■彭桂兵

20世紀歐陸國家新聞立法回顧

■彭桂兵

20世紀的歷史風云變幻，歐洲國家不僅經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)和持續(xù)數(shù)年的冷戰(zhàn)，也經(jīng)歷了傳播科技的呈幾何級數(shù)增長。傳播科技往往和國家的政治、經(jīng)濟與文化交織發(fā)展，它在拓寬人們表達的言論空間，也給國家的管理和調控帶來了巨大的困難。這些國家管理與調控傳播科技的一個重要的方法，就是通過立法的手段。本文就是以著名政治學者亨廷頓的 “三波民主化的歷史分期”為參考框架，來梳理歐陸國家在20世紀新聞立法的大致歷史面貌與進程。

一般認為，現(xiàn)有歐洲國家共有44個，如果依照大陸法系和海洋法系兩大法系的特征，對這些國家加以區(qū)分，除去英國與愛爾蘭兩個隸屬于海洋法系的國家，其他國家都屬于大陸法系，抑或雖然不屬于大陸法系，但是所具有的大陸法系屬性比較明顯。

亨廷頓總結了19世紀和20世紀世界歷史上三波民主化的波浪與回潮，三波民主化歷史年代大致如下：第一波民主化 （長波）：1828年-1926年；第一波回潮：1922年-1942年；第二波民主化（短波）：1943年-1962年；第二波回潮：1958年-1975年；第三波民主化：1974年至今。借用亨廷頓的三波民主化的歷史分期，筆者把20世紀歐陸國家新聞立法情況分成三次浪潮。在第一波民主化過程中，延伸到20世紀的部分，即1900年-1926年，出現(xiàn)了第一次新聞立法浪潮；在1922年-1942年民主化回潮中，在1930年代出現(xiàn)了第二次新聞立法浪潮；在1943年第二波民主化開啟后，并沒有立即出現(xiàn)第三次新聞立法浪潮，而是到20世紀60年代，也即第二波民主化行將結束的時候，才出現(xiàn)了第三次新聞立法浪潮。一直到20世紀末，第三次立法浪潮一直沒有間斷過。從這里看，亨廷頓的民主化歷史分期，并不是與新聞立法的歷史分期完全對應，筆者只是將其作為參考框架，20世紀歐陸國家三次新聞立法浪潮的歷史時段分別是1910年-1922年，1930年-1940年，1960年-2000年。

第一次新聞立法浪潮

在第一波民主化過程中，有民主制度比較成熟的國家，如瑞典、丹麥、法國、瑞士、荷蘭、挪威、比利時；有剛走上民主化道路的國家，如愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、芬蘭；有帝國解體后成為主權國家，而這些國家原本就帶有民主化色彩，如奧地利、匈牙利、捷克斯洛伐克、德國；有國內政治極不穩(wěn)定，激烈的政黨沖突使民主化進程舉步維艱的，如意大利、希臘、葡萄牙、西班牙；有脫離附屬國成為獨立的主權國，繼續(xù)保持民主化進程的，如冰島。

參與第一波民主化進程的歐陸國家中，20世紀在新聞傳播領域真正立法的并不多，除了瑞典、法國在20世紀之前就頒布新聞法以外，葡萄牙在1910年成立共和國時頒布了 《新聞法》，奧匈帝國內的匈牙利王國在1914年頒布了 《出版法》，芬蘭在 1919年頒布了《出版自由法》，奧地利在1922年頒布了《新聞法》。四部新聞法中，除了葡萄牙以外，其他三部條文規(guī)定較復雜。

第二次新聞立法浪潮

按照亨廷頓的說法，第一次民主化回潮，始于1922年墨索里尼向羅馬進軍。墨索里尼輕易廢除意大利脆弱而相當腐敗的民主。在歐陸國家中，除了芬蘭、冰島、瑞典、瑞士四個國家以外，其他國家要么回到傳統(tǒng)的威權主義形式，要么引入了新型的極權主義政體。在此次民主化回潮中，歐陸國家新聞立法的時間集中于20世紀30年代。希臘1931年頒布 《新聞法》、納粹德國1933年頒布 《編輯法》、捷克斯洛伐克1933年頒布《出版法》、保加利亞1934年頒布《新聞法》、希臘1938年頒布 《新聞法》、波蘭1938年頒布《新聞法》、西班牙1938年頒布 《出版法》、丹麥1938年頒布 《新聞法》。

在第二次新聞立法浪潮中，丹麥《新聞法》更多體現(xiàn)出自由的色彩，可能主要得益于它的議會民主制沒有受到第一次世界大戰(zhàn)的破壞，并在20世紀30年代得到了穩(wěn)固的發(fā)展。波蘭、捷克斯洛伐克，由于當時政權本身帶有一定的民主色彩，因而頒布的新聞法還是比較成熟的、完善的。特別是波蘭，1938年的新聞法翻譯成中文上萬字，包含了75個條款，可以說是很健全的新聞法，盡管很多條款意在限制新聞出版活動。保加利亞在20世紀30年代還處于王國的時代，民主制度發(fā)育的基礎闕如，制定出的新聞法文本內容也較簡單，限制新聞出版自由的目的直白明顯。德國1933年的 《編輯法》和西班牙1938年的 《出版法》是特殊時期的產(chǎn)物。

表1：社會主義國家及其轉型后的新聞立法時間和法律名稱

第三次新聞立法浪潮

在第二波民主化行將結束，一直到20世紀末的40年中，歐陸國家在新聞傳播領域立法的數(shù)量迅速增加，立法的頻率也在加大。在討論這段時間各國新聞立法的時候，筆者按照政治制度的不同，把所有的歐陸國家分為三類：社會主義及其轉型后國家、資本主義議會民主國家、軍人威權政府及其轉型后國家。

1.社會主義及其轉型后國家

社會主義國家在第二次世界大戰(zhàn)后，除了捷克斯洛伐克和南斯拉夫在20世紀40年代頒布了關于新聞出版的法令外，其他各國并沒有急于在新聞出版領域頒布法律。這些國家基本上都是通過行政手段來調控報刊的出版。即使像捷克斯洛伐克和南斯拉夫這些頒布相關法令的國家，其條文內容很短，立法的目的也比較明顯，不存在多么復雜的立法技術。因此，在20世紀40年代和50年代，在社會主義國家中，新聞立法幾乎是沒有的，社會主義國家真正的新聞立法浪潮是從60年代才開啟。最早比較成熟的立法是南斯拉夫1960年頒布的 《新聞法》（其他的新聞立法情況見表1）。

表2：資本主義議會民主國家的新聞立法時間和法律名稱

2.資本主義議會民主國家

資本主義議會民主國家，在第二次世界大戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)后忙于經(jīng)濟和社會領域的重建，除了意大利1948年頒布《報刊法》以外，其他各國在新聞傳播領域一直到20世紀60年代才頒布新聞法。當然，在這些國家中，有些并未受到第二次世界大戰(zhàn)的影響，原有的新聞出版法律仍然發(fā)揮著效用。只不過，在戰(zhàn)后進行了進一步的修訂，如瑞典多次對《新聞自由法》進行修訂。這些國家頒布新的新聞傳播法律也都是在20世紀60年代以后。在這些國家中，法國是先行的國家，1964年在廣播電視領域頒布了《廣播電視法》，從而開啟了戰(zhàn)后廣播電視立法的時代 （這些國家具體立法情況見表2）。

3.軍人威權政府及其轉型后國家

軍政府執(zhí)政的威權國家，在第二次世界大戰(zhàn)后，也沒有忙于在新聞傳播領域進行法制建設。主要原因在于它們有相關的立法。前面我們已經(jīng)介紹希臘、西班牙在20世紀30年代曾經(jīng)頒布過新聞法。這些國家的新聞法，在軍政府時代，都沒有被廢除。但是這些法律也沒有在軍政府的執(zhí)政時期得到應用。軍政府時代的媒介管理，基本上還是依靠行政手段，因此，以前的新聞法幾乎沒有實踐價值，往往被束之高閣。西班牙最早是在1966年廢除了 1938年的舊法，頒布了新的《出版法》，從立法時間上說，也基本上和社會主義國家、資本主義議會民主國家新聞立法的時間同步（這些國家具體立法情況見表3）。

表3：軍人威權國家及其轉型后的新聞立法時間和法律名稱

結語與展望

上述主要梳理的是傳統(tǒng)媒體領域的立法，而并沒有涉及互聯(lián)網(wǎng)。20世紀末的歐陸國家的新聞傳播立法情況，時至今日，并沒有多大的變化。只是隨著互聯(lián)網(wǎng)在這些國家的發(fā)展，在傳統(tǒng)媒體領域立法的基礎上，又增加了針對互聯(lián)網(wǎng)的立法。從這些國家的歷史實踐可以看出，在針對媒體領域的管理中，無論是傳統(tǒng)媒體還是網(wǎng)絡媒體，主要還是采用法律的手段，法治化管理是新聞傳播領域未來發(fā)展的必然趨勢，隨著歷史的前進，管理的水平也會越來越完善。針對傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡媒體立法可能不同的是，有的國家是分開立法，有的國家是出臺一部管理所有媒體類型的專門法。

（作者系華東政法大學人文學院講師、法學博士后)