核、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、排污申報登記和排污許可證、限期治理、污染集中控制在內(nèi)的環(huán)境管理“八項制度”正式建立起來。隨后《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》(1998年)、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(2002年)、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(2009年)的出臺，意味著我國環(huán)評“一法兩條例”的法律體系基本完善起來。

業(yè)內(nèi)人士表示，最近三十多年我國環(huán)評制度不斷得到完善，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，以及預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面發(fā)揮了重要作用。但毋庸諱言，環(huán)評制度在法規(guī)上仍需進(jìn)一步完善，在體制機(jī)制上需進(jìn)一步健全，在技術(shù)上需進(jìn)一步提升。

毋庸諱言，環(huán)評制度在法規(guī)上仍需進(jìn)一步完善，在體制機(jī)制上需進(jìn)一步健全，在技術(shù)上需進(jìn)一步提升。

環(huán)評存在六大問題

2014年11月26日至12月26日，中央第三巡視組對環(huán)保部開展了專項巡視。巡視組反饋稱，建設(shè)項目環(huán)境影響評價方面存在六大問題：一是未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象大量存在，背后隱藏監(jiān)管失職和腐敗問題；二是有的領(lǐng)導(dǎo)干部及其親屬違規(guī)插手環(huán)評審批，或者開辦公司承攬環(huán)評項目牟利；三是環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場“紅頂中介”現(xiàn)象突出，容易產(chǎn)生利益沖突和不當(dāng)利益輸送；四是環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批存在“花錢辦證”現(xiàn)象，后續(xù)監(jiān)管不到位；五是把關(guān)不嚴(yán)、批而不管、越權(quán)審批，不僅導(dǎo)致污染隱患，而且加大權(quán)力尋租空間；六是地方環(huán)保部門環(huán)評審批中腐敗問題易發(fā)。

我國環(huán)評領(lǐng)域問題確實不少見。2014年四川省發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價違法行為專項清理整頓情況的通報》中顯示，僅四川省2014年就查處出602個建設(shè)項目涉及未批先建等各種環(huán)評問題。

國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登告訴記者，環(huán)評是與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度之一，有利于從決策源頭防止生產(chǎn)力布局、資源配置不合理造成的環(huán)境問題，是“預(yù)防為主”環(huán)境保護(hù)方針的重要抓手。環(huán)評制度在中國已實施30多年，其為開發(fā)建設(shè)過程中的環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了巨大作用。但是，環(huán)評制度在執(zhí)行過程中也存在一些突出問題，主要是環(huán)評工作內(nèi)容的邊界模糊、任務(wù)承載過多、審批效率不高等問題。目前環(huán)評所需的前置環(huán)節(jié)和要件過于龐雜，幾乎涵蓋或涉及了建設(shè)項目可行性研究階段的大部分內(nèi)容，環(huán)評承擔(dān)了許多不應(yīng)當(dāng)也不必要承擔(dān)的責(zé)任。環(huán)評咨詢機(jī)構(gòu)編制環(huán)評文件時間長、評價重點不突出，影響項目進(jìn)展，致使社會企業(yè)意見較大，要求改革的呼聲越來越高。

對于目前的環(huán)評來說，大型企業(yè)是管不動或不敢管，中等企業(yè)的管不好、管不住，差的企業(yè)又管不過來。

四類企業(yè)都不好管

對于目前我國環(huán)評中出現(xiàn)的種種違規(guī)問題，環(huán)境影響評價專業(yè)委員會委員包存寬分析到，在項目環(huán)評中，根據(jù)環(huán)保部門和建設(shè)單位、企業(yè)的關(guān)系或建設(shè)單位對待環(huán)評的態(tài)度，可將企業(yè)分為四類：第一類企業(yè)，投資大、對地方GDP貢獻(xiàn)高。在“唯GDP論”的政府業(yè)績考核下，此類項目包括環(huán)評審批在內(nèi)的相關(guān)手續(xù)往往能夠“特事特辦”。

第二類企業(yè)雖然不像第一類企業(yè)那么“硬氣”，但是也可以不做環(huán)評或未等環(huán)評通過審批，項目即先開工。這種先上車后補(bǔ)票，生米成熟飯，通過追認(rèn)式審批拿到項目“準(zhǔn)生證”的難度相對小了許多。就算是環(huán)保部門要處罰環(huán)評違法企業(yè)，按照當(dāng)前《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，企業(yè)受到的處罰也只是停止施工、補(bǔ)做環(huán)評、接受處罰，而處罰額度至多為20萬元，這一罰款額度對于動輒投資數(shù)十億甚至上百億、數(shù)百億元的大型項目來說簡直就是“九牛一毛”。

包存寬特別指出，有的時候一個規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評的企業(yè)，可能會為因未通過審批而不能立項，而另一個“環(huán)評違法”企業(yè)只要肯認(rèn)罰(也就是小于20萬元的罰款)，也就通過了審批。

第三類企業(yè)，則是通過各種不正當(dāng)手段，比如與環(huán)評機(jī)構(gòu)、環(huán)評人員串通進(jìn)行造假，甚至賄賂環(huán)保部門負(fù)責(zé)人、環(huán)評審批責(zé)任人員等，以通過環(huán)評審批。甚至有些地方，環(huán)保部門也擔(dān)負(fù)起招商引資的任務(wù)，環(huán)保部門也就只有通過提供類似寬松的環(huán)評審批、多給甚至濫發(fā)排污指標(biāo)、“睜只眼閉只眼”的環(huán)境監(jiān)管來完成任務(wù)了。

第四類企業(yè)甚至不能稱其為企業(yè)——只是地下作坊、黑工廠。大量“低、散、小”的“無良”、“無賴”企業(yè)，連基本的法律、道德都不講，更談不上環(huán)境守法。

因此可以說，對于目前的環(huán)評來說，大型企業(yè)是管不動或不敢管，中等企業(yè)的管不好、管不住，差的企業(yè)又管不過來。