第三方支付法律風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管現(xiàn)狀與問(wèn)題研究

韓 莉 傅巧靈 張 峰

（北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院，北京 100101）

第三方支付法律風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管現(xiàn)狀與問(wèn)題研究

韓 莉 傅巧靈 張 峰

（北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院，北京 100101）

自2010年開(kāi)始，人民銀行等部門(mén)推出了關(guān)于第三方支付的一系列管理辦法，已初步形成了“外部監(jiān)管+行業(yè)自律”的監(jiān)管架構(gòu)。這一系列法規(guī)和部門(mén)規(guī)章有效地彌補(bǔ)了我國(guó)第三方支付法律監(jiān)管方面的空白，確立了第三方支付行業(yè)規(guī)范發(fā)展的法律框架，解決了部分法律風(fēng)險(xiǎn)，但是在機(jī)構(gòu)屬性、業(yè)務(wù)定位、沉淀資金利用和利息歸屬等方面仍存在較大的問(wèn)題與爭(zhēng)議。為此，應(yīng)注重實(shí)行功能監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管和分類(lèi)監(jiān)管，出臺(tái)針對(duì)第三方支付的高位階法律，在原有相關(guān)法律中增加關(guān)于第三方支付的適用條款，并在鼓勵(lì)創(chuàng)新和控制風(fēng)險(xiǎn)中取得平衡。

第三方支付；法律風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管

近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)金融迅速發(fā)展，金融創(chuàng)新層出不窮，由此產(chǎn)生了大量新問(wèn)題與新風(fēng)險(xiǎn)，如何構(gòu)建有效的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系成為當(dāng)前政府、學(xué)者和企業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。第三方支付作為互聯(lián)網(wǎng)金融的一種模式，因適應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的個(gè)性化、差異化支付需求得到快速發(fā)展。本文分析第三方支付法律風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題與爭(zhēng)議，并提出相應(yīng)的思考與建議。

一、第三方支付法律風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管現(xiàn)狀

第三方支付存在各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，既有法律風(fēng)險(xiǎn)，也有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。本文主要探討第三方支付面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)。所謂法律風(fēng)險(xiǎn)，是指沒(méi)有任何法律調(diào)整，或者使用現(xiàn)有法律不明確造成的風(fēng)險(xiǎn)。第三方支付在金融創(chuàng)新中遭遇特殊的法律風(fēng)險(xiǎn)，主要涉及法律和政策的制定與完善。

從法律風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，第三方支付平臺(tái)存在法律地位和業(yè)務(wù)定位不明確的風(fēng)險(xiǎn)，賬戶沉淀資金帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，利用第三方支付平臺(tái)進(jìn)行信用卡套現(xiàn)、洗錢(qián)等非法活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，以及消費(fèi)者權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)等。

面對(duì)上述法律風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)已初步形成了“外部監(jiān)管+行業(yè)自律”的監(jiān)管架構(gòu)。自2010年開(kāi)始，人民銀行等推出了關(guān)于第三方支付的一系列管理辦法，從第三方支付的準(zhǔn)入門(mén)檻、經(jīng)營(yíng)范圍、預(yù)付卡管理、備付金存管、基金銷(xiāo)售、網(wǎng)絡(luò)支付管理、反洗錢(qián)與反恐怖融資、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面進(jìn)行監(jiān)管。另外，2011 年5月中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)成立。作為行業(yè)自律組織，協(xié)會(huì)先后發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)支付行業(yè)自律公約》、《預(yù)付卡行業(yè)自律公約》、《移動(dòng)支付行業(yè)自律公約》、《支付機(jī)構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范指引》等，對(duì)支付清算服務(wù)行業(yè)進(jìn)行自律管理。

在央行頒布的一系列部門(mén)規(guī)章中，2010年9月發(fā)布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的屬性、經(jīng)營(yíng)范圍、申請(qǐng)與許可、監(jiān)督與管理、罰則等方面做了規(guī)定，首次明確了第三方支付服務(wù)的法定地位。第三方支付平臺(tái)的屬性不是銀行，而是非金融支付機(jī)構(gòu)，主要提供網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單等支付服務(wù)，央行對(duì)國(guó)內(nèi)第三方支付行業(yè)實(shí)施正式的監(jiān)管。非金融機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)需要按規(guī)定取得《支付業(yè)務(wù)許可證》。自2011年5月包括支付寶、財(cái)付通在內(nèi)的27家單位獲得第一批支付牌照以來(lái)，陸續(xù)又有200多家企業(yè)獲得牌照，據(jù)公開(kāi)資料顯示，目前持牌單位已達(dá)到270多家。

繼《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》頒布以后，2010年12月央行發(fā)布了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》，細(xì)化了上述《管理辦法》中關(guān)于支付機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件、申請(qǐng)資料的相關(guān)規(guī)定，明確高級(jí)管理人員、主要出資人等相關(guān)資質(zhì)要求以及續(xù)展支付業(yè)務(wù)許可證應(yīng)遵守的審核程序以及許可證在有效期內(nèi)滅失、損毀時(shí)的重新申領(lǐng)程序等方面的問(wèn)題。

但是《管理辦法》和《實(shí)施細(xì)則》對(duì)于備付金存管、預(yù)付卡業(yè)務(wù)等沒(méi)有做出特別規(guī)定。2012年11月中國(guó)人民銀行發(fā)布了《支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》，對(duì)預(yù)付卡的發(fā)行、受理、使用、充值和贖回、監(jiān)督管理等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障信息安全和交易安全。2013年6月央行又發(fā)布了《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》，對(duì)備付金的所有權(quán)、存管、如何彌補(bǔ)客戶備付金的特定損失等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和說(shuō)明，如備付金的所有權(quán)屬于客戶；備付金必須存放于特定賬戶，支付機(jī)構(gòu)不得擅自挪用，進(jìn)行貸款或投資等，支付機(jī)構(gòu)的備付金專(zhuān)用存款賬戶應(yīng)當(dāng)與自有資金賬戶分戶管理，不得辦理現(xiàn)金支取；支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按季計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，存放在備付金存管銀行或其授權(quán)分支機(jī)構(gòu)開(kāi)立的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金專(zhuān)用存款賬戶，用于彌補(bǔ)客戶備付金特定損失以及中國(guó)人民銀行規(guī)定的其他用途等。這兩個(gè)辦法的出臺(tái)標(biāo)志著第三方支付法律規(guī)制的進(jìn)一步完善。

2015年7月，人民銀行等十部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從總體上提出了一系列鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持互聯(lián)網(wǎng)金融穩(wěn)步發(fā)展的政策措施，并在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理、客戶資金第三方存管制度、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)提示和合格投資者制度、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、反洗錢(qián)和防范金融犯罪、加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律以及監(jiān)管協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)等方面提出了具體要求。

2015年7月底，央行又發(fā)布了《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，明確了互聯(lián)網(wǎng)支付的定位，指出備付金的本質(zhì)是預(yù)付價(jià)值，不是存款，預(yù)付價(jià)值只代表支付機(jī)構(gòu)的企業(yè)信用，法律保障機(jī)制上遠(yuǎn)低于《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及《存款保險(xiǎn)條例》保障下的央行貨幣與商業(yè)銀行貨幣。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)賬戶進(jìn)行分類(lèi)管理，實(shí)行客戶實(shí)名制和交叉驗(yàn)證身份，對(duì)網(wǎng)絡(luò)支付進(jìn)行了限額管理，規(guī)定交易資金“原路返回”，不得通過(guò)支付賬戶向他人的銀行賬戶轉(zhuǎn)賬，支付機(jī)構(gòu)不得為金融機(jī)構(gòu)以及從事信貸、融資、理財(cái)、擔(dān)保、貨幣兌換等金融業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu)開(kāi)立支付賬戶，要求互聯(lián)網(wǎng)支付機(jī)構(gòu)最終回歸“支付業(yè)務(wù)”本色，不能有資金池，不能具備銀行功能等。

這一系列法規(guī)和部門(mén)規(guī)章有效地彌補(bǔ)了我國(guó)第三方支付法律監(jiān)管方面的空白，確立了我國(guó)第三方支付行業(yè)規(guī)范發(fā)展的法律框架，為第三方支付行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和健康發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、第三方支付法律風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面存在的問(wèn)題與爭(zhēng)議

（一）法律地位：金融機(jī)構(gòu)還是非金融機(jī)構(gòu)

根據(jù)2010年9月中國(guó)人民銀行發(fā)布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，第三方支付平臺(tái)屬于非金融機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)從事“支付服務(wù)”。但是，從部分第三方支付平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)來(lái)看，有點(diǎn)向類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展，存在許多金融機(jī)構(gòu)的屬性，如從事金融服務(wù)中的清算結(jié)算，為電商平臺(tái)的買(mǎi)賣(mài)雙方提供擔(dān)保，通過(guò)虛擬賬戶擁有大量沉淀資金（類(lèi)似于銀行的“吸儲(chǔ)”業(yè)務(wù)），虛擬賬戶可以充值、消費(fèi)、轉(zhuǎn)賬、理財(cái)（類(lèi)似于銀行賬戶的功能）。鐘偉和顧弦（2010）建議將第三方支付機(jī)構(gòu)定位為從事“貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)”的非存款性金融機(jī)構(gòu)。因此，目前《管理辦法》中對(duì)第三方支付平臺(tái)機(jī)構(gòu)屬性的界定與實(shí)際情況存在一定的偏差。國(guó)際上，美國(guó)將第三方支付機(jī)構(gòu)界定為非銀行金融機(jī)構(gòu)，歐盟地區(qū)更是強(qiáng)調(diào)第三方支付機(jī)構(gòu)只有獲得銀行牌照或電子貨幣機(jī)構(gòu)牌照才能從事相關(guān)業(yè)務(wù)。

（二）業(yè)務(wù)定位：做“通道”還是做“賬戶”

根據(jù)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的規(guī)定，在經(jīng)營(yíng)范圍方面，第三方平臺(tái)允許從事包括網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單和央行明確的其他支付服務(wù)等；在網(wǎng)絡(luò)支付中，第三方平臺(tái)被允許從事包括貨幣匯兌、互聯(lián)網(wǎng)支付、移動(dòng)電話支付、固定電話支付和數(shù)字電視支付等服務(wù)。

但是，目前第三方支付機(jī)構(gòu)已經(jīng)在向多元化綜合經(jīng)營(yíng)的方向發(fā)展。早期的第三方支付平臺(tái)是“支付通道型”的，其特點(diǎn)是通過(guò)特定技術(shù)將多種銀行卡的支付方式整合到一個(gè)界面上，使用戶能夠同時(shí)利用多家銀行的支付通道，從而降低消費(fèi)者的網(wǎng)上購(gòu)物成本和商戶的運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)也節(jié)省銀行的網(wǎng)關(guān)開(kāi)發(fā)費(fèi)用。但是自2004年支付寶出現(xiàn)以后，許多第三方支付平臺(tái)演變?yōu)椤巴ǖ?賬戶型”，即在這類(lèi)第三方支付平臺(tái)上，買(mǎi)方與賣(mài)方之間的結(jié)算需通過(guò)平臺(tái)設(shè)置的虛擬賬戶才能完成。通道是流量，賬戶則意味著存量，意味著用戶行為在這里的停留和積累。第三方支付機(jī)構(gòu)通過(guò)“虛擬賬戶”擁有大量沉淀資金，把轉(zhuǎn)賬、理財(cái)業(yè)務(wù)（如基金業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)）全都做起來(lái)了，從原本的支付通道變成具有多功能的賬戶體系，“銀行化”傾向嚴(yán)重。同時(shí)，虛擬賬戶資金的安全性和交易信息的透明度是監(jiān)管層擔(dān)憂的問(wèn)題，因?yàn)檫@涉及消費(fèi)者權(quán)益和反洗錢(qián)等事項(xiàng)。

針對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)“銀行化”的傾向，2015年7月中國(guó)人民銀行起草的《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中對(duì)虛擬賬戶的支付實(shí)施了賬戶類(lèi)型限制和交易指令限制。通過(guò)支付限額、業(yè)務(wù)范圍等多項(xiàng)規(guī)定，表明監(jiān)管機(jī)構(gòu)“限制賬戶、鼓勵(lì)通道”的監(jiān)管取向，引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)去“銀行化”，回歸“小額支付”和“通道”的本質(zhì)。

當(dāng)然，《意見(jiàn)稿》并沒(méi)有完全封死支付機(jī)構(gòu)做“賬戶”的可能性，但賬戶的轉(zhuǎn)賬功能、理財(cái)功能大大受限。這份被稱為“史上最嚴(yán)”的網(wǎng)絡(luò)支付新規(guī)引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，《意見(jiàn)稿》雖然在防范支付風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益等方面取得了突破，但存在較多影響支付效率和客戶體驗(yàn)的條款，這會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)支付客戶流失和該行業(yè)發(fā)展停滯，從而遏制互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展勢(shì)頭。因此，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)講，如何在鼓勵(lì)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)控制中取得平衡，是需要斟酌的問(wèn)題。

（三）沉淀資金：利息歸屬懸而未決

第三方支付機(jī)構(gòu)中的沉淀資金又被稱為“客戶備付金”。已出臺(tái)的各項(xiàng)法規(guī)或規(guī)章制度中，對(duì)備付金的所有權(quán)、性質(zhì)、存管等有較詳細(xì)的規(guī)定和說(shuō)明，但對(duì)備付金的利息（又稱“法定孳息”）歸屬問(wèn)題沒(méi)有明確的規(guī)定和辦法。

對(duì)于備付金的利息歸屬，2010年的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》中只提到：利息的一定比例計(jì)提為第三方支付企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，但利息的剩余部分如何歸屬，并沒(méi)有做出規(guī)定。2011年11月中國(guó)人民銀行發(fā)布的《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》首次明確了第三方支付機(jī)構(gòu)沉淀資金利息的歸屬，該辦法的第35條規(guī)定：“支付機(jī)構(gòu)可將計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金后的備付金銀行賬戶利息余額劃轉(zhuǎn)至其自有資金賬戶?！钡?013年的《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》又回避了沉淀資金的利息歸屬問(wèn)題，這其中有較大的爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，按照物權(quán)法，利息應(yīng)支付給資金的所有者，沉淀資金的所有者是客戶，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)利息應(yīng)歸客戶所有，而不應(yīng)該由第三方支付公司獲得。有人認(rèn)為，若第三方支付機(jī)構(gòu)將所獲利息支付給客戶，就有吸儲(chǔ)嫌疑，與第三方非金融機(jī)構(gòu)的定性不符，而且利息統(tǒng)計(jì)及發(fā)放成本可能會(huì)超過(guò)利息本身，不符合經(jīng)濟(jì)原則。也有人認(rèn)為，根據(jù)民法的意思自治原理，若是行為雙方意思表示或協(xié)商一致，應(yīng)該由消費(fèi)者和第三方支付機(jī)構(gòu)自行約定利息歸屬權(quán)問(wèn)題。

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司（FDIC）認(rèn)為，沉淀資金不是存款，而是第三方支付機(jī)構(gòu)的負(fù)債，因此不能享受《聯(lián)邦銀行法》的存款保險(xiǎn)。FDIC要求第三方支付機(jī)構(gòu)將這些資金存放在FDIC保險(xiǎn)的商業(yè)銀行的無(wú)息賬戶（Pooled Account）上，然后FDIC將保險(xiǎn)范圍擴(kuò)展，為每位客戶購(gòu)買(mǎi)上限為10萬(wàn)美元的保險(xiǎn)項(xiàng)目，從而監(jiān)督和管理沉淀資金。這種做法一方面解決了第三方支付機(jī)構(gòu)和沉淀資金利息分配的問(wèn)題，另一方面通過(guò)存款延伸保險(xiǎn)為客戶的資金安全提供了保障。

目前，國(guó)內(nèi)有學(xué)者建議借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，將沉淀資金產(chǎn)生的孶息用來(lái)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，一旦第三方支付資金鏈出現(xiàn)問(wèn)題，不僅可以使用孶息來(lái)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，而且能夠從一定程度上彌補(bǔ)第三方支付退出機(jī)制的空白；還有學(xué)者建議，可通過(guò)將消費(fèi)者的交易額進(jìn)行積分累計(jì)和折算的方式給消費(fèi)者優(yōu)惠返還，不僅解決了孶息分配問(wèn)題，更是鼓勵(lì)消費(fèi)的一種方式，促進(jìn)第三方支付的發(fā)展。

（四）沉淀資金的利用：對(duì)“余額寶”類(lèi)金融創(chuàng)新是鼓勵(lì)還是抑制

目前出臺(tái)的各類(lèi)法規(guī)中并沒(méi)有考慮第三方支付機(jī)構(gòu)客戶備付金的合理利用問(wèn)題?？蛻魝涓督鹑绻娴摹俺恋怼毕氯?，對(duì)社會(huì)來(lái)講是一種福利損失。

在實(shí)踐中支付寶以“余額寶”的形式盤(pán)活了大量的沉淀資金，引起了大量的爭(zhēng)議。所謂“余額寶”業(yè)務(wù)，是指客戶把資金從支付寶轉(zhuǎn)入余額寶后，就購(gòu)買(mǎi)了由天弘基金公司提供的余額寶貨幣基金，然后由基金公司將這些資金投資到銀行協(xié)議存款、債券、債券回購(gòu)等資產(chǎn)中去，由于我國(guó)貨幣市場(chǎng)深度不夠，流動(dòng)性、安全性較高的投資標(biāo)的有限，所以貨幣基金的投資高度集中于銀行協(xié)議存款，余額寶亦不例外。銀行間協(xié)議存款利率是不受管制的，所以利率水平較高。這樣，余額寶里的資金，不但可獲得相對(duì)較高的貨幣基金收益，而且能隨時(shí)用于網(wǎng)購(gòu)支付，靈活提取。從本質(zhì)上來(lái)看，余額寶是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的方式把大量散戶的資金收集起來(lái)，通過(guò)貨幣基金參與銀行間市場(chǎng)投資的一種方式，是一種傳統(tǒng)金融和互聯(lián)網(wǎng)渠道相結(jié)合的金融創(chuàng)新模式。

余額寶對(duì)不同的主體有不同的作用。從消費(fèi)者的角度來(lái)看，余額寶是一種集結(jié)算、支付、投資功能于一體的產(chǎn)品，不僅滿足了中小投資者的理財(cái)需求，而且?guī)Ыo他們高效快捷的用戶體驗(yàn)。從第三方支付機(jī)構(gòu)的角度看，余額寶的推出，一方面解決了支付寶中沉淀資金收益的歸屬問(wèn)題，提升了客戶使用支付寶的賬戶價(jià)值；另一方面，突破了監(jiān)管資本的束縛，降低了自身資本的壓力。我國(guó)2010年出臺(tái)的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第30條規(guī)定：“支付機(jī)構(gòu)的實(shí)繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%?！睆谋O(jiān)管層的角度看，余額寶發(fā)揮“鯰魚(yú)效應(yīng)”倒逼我國(guó)銀行利率市場(chǎng)化改革。余額寶的成功，某種程度上是因?yàn)楣苤频膫€(gè)人存款利率和放開(kāi)的金融機(jī)構(gòu)協(xié)議存款利率之間存在利差，兩者之間存在無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利機(jī)會(huì)。隨著利率市場(chǎng)化的推進(jìn)，這種套利空間將逐步縮小甚至消失。所以從中央監(jiān)管層來(lái)看，要支持和容忍余額寶等金融產(chǎn)品的創(chuàng)新行為，同時(shí)要完善和規(guī)范監(jiān)管。但是，余額寶及其他“寶類(lèi)基金”的出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生了極大的沖擊，銀行的活期存款流失嚴(yán)重。

當(dāng)前，監(jiān)管層對(duì)余額寶的最大擔(dān)心是巨額贖回引發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。余額寶的便捷性體現(xiàn)在對(duì)貨幣基金T+0的申購(gòu)與贖回機(jī)制，但該機(jī)制的順暢運(yùn)行是采用自有資金或支付寶的沉淀資金進(jìn)行墊資完成的。同時(shí)，余額寶與其他一般的貨幣基金有一點(diǎn)不同，即當(dāng)客戶用余額寶中的資金消費(fèi)時(shí)就意味著贖回了基金，因此當(dāng)遇到購(gòu)物高峰時(shí)，該基金就面臨巨額贖回的情形，而央行2015年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出：第三方支付機(jī)構(gòu)的客戶備付金只能用于辦理客戶委托的支付業(yè)務(wù)，不得用于墊付基金和其他理財(cái)產(chǎn)品的資金贖回。更重要的是，余額寶的協(xié)議存款對(duì)象大多是中小銀行，因此余額寶的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)嫁到這些中小銀行，進(jìn)而影響到整個(gè)金融系統(tǒng)運(yùn)行安全。

因此，如何有效地監(jiān)管或控制此類(lèi)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，又不讓監(jiān)管淪為阻擊金融創(chuàng)新的工具，是監(jiān)管者面臨的難題之一。

三、思考與建議

（一）實(shí)行功能監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管

經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，第三方支付已從最初的支付業(yè)務(wù)，拓展到基金、信貸、保險(xiǎn)、征信等傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，致使其業(yè)務(wù)流程日趨復(fù)雜，業(yè)務(wù)邊界日漸模糊，其機(jī)構(gòu)屬性和業(yè)務(wù)定位很難在短時(shí)間內(nèi)梳理清楚，這給現(xiàn)有的監(jiān)管體制帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。為此，需要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從過(guò)去的機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管，并且要加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。

所謂功能監(jiān)管，是按照經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)來(lái)劃分監(jiān)管對(duì)象的一種金融監(jiān)管模式，如將金融業(yè)務(wù)劃分為銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，或者是類(lèi)似的“準(zhǔn)”業(yè)務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，而不管從事這些業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)如何。第三方支付機(jī)構(gòu)如果產(chǎn)生了與傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)類(lèi)似的業(yè)務(wù)，就應(yīng)該接受與傳統(tǒng)金融一致的監(jiān)管，如第三方支付機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了“準(zhǔn)存款業(yè)務(wù)”，則都應(yīng)該建立存款準(zhǔn)備金制度；若產(chǎn)生了“準(zhǔn)貸款業(yè)務(wù)”，就應(yīng)該建立資本金、損失、撥備等管理制度。功能監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于監(jiān)管的協(xié)調(diào)性較高，減少或避免重復(fù)監(jiān)管、交叉監(jiān)管和監(jiān)管套利的現(xiàn)象，這有利于市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）立新法與補(bǔ)舊法，完善法律體系

目前，我國(guó)第三方支付監(jiān)管規(guī)制的法律位階偏低，除了2005年的首部針對(duì)網(wǎng)絡(luò)支付的《中華人民共和國(guó)電子簽名法》是法律位階以外，其他規(guī)定從性質(zhì)上來(lái)看，有的屬于部門(mén)規(guī)章，有的只是征求意見(jiàn)稿。同時(shí)，已有的較高位階的法律存在滯后，不能適應(yīng)第三方支付創(chuàng)新業(yè)務(wù)的步伐。

以反洗錢(qián)為例，我國(guó)1997年的《刑法》和2007年的《反洗錢(qián)法》都對(duì)洗錢(qián)罪有明確的規(guī)定，但是這些規(guī)定明顯滯后，不能適應(yīng)第三方支付反洗錢(qián)的要求；而且，現(xiàn)行《反洗錢(qián)法》針對(duì)的是金融機(jī)構(gòu)，而不是第三方支付平臺(tái)這類(lèi)非金融機(jī)構(gòu)。有關(guān)部門(mén)已經(jīng)頒布了專(zhuān)門(mén)針對(duì)第三方支付領(lǐng)域反洗錢(qián)的規(guī)章制度，如2009年中國(guó)人民銀行出臺(tái)的《支付清算組織反洗錢(qián)和反恐怖融資指引》、2010年的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》和《非金融機(jī)構(gòu)支付管理辦法實(shí)施細(xì)則》、2011年的《支付清算組織反洗錢(qián)和反恐怖融資管理辦法》、2015年的《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》等，都對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)義務(wù)做了規(guī)定，但多數(shù)規(guī)定較為籠統(tǒng)、缺乏可操作性。

為了對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管，有必要進(jìn)一步補(bǔ)充和完善現(xiàn)有的法律體系。應(yīng)盡快從全國(guó)人大常委會(huì)的層面出臺(tái)一部法律法規(guī)，對(duì)非金融支付機(jī)構(gòu)的管理、運(yùn)作等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，增加可操作性，同時(shí)在原有的相關(guān)法律中增加有關(guān)第三方支付機(jī)構(gòu)的適用條款。

（三）實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管

分類(lèi)監(jiān)管是指對(duì)不同類(lèi)型的第三方支付企業(yè)實(shí)施有針對(duì)性的監(jiān)管。目前，我國(guó)第三方支付企業(yè)的類(lèi)型較多，按照經(jīng)營(yíng)模式有“網(wǎng)關(guān)型”和“擔(dān)保型”，按照是否存在虛擬賬戶有“支付通道型”和“平臺(tái)賬戶型”，按照是否依附于電子商務(wù)平臺(tái)有獨(dú)立型第三方支付和非獨(dú)立型第三方支付。因此在監(jiān)管方面要避免“一刀切”的做法，注重實(shí)行分類(lèi)的管理辦法。美國(guó)的《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法》就對(duì)不同種類(lèi)的貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)在業(yè)務(wù)許可、投資主體、資金實(shí)力、財(cái)務(wù)狀況等維度提出了不同的要求。

（四）鼓勵(lì)創(chuàng)新與控制風(fēng)險(xiǎn)的平衡

第三方支付是互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)端，需要對(duì)其進(jìn)行適度監(jiān)管。監(jiān)管力度過(guò)小，易導(dǎo)致其野蠻生長(zhǎng)，帶來(lái)較大的金融風(fēng)險(xiǎn)；但若監(jiān)管力度過(guò)大，容易遏制創(chuàng)新，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展停滯。因此，需要在鼓勵(lì)創(chuàng)新與控制風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡。一方面，要呵護(hù)第三方支付為電子商務(wù)發(fā)展、為社會(huì)提供小額、快捷、便民的小微支付服務(wù)的普惠特性和創(chuàng)新，另一方面要及時(shí)懲治洗錢(qián)、套現(xiàn)、欺詐等違法活動(dòng)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，使第三方支付行業(yè)在創(chuàng)新中規(guī)范發(fā)展。

[1]楊濤.互聯(lián)網(wǎng)金融——理論與實(shí)踐[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2015.

[2]巴曙松，楊彪.第三方支付國(guó)際監(jiān)管研究及借鑒[J].財(cái)政研究，2012，（4）.

[3]張曉樸.互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的原則：探索新金融監(jiān)管范式[J].金融監(jiān)管研究，2014，（4）.

[4]朱瑪.第三方支付機(jī)構(gòu)沉淀資金的權(quán)屬爭(zhēng)議及法律監(jiān)管——兼談“余額寶”的創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)[J].武漢金融，2013，（12）.

[5]王娜.互聯(lián)網(wǎng)第三方支付法律風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度研究[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)，2010.

Study on the Supervision Status Quo and Problems of the Legal Risks from the Third-party Payment

Han Li Fu Qiaoling Zhang Feng
（School ofAdministration，Beijing Union University，Beijing 100101）

Since 2010，People′s Bank of China has issued a series of regulations for the management of the thirdparty payment，and a regulatory framework with external supervision and industry self-discipline has been formed. With the enactment of these regulations and rules，the legal regulatory gap on the third-party payment has been effectively made up for，the legal framework for the development of third-party payment industry has been established，and part of the legal risks have been solved，but there are still some arguments in the nature of third-party payment platform，business scope，utilization and the interest of belonging of precipitation funds.Therefore，China′s government and financial supervision department need to implement the functional regulation，classified and cooperative supervision，promulgate high rates of laws about the third-party payment，increase applicable provisions for third-party payment to the existing laws，and get a balance between encouraging innovation and risk control.

third-party payment，legal risk，regulation

F830

B

1674-2265（2016）03-0041-05

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) CX，GX）

2016-1-15

本文系北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“北京新農(nóng)人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的互聯(lián)網(wǎng)金融支持體系研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目號(hào)：15JGB095。

韓莉，女，北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院金融與會(huì)計(jì)系副教授，研究方向?yàn)閲?guó)際金融、互聯(lián)網(wǎng)金融；傅巧靈，女，博士，北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院金融與會(huì)計(jì)系副教授，研究方向?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融、消費(fèi)金融；張峰，男，博士，北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院金融與會(huì)計(jì)系副教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)村金融、互聯(lián)網(wǎng)金融。