北極航道開(kāi)航的生態(tài)保護(hù)

北極航道開(kāi)航的生態(tài)保護(hù)

Ecological protection of the arctic route

本期話題

目前各國(guó)圍繞北極航道的經(jīng)濟(jì)利益爭(zhēng)奪呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，《極地規(guī)則》作為一部綜合性的北極地區(qū)航運(yùn)與環(huán)境保護(hù)規(guī)范的法律文本的先聲，能否在確保各國(guó)可接受的商業(yè)利益的同時(shí)，有效保護(hù)海洋環(huán)境與極地生態(tài)，我們拭目以待。

——網(wǎng)絡(luò)綜合消息

本期討論

《極地規(guī)則》：北極航道生態(tài)治理與航運(yùn)安全規(guī)則的先聲

2014年11月在倫敦召開(kāi)的國(guó)際海事組織海上安全委員會(huì)（MSC）第94屆會(huì)議上，通過(guò)了《極地水域船舶航行安全規(guī)則》（簡(jiǎn)稱“極地規(guī)則”）草案及《國(guó)際海上人命安全公約》有關(guān)修正案，此舉標(biāo)志著國(guó)際海事組織有關(guān)保護(hù)極地水域航行船舶以及船上人員（船員和乘客）的工作取得里程碑式的進(jìn)展。極地規(guī)則內(nèi)容包括船舶操作、設(shè)計(jì)、安裝和環(huán)保等方面，并且提供確保船舶安全操作的指導(dǎo)說(shuō)明。

前《極地規(guī)則》時(shí)代北極地區(qū)環(huán)境治理規(guī)則梳理

北極領(lǐng)域目前的迄今為止，專門(mén)適用于北極地區(qū)的、有法律效力的政府間條約是《斯瓦爾巴條約》（也稱《關(guān)于斯匹次卑爾根群島的條約》），但是該條約僅僅承認(rèn)挪威對(duì)于斯瓦爾巴島“具有充分和完全的主權(quán)”、“該地區(qū)永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭(zhēng)目的所利用”等。由于締約時(shí)間較早，加之該條約主要為解決各國(guó)淘金者之間的矛盾與沖突的產(chǎn)生，對(duì)于環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有關(guān)注。

而北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)方面的法律適用目前也只能為一般性的國(guó)際環(huán)境法律文件所輻射，例如《防止海上油污國(guó)際公約》、《干預(yù)公海油污事件國(guó)際公約》、《油污損害民事責(zé)任國(guó)際公約》、《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償責(zé)任基金的國(guó)際公約》、《丹麥、芬蘭、挪威、瑞典關(guān)于采取防止海洋石油污染合作措施協(xié)定》、《聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法公約》等。

北極航道事實(shí)上的形成與該地區(qū)環(huán)境與航運(yùn)法規(guī)體系之不足

2013年，共有71艘船舶通過(guò)俄羅斯北方海航道，而2012年僅有46艘。2013年過(guò)境運(yùn)輸量為140萬(wàn)噸，較2012年的130萬(wàn)噸略有上漲。但隨著俄羅斯石油和天然氣開(kāi)采快速增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2015年這一數(shù)字將達(dá)到400萬(wàn)噸，2020年更將飆升到6500萬(wàn)噸。不論我們?cè)覆辉敢獬姓J(rèn)，事實(shí)上的北極航道已經(jīng)投入使用。英國(guó)倫敦航運(yùn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)勞氏市場(chǎng)協(xié)會(huì)對(duì)此發(fā)出了警告：在北極極地水域航行面臨著“極大的”風(fēng)險(xiǎn)，隨著船舶在北冰洋水域航行越來(lái)越頻繁，已“超出了政策制定者制定法律框架的能力”。針對(duì)該領(lǐng)域航行船舶的操作規(guī)程不健全、防止船舶污染的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范不明確、相關(guān)保險(xiǎn)險(xiǎn)種配備不齊全、極地環(huán)境下突發(fā)事件應(yīng)急營(yíng)救規(guī)則的缺失等問(wèn)題最終凸顯出了北極地區(qū)環(huán)境與航運(yùn)法規(guī)體系之不足。

《極地規(guī)則》對(duì)于北極航道環(huán)境治理法規(guī)體系的補(bǔ)足與完善

《極地規(guī)則》立法的初衷是提出具有法律上的拘束力的船舶安全操作規(guī)程和保護(hù)北極地區(qū)環(huán)境的國(guó)際法律文本框架中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)部分，以在確保船舶與船員航行安全的同時(shí)，將運(yùn)行之中的航運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)降到最低，并在此基礎(chǔ)之上對(duì)北極航行安全和防污有關(guān)的法規(guī)、公約和指南進(jìn)行整合，形成一個(gè)在北極水域船舶航行安全的國(guó)際公約。《極地規(guī)則》已經(jīng)確定將稱為《國(guó)際防止船舶污染公約》及《國(guó)際海上人命安全公約》的修正案，從而具有法律約束力。

目前，各國(guó)圍繞北極航道的經(jīng)濟(jì)利益爭(zhēng)奪呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，《極地規(guī)則》作為一部綜合性的北極地區(qū)航運(yùn)與環(huán)境保護(hù)規(guī)范的法律文本的先聲，能否在確保各國(guó)可接受的商業(yè)利益的同時(shí)，有效保護(hù)海洋環(huán)境與極地生態(tài)，我們拭目以待。

—傅哲明

北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級(jí)法學(xué)碩士

極地航道環(huán)境治理中的“技術(shù)賦權(quán)”與“法律賦能”

在《極地規(guī)則》出臺(tái)之前，20世紀(jì)30年代，芬蘭與瑞典政府聯(lián)合頒布了《芬蘭-瑞典冰極規(guī)則》，首開(kāi)了北極海域的航行規(guī)則的立法進(jìn)程。此后長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年內(nèi)，由于自然科學(xué)與工程技術(shù)的局限，北極海域的立法規(guī)制進(jìn)程停滯了。直到2002年12月國(guó)際海事組織（IMO）頒布《在北極冰覆蓋水域內(nèi)船舶航行指南》。2009年12月國(guó)際海事組織通過(guò)《在極地水域內(nèi)船舶航行指南》。2006年國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)（IACS）頒布《極地船要求》。2008年國(guó)際海事組織船舶設(shè)計(jì)與設(shè)備分委會(huì)（DE）審議《極地有冰覆蓋水域船舶操作指南》，并作為非強(qiáng)制性指南。2009年國(guó)際海事組織海上安全委員會(huì)第86屆會(huì)議提議制訂強(qiáng)制性《極地規(guī)則》，并且就南極和北極采用不同的適當(dāng)措施達(dá)成一致。2010年國(guó)際海事組織船舶設(shè)計(jì)與設(shè)備分委會(huì)第54次會(huì)議開(kāi)始制訂《極地規(guī)則》。2011年國(guó)際海事組織船舶設(shè)計(jì)與設(shè)備分委會(huì)第55次會(huì)議對(duì)與《極地規(guī)則》制定相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、規(guī)則草案、環(huán)境保護(hù)三個(gè)方面進(jìn)行審議。

基于對(duì)極地航道規(guī)則的發(fā)展演變的分析我們可以發(fā)現(xiàn)，其中很早就將高度技術(shù)性、操作性的規(guī)則納入了法律文本，其中有的是直接以操作性規(guī)則命名，有的以附件或者附加議定書(shū)的形式作為正式法律文本的附則存在。但是如果深究其立法意圖，我們不難發(fā)現(xiàn)其中“技術(shù)賦權(quán)”過(guò)度而“法律賦能”不足。

“技術(shù)賦權(quán)”：國(guó)際海事規(guī)則制定的傳統(tǒng)價(jià)值取向

技術(shù)何以賦權(quán)的問(wèn)題，本質(zhì)上是技術(shù)和政治關(guān)系的問(wèn)題。兩者之間密切的關(guān)系不僅僅體現(xiàn)在政治能夠通過(guò)壟斷科學(xué)技術(shù)來(lái)獲取權(quán)力，更為重要的是，科學(xué)技術(shù)本身就有驅(qū)散蒙昧、啟迪民智的啟蒙特征。《極地規(guī)則》同樣沿襲了這一思路，根據(jù)國(guó)際海事組織目前公布的草案，《極地規(guī)則》草案的初步框架包含了：認(rèn)證、設(shè)計(jì)、設(shè)備與系統(tǒng)、 操作、環(huán)境保護(hù)、配員與培訓(xùn)等幾大塊內(nèi)容。環(huán)境保護(hù)涉及極地地理邊界劃分、環(huán)境保護(hù)要求、極其水域航行監(jiān)視等方面。2012年2月13-17日國(guó)際海事組織船舶設(shè)計(jì)與設(shè)備分委會(huì)第56次會(huì)議初步確定 A、B、C三類(lèi)船舶定義。其中A類(lèi)船舶具有符合IACS UR、PC冰級(jí)或等效冰級(jí)，可在嚴(yán)重冰狀操作；B類(lèi)船舶具有一定冰級(jí)，可在當(dāng)年冰狀態(tài)操作；C類(lèi)船舶無(wú)冰級(jí)，可在很?。ㄐ拢┍鶢顟B(tài)操作。作為船舶建造者和操作人員的行為指引，將技術(shù)知識(shí)融入法律規(guī)則本身就在一定程度上普及了極地環(huán)保的理念與知識(shí)，起積極作用不可小視，但是如果考慮法律運(yùn)行的整體機(jī)制，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在權(quán)力賦予與激勵(lì)催生的兩造之中，權(quán)力的擁有并不必然導(dǎo)致良好環(huán)境治理行為的發(fā)生。

“法律賦能”：《極地規(guī)則》的弱點(diǎn)與極地海事環(huán)保法規(guī)發(fā)展的方向

新世紀(jì)以來(lái)，“激發(fā)權(quán)能”或者說(shuō)“催生激勵(lì)”開(kāi)始成為認(rèn)知心理學(xué)與環(huán)境行為學(xué)等領(lǐng)域研究者熱議的重要概念，亦成為精神健康、公共衛(wèi)生、人文服務(wù)、政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等實(shí)踐領(lǐng)域的熱門(mén)話題。一般而言，法律激勵(lì)或者說(shuō)法律賦權(quán)在實(shí)踐之中是通過(guò)正面向的法律獎(jiǎng)勵(lì)制度和作為反面向激勵(lì)制度的法律懲處來(lái)進(jìn)行的?！稑O地規(guī)則》之中，由于過(guò)多的技術(shù)性考量占據(jù)了很多篇幅。《極地規(guī)則》將于2017年1月1日生效，適用于按《國(guó)際海上人命安全公約》（SOLAS）發(fā)證的新建極地航行客船和500GT及以上的貨船。屆時(shí)，船舶在滿足相關(guān)要求后才能在極地水域航行?！稑O地規(guī)則》對(duì)2017年1月1日之前建造的極地航行船舶具有追溯性，這些船舶要在2018年1月1日之后第一次中間期檢驗(yàn)或換證檢驗(yàn)時(shí)滿足極地規(guī)則有關(guān)要求。其中對(duì)于船舶建造者的技術(shù)要求將由極地沿岸各國(guó)國(guó)內(nèi)法來(lái)承擔(dān)其監(jiān)督工作，這就在相當(dāng)程度上弱化了懲罰面向的激勵(lì)的統(tǒng)一尺度。在此意義上講，《極地規(guī)則》的“技術(shù)賦權(quán)”有余而“法律賦能”不足是顯而易見(jiàn)的。而這也是傳統(tǒng)的海事海尚領(lǐng)域的環(huán)保法規(guī)整體性的缺陷。如何在國(guó)際海事立法之中有效引入激勵(lì)機(jī)制以催生履約動(dòng)力，將會(huì)是極地海事環(huán)保法規(guī)未來(lái)發(fā)展的重要方向。

—吳凱

北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級(jí)法學(xué)博士

極地航道氣候變化與法律治理

極地航道氣候變化：威脅也是現(xiàn)實(shí)

新世紀(jì)以來(lái)，氣候變化不僅僅在自然科學(xué)界被廣泛討論，在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，也成為了炙手可熱的議題。盡管全球變暖的原因與人類(lèi)對(duì)于氣候變化的影響程度依然存在爭(zhēng)議，但頻發(fā)的極端性天氣、洪澇災(zāi)害、嚴(yán)重的干旱和冰川的融化等諸多現(xiàn)象表明，全球性的氣候變化已經(jīng)是一個(gè)無(wú)法回避的事實(shí)。作為這一客觀現(xiàn)實(shí)的明證的是：北極冰融速度加快，使得影響北極航道通行的冰阻障礙正在逐漸消失。受到全球變暖的影響，每十年極地的冰層就會(huì)減少百分之三，按照這樣的速度，未來(lái)不久，這些冰層就將完全消失，通往極地的航路也將自然打通。原本為寒冰所封凍的北極逐漸出現(xiàn)了一條可供船只航行的通道，研究者一般將其稱為北極航道。

嚴(yán)格意義上講，北極航道是指穿過(guò)北冰洋，連接大西洋和太平洋的航道。包括穿過(guò)加拿大北極群島的西北航道和穿過(guò)歐亞大陸北冰洋近海的東北航道。另有學(xué)者指出，隨著北極冰塊的消融，預(yù)計(jì)在2050年左右，北極的第三個(gè)航道將可以航行，也即直接穿過(guò)北極點(diǎn)的航道，可以將其稱為“中央航道”或者“穿極航道”。

極地航道法律治理：氣候變化法律應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)演練

北極地區(qū)是全球環(huán)境變化，尤其是氣候變化的“指示器”，在影響全球環(huán)境的整體動(dòng)力學(xué)方面起著極為重要的作用。由于該地區(qū)常年積雪覆蓋和缺少光照，北極海域的生態(tài)承受能力整體來(lái)說(shuō)很低，同樣的污染對(duì)于北極海域的影響相較于其他領(lǐng)域更為嚴(yán)重。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的一份報(bào)告指出：北極地區(qū)的人口以及文化完全依賴于該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況。作為全球氣候變化的一個(gè)縮影，急劇變化的北極環(huán)境迫切需求人類(lèi)社會(huì)及時(shí)、高效的應(yīng)對(duì)。

一般而言，應(yīng)對(duì)氣候變化的措施有減緩性措施與適應(yīng)性措施兩種。減緩性措施主要指人類(lèi)采取行動(dòng)減少溫室氣體排放。適應(yīng)性措施則是指人類(lèi)通過(guò)調(diào)節(jié)自身的行為模式，以更適合氣候變化發(fā)生后的客觀環(huán)境。

保護(hù)北極航道的海洋環(huán)境，維護(hù)人類(lèi)最大的共同利益——生態(tài)利益不受侵犯，防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防和控制生態(tài)損害發(fā)生，是北極航道開(kāi)發(fā)與管理中不容忽視的問(wèn)題。不僅僅是北極周邊國(guó)家需要積極投身于北極的生態(tài)保護(hù)，國(guó)際社會(huì)更需要通過(guò)完善現(xiàn)有機(jī)制與創(chuàng)設(shè)新的、可操作性的和具有約束性的國(guó)際法律規(guī)則來(lái)維護(hù)全人類(lèi)在北極所共享的生態(tài)利益。

—奚望

北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級(jí)法學(xué)碩士

北極航道環(huán)境治理的基本模式：“自行綠化”與“主權(quán)治理”之爭(zhēng)

近年來(lái)，隨著極地水域冰層融化，極地航道特別是北極航道的通航條件日趨改善，越來(lái)越多的船舶開(kāi)始在極地水域航行。為保證極地水域航行船舶和人員的安全，同時(shí)防止極地環(huán)境受到污染，國(guó)際海事組織近年來(lái)做了大量的工作，制定了一些相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。但與《極地準(zhǔn)則》相比，這些標(biāo)準(zhǔn)都具有強(qiáng)制性。有研究者表示，《極地準(zhǔn)則》的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)在保護(hù)船舶以及人員在極地水域航行安全方面進(jìn)入了一個(gè)歷史性新階段。實(shí)質(zhì)上，《極地規(guī)則》的出臺(tái)昭示著極地區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)則性質(zhì)中“主權(quán)治理”與“自行綠化”兩種邏輯的此消彼長(zhǎng)。

“主權(quán)治理”北極航道環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)關(guān)照

在北極地區(qū)，有關(guān)國(guó)家對(duì)于此領(lǐng)域的領(lǐng)土主權(quán)的取得主要是通過(guò)發(fā)現(xiàn)、先占、購(gòu)買(mǎi)以及司法判決等方式進(jìn)行的。在1553年到1848年之間，英國(guó)取得了從埃爾斯米爾島到麥克爾森山脈之間的廣泛區(qū)域，構(gòu)成了加拿大領(lǐng)土面積的主體。在1648年到1743年之間，俄國(guó)占領(lǐng)了西伯利亞和阿拉斯加。1867年，美國(guó)從俄羅斯手里買(mǎi)下了阿拉斯加。1930年，海牙國(guó)際法院將格陵蘭島的所有權(quán)判給丹麥。由此我們不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的國(guó)際法上的主權(quán)治理模式在北極地區(qū)占據(jù)了主導(dǎo)地位。

基于主權(quán)治理在環(huán)境領(lǐng)域的當(dāng)然延伸，北極航道地區(qū)的環(huán)境治理與資源開(kāi)發(fā)也遵循了依據(jù)各國(guó)主權(quán)范圍、由各國(guó)主權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)進(jìn)行的模式。但是隨著人類(lèi)對(duì)于北極地區(qū)開(kāi)發(fā)的不斷深入，加之北極地區(qū)本身環(huán)境脆弱，使得北極環(huán)境在各國(guó)經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)奪之戰(zhàn)中成為了前線。在這一背景下，北極地區(qū)面臨的污染類(lèi)型突然增多，已經(jīng)由傳統(tǒng)的海洋污染、近海陸源污染物污染擴(kuò)展到了大氣沉降、核污染與日益增多的船舶污染。各國(guó)基于自己利益的考量，在共同合作應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題時(shí)是有所保留的，這在很大程度上降低了環(huán)境治理的效果。因此，北極地區(qū)環(huán)境治理呼喚新的模式與邏輯。

“自行綠化”：《極地規(guī)則》背后的制度倫理

“自行綠化”理論最初由哈佛大學(xué)法學(xué)院教授凱斯·桑斯坦提出，其含義是對(duì)于部分處于人類(lèi)認(rèn)知能力范圍邊緣的環(huán)境要素，其常常處于“可得性忽略”的狀態(tài)。在意識(shí)到需要對(duì)其加以保護(hù)的時(shí)刻，良好的環(huán)境治理可能實(shí)現(xiàn)，但是一旦其被忽視，其環(huán)境治理的效果也就無(wú)從談起。鑒于這種無(wú)法歸責(zé)于人的主觀意識(shí)的疏忽，借助持續(xù)不斷的、脫離人的認(rèn)知掌控的治理方式可以在這些領(lǐng)域之中扮演起主要作用。例如，一棟大樓內(nèi)不論如何強(qiáng)調(diào)對(duì)于電能的節(jié)約，可能最終會(huì)有一定概率的忘記關(guān)燈的情況，如果此時(shí)選擇全樓之中安裝聲控或者影控的裝置來(lái)控制燈管的明暗，則可能實(shí)現(xiàn)更好的電能節(jié)約。

“自行綠化”理論自從提出以來(lái)，引起了環(huán)境治理研究者的廣泛關(guān)注，而在國(guó)際海事組織指引下制定的《極地規(guī)則》彰顯了國(guó)際環(huán)境治理事務(wù)中“自行綠化”模式使用的可能?！稑O地規(guī)則》主要包括船舶安全和環(huán)保兩部分內(nèi)容，涉及船舶設(shè)計(jì)、建造、設(shè)備、操作、培訓(xùn)、搜救等多方面。此次會(huì)議通過(guò)的是船舶安全方面的內(nèi)容。關(guān)于船舶環(huán)保方面的內(nèi)容將在2015年5月舉辦的 IMO海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（MEPC）第 68次會(huì)議上審議通過(guò)，提出極地航行船舶油污水和有毒液體物質(zhì)零排放操作要求，以及新建極地航行A類(lèi)和B類(lèi)船舶載運(yùn)污染物質(zhì)的液艙要求雙殼建造?！稑O地規(guī)則》區(qū)分了人的行為準(zhǔn)則與船舶裝備的配備規(guī)則，并且對(duì)后者加以強(qiáng)化，最終實(shí)現(xiàn)的是各國(guó)裝備統(tǒng)一基礎(chǔ)之上的“自行綠化”，只要使用了符合《極地規(guī)則》要求的船舶，不論其操縱者在極地航行之中出現(xiàn)怎樣的失誤或者疏忽，其對(duì)于環(huán)境的影響都能夠在《極地規(guī)則》的構(gòu)架下得到最大的控制。

盡管“自行綠化”理論承載了學(xué)者與立法者的美好設(shè)想以及北極區(qū)域治理模式的嬗變，但是需要注意的是，環(huán)境治理的主體最終是人本身，在敏感脆弱的極地領(lǐng)域，完全放棄人的環(huán)境利用行為的治理模式一方面是不可能的，另一方面也是必然低效的。對(duì)于《極地規(guī)則》在北極地區(qū)環(huán)境治理之中的作用，我們抱持謹(jǐn)慎的態(tài)度拭目以待。

—張鈺羚

北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級(jí)法學(xué)博士

下期話題

航海碳耗