林玉霞　包義成　王占紅　王東亮

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，新形勢下我們要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度?！昂敛粍?dòng)搖堅(jiān)持”和“與時(shí)俱進(jìn)完善”，是一個(gè)辯證統(tǒng)一的有機(jī)整體，堅(jiān)持是完善的根本前提，完善是堅(jiān)持的最好形態(tài)。適應(yīng)協(xié)調(diào)推動(dòng)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的時(shí)代要求，地方人大及其常委會(huì)必須在推動(dòng)人大工作創(chuàng)新發(fā)展中有積極作為。

一、著眼“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，正確認(rèn)識(shí)人大工作中存在的問題

“四個(gè)全面”是黨中央治國理政的總方略，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、走向中華民族偉大復(fù)興中國夢的“路線圖”。在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的大背景下，地方人大工作面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了許多新變化。從國家層面看，提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位，迫切需要完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義法律體系，提高國家政權(quán)特別是基層政權(quán)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。從社會(huì)層面看，廣大人民群眾的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、法律意識(shí)越來越強(qiáng)，政治參與的積極性越來越高，迫切需要更好地發(fā)揮人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。從工作層面看，社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜、利益訴求日趨多元，迫切需要各級人大在科學(xué)立法、執(zhí)法司法監(jiān)督和民主發(fā)展等方面充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，為改革發(fā)展穩(wěn)定提供更加堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和制度保障。這些新變化，凸顯了“四個(gè)全面”賦予人大工作的時(shí)代內(nèi)涵和實(shí)踐要求，不論是從每一個(gè)“全面”的實(shí)踐要求來說，還是從四個(gè)“全面”的辯證關(guān)系來看，人大及其常委會(huì)的每一項(xiàng)工作，都與它們息息相關(guān)：人大工作必須在全面建成小康社會(huì)這一戰(zhàn)略目標(biāo)之下順勢展開并為之服務(wù)，才能叫真正地圍繞中心服務(wù)大局；全面深化改革為人大工作提供著動(dòng)力源泉，全面深化改革的成效，在一定程度上要體現(xiàn)在人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用上；人大及其常委會(huì)的工作，事關(guān)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等法治體系建設(shè)的各個(gè)方面，推進(jìn)全面依法治國離不開人大工作；人大及其常委會(huì)通過加強(qiáng)反腐敗立法、干部任免監(jiān)督等工作，在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨方面發(fā)揮著不可替代的獨(dú)特作用。適應(yīng)這些新變化，客觀要求我們必須深刻把握“四個(gè)全面”與人大工作的關(guān)系，自覺從協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的戰(zhàn)略高度出發(fā)來認(rèn)識(shí)謀劃推動(dòng)地方人大各項(xiàng)工作。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，在發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的形勢下，隨著縣級以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，地方人大工作不斷得到發(fā)展和加強(qiáng)，人民代表大會(huì)制度的生機(jī)和活力不斷顯現(xiàn)。但也必須清醒地看到，面對協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新形勢新任務(wù)，當(dāng)前地方人大工作仍然存在諸多“短板”：一是思想認(rèn)識(shí)不到位。一些地方的黨委對人大工作重視不夠，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對人大工作重要性的認(rèn)識(shí)不到位，一些同志對人大的性質(zhì)、地位和作用認(rèn)識(shí)不夠、理解不深、支持不力。二是職權(quán)落實(shí)不到位。在立法上，創(chuàng)制性立法比較少，特別是存在“部門提什么、人大就審什么”的問題，人大的主導(dǎo)作用體現(xiàn)得不夠充分；在監(jiān)督上，程序性監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少，不同程度存在走形式、過程序的現(xiàn)象，對發(fā)現(xiàn)的問題大多停留在提出意見建議上，很少跟蹤問效；在重大事項(xiàng)決定上，范圍界定不明確、程序設(shè)計(jì)不完善，除了本級財(cái)政預(yù)決算外，很少有其他重大事項(xiàng)提交同級人大及其常委會(huì)討論決定。三是代表履職不到位。部分人大代表聯(lián)系群眾不夠廣泛深入，有些代表建言獻(xiàn)策不多，當(dāng)啞巴代表、舉手代表，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。人大常委會(huì)服務(wù)保障代表依法履職不夠充分有效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職保障問題更加突出。四是自身建設(shè)不到位。人大及其常委會(huì)在工作程序、制度機(jī)制、組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、能力建設(shè)等方面，與新形勢新任務(wù)的要求不相適應(yīng)的問題比較普遍。特別是基層人大干部配備和機(jī)構(gòu)建設(shè)的問題更為突出，縣鄉(xiāng)人大工作比較薄弱，機(jī)構(gòu)不健全，人員編制缺乏，職能弱化虛置。

以上“四個(gè)不到位”向我們提出了要推動(dòng)地方人大工作創(chuàng)新發(fā)展，就必須堅(jiān)持以“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為指引，以建設(shè)充分發(fā)揮作用的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)為目標(biāo)，以落實(shí)憲法和法律賦予地方各級人大及其常委會(huì)的職權(quán)為根本，以強(qiáng)化各級人大組織建設(shè)、制度建設(shè)、程序建設(shè)、能力建設(shè)為抓手，以加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作為重點(diǎn)。這“五個(gè)以”，是堅(jiān)持問題導(dǎo)向的必然結(jié)果，是由當(dāng)前地方人大工作中的突出問題倒逼出來的必然選擇。

二、瞄準(zhǔn)“靶子”、扭住“短板”，用改革創(chuàng)新的思維謀劃人大工作和建設(shè)

地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)如何適應(yīng)新形勢新任務(wù)，更好地發(fā)揮職能作用，人大工作中突出的困難和問題如何解決，這就要求地方人大必須堅(jiān)持用改革思維、創(chuàng)新辦法，瞄準(zhǔn)“靶子”聚焦發(fā)力，扭住“短板”合力攻堅(jiān)，在事關(guān)人大工作長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上不斷形成新的思路、推出新的舉措。

（一）搭好日常平臺(tái)，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織保障。在加強(qiáng)和改善黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)上，目前各地基本形成了一些較為成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)，比如建立請示匯報(bào)制度，定期召開黨委人大工作會(huì)議、黨委常委會(huì)定期聽取人大工作匯報(bào)，等等。但這些制度安排大多都是針對人大工作當(dāng)中的重大問題。在實(shí)際工作當(dāng)中，迫切需要建立一個(gè)易于啟動(dòng)、操作便捷的日?；ぷ髌脚_(tái)，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作的便捷化、常態(tài)化和機(jī)制化。對此，有必要建立人大工作聯(lián)席會(huì)議制度，成員由黨委、人大、政府、法院、檢察院一名副職領(lǐng)導(dǎo)、秘書長（辦公廳、室主任）和組織、宣傳、編辦、人事、財(cái)政等部門負(fù)責(zé)人組成，根據(jù)需要不定期地召開會(huì)議，專題研究人大及其常委會(huì)依法履行職權(quán)和開展工作中需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，協(xié)助解決人大工作中的具體困難和問題，而對重要問題可以提出建議意見，及時(shí)提交黨委常委會(huì)研究。

（二）突出地方性和創(chuàng)制性，強(qiáng)化人大的立法主導(dǎo)作用。地方立法在國家立法體系中處于補(bǔ)充地位，拾遺補(bǔ)缺是其主要任務(wù)，解決本地實(shí)際問題是其重大使命。因而，在地方立法中不能片面追求大而全，不能過多地照抄照搬上位法，而失去地方立法的地方性、創(chuàng)制性、針對性和操作性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國；人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題。張德江委員長指出，地方立法關(guān)鍵是在本地特色上下工夫、在有效管用上做文章。所以，提高地方立法質(zhì)量，首要問題是要轉(zhuǎn)變立法思路，真正從本地實(shí)際問題出發(fā)，加大創(chuàng)制性立法，需要幾條寫幾條，能寫幾條寫幾條，進(jìn)一步增強(qiáng)地方立法的地方性、具體性、針對性和操作性。特別是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，從立法技術(shù)層面對地方重復(fù)立法作出規(guī)范和限制，是一項(xiàng)繞不開的亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

多年來，行政部門主導(dǎo)立法以及由此形成的立法權(quán)的行政化、部門化，一直是影響我國立法民主化與公正性的突出問題。發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，是全面推進(jìn)依法治國的重要舉措，是人民代表大會(huì)制度的必然要求，是發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的客觀需要，是堅(jiān)持問題導(dǎo)向、加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的有效途徑。人大主導(dǎo)立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，地方人大及其常委會(huì)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用要抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)：一是把握立項(xiàng)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)，主要解決立什么法、什么時(shí)候立的問題；二是把握起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)，主要解決對立法進(jìn)度、指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容的總體把握問題；三是把握審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)，主要解決法律法規(guī)草案規(guī)定什么內(nèi)容、規(guī)定到什么程度的問題。當(dāng)然，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，并不是忽視政府在地方立法中的重要作用，相較于人大，政府部門具有明顯的信息優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢?？梢哉f，政府部門起草法規(guī)草案的質(zhì)量，在很大程度上直接影響地方立法質(zhì)量。因此，地方政府也要加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化其指導(dǎo)、審查、修改法規(guī)草案職責(zé)，完善政府會(huì)議審議法規(guī)草案的程序、審次和協(xié)調(diào)解決爭議問題等制度，提高政府向人大常委會(huì)提請法規(guī)草案的質(zhì)量。

法律是黨的意志和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一，有序擴(kuò)大公民立法參與，是科學(xué)立法的應(yīng)有之義和必然要求。目前，各地在推進(jìn)民主立法進(jìn)程方面多有建樹，法規(guī)項(xiàng)目、草案向社會(huì)公開、立法協(xié)商、立法聽證以及立法評估等，都是保障立法民主和立法質(zhì)量的重要制度。實(shí)踐中要使這些制度真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵是要有一套管用的措施、有效的辦法、可操作的程序作支撐。比如，加強(qiáng)立法工作的專家咨詢制度建設(shè)，進(jìn)一步健全完善立法顧問、立法聯(lián)系點(diǎn)、立法研究基地工作；對法規(guī)草案中存在重大意見分歧的問題或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，可以召開聽證會(huì)、論證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和協(xié)商會(huì)，充分聽取利害關(guān)系人、有關(guān)部門和專家學(xué)者等方面的意見。

能否真正提高立法質(zhì)量、發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，關(guān)鍵在立法隊(duì)伍和立法人才。目前，地方立法工作隊(duì)伍人員偏少、專業(yè)素質(zhì)不高，特別是賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)后，地方人大常委會(huì)立法機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備與立法工作任務(wù)不相適應(yīng)的矛盾更加凸顯。地方人大常委會(huì)要按照專業(yè)化、職業(yè)化要求，把建設(shè)高素質(zhì)的立法工作隊(duì)伍作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性任務(wù)來抓緊。探索建立人大與“一府兩院”干部交流機(jī)制，暢通立法、執(zhí)法、司法三支隊(duì)伍之間的干部交流渠道。建立從符合條件的律師、法學(xué)教師、法學(xué)研究人員中招錄立法工作者的制度。加強(qiáng)立法智庫建設(shè)，為立法工作提供人才儲(chǔ)備和智力支持。地方黨委和人大常委會(huì)黨組要把立法工作隊(duì)伍建設(shè)提到重要日程上來，切實(shí)采取有效措施，加強(qiáng)和充實(shí)立法工作隊(duì)伍特別是法工委隊(duì)伍。

（三）善借外腦智能，在預(yù)算監(jiān)督上盯緊關(guān)鍵領(lǐng)域。對政府財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督，是人大監(jiān)督工作中專業(yè)性最強(qiáng)的領(lǐng)域，也是人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。目前，受專業(yè)力量不足等客觀因素所限，人大對財(cái)政預(yù)決算的監(jiān)督，更多的是體現(xiàn)在程序性上，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不多，深入到點(diǎn)上的監(jiān)督不多，精準(zhǔn)的專業(yè)性監(jiān)督不多。為此，可以充分利用審計(jì)力量加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)決算審查監(jiān)督。目前，各國審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置雖有多種模式，但都有一個(gè)相同職責(zé)，就是協(xié)助議會(huì)審查監(jiān)督預(yù)算。我國實(shí)行的是行政型審計(jì)體制，在現(xiàn)有體制下加強(qiáng)人大預(yù)決算監(jiān)督，可以將人大預(yù)算審查監(jiān)督和行政審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行和審計(jì)查出問題整改情況的監(jiān)督力度，集中力量抓一兩個(gè)重點(diǎn)，提請人大常委會(huì)審議并作出決議，對特別重大的違法違規(guī)事件，還可以組織質(zhì)詢、特定問題調(diào)查。1999年8月，廣東省審計(jì)廳在審計(jì)報(bào)告中，反映省環(huán)境保護(hù)部門將排污費(fèi)收入的39%用于補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)，13%用于建辦公樓。財(cái)經(jīng)委在初審報(bào)告中，建議省人大常委會(huì)要求省政府對省市兩級的排污費(fèi)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面審計(jì)，并向常委會(huì)作一次專題報(bào)告。常委會(huì)同意了財(cái)經(jīng)委建議。同年11月、12月，省政府先后兩次向省人大常委會(huì)報(bào)告排污費(fèi)征集使用情況。隨后，省政府建立健全了相關(guān)制度，規(guī)范專項(xiàng)資金的使用管理。2000年，湖南省人大常委會(huì)針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的移民局動(dòng)用移民款興建辦公大樓的問題，提出了質(zhì)詢案，分管副省長先后3次向人大常委會(huì)報(bào)告，最后大樓被拍賣，有關(guān)責(zé)任人分別受到刑事、黨紀(jì)和政紀(jì)處分。人大財(cái)政監(jiān)督在利用政府審計(jì)力量的同時(shí)，還可以充分利用社會(huì)審計(jì)組織的力量，采取委托審計(jì)等方式，加強(qiáng)監(jiān)督力度。同時(shí)，可以積極探索建立預(yù)算審查專家咨詢機(jī)構(gòu)，聘請財(cái)經(jīng)專家組成專家委員會(huì)，人大財(cái)經(jīng)委或人大常委會(huì)對財(cái)政預(yù)決算草案、預(yù)算調(diào)整草案等進(jìn)行初步審查前，由專家委員會(huì)提供專家審查意見。

在現(xiàn)行條件下，全面監(jiān)督預(yù)決算，既不可能，也無必要。人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)有針對性地在一些容易出現(xiàn)問題的重點(diǎn)項(xiàng)目上多下工夫，以收事半功倍之效。比如，可以加大對重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金、轉(zhuǎn)移支付、超收收入、債務(wù)收支、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算資金使用績效情況等事項(xiàng)的監(jiān)督力度。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)人大對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行及時(shí)掌握了解的動(dòng)態(tài)機(jī)制，比如，可以開展預(yù)算執(zhí)行在線監(jiān)督。廣東省人大和全省21個(gè)地級以上市人大與同級政府財(cái)政部門全部建立預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，是值得學(xué)習(xí)借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

（四）選準(zhǔn)切入點(diǎn)，增強(qiáng)司法監(jiān)督工作實(shí)效性。人大如何開展司法監(jiān)督工作，在理論和實(shí)踐上歷來存有諸多爭議，關(guān)鍵是要深刻把握人民代表大會(huì)制度內(nèi)涵和人大與司法機(jī)關(guān)法定關(guān)系，選準(zhǔn)人大對司法監(jiān)督的切入點(diǎn)。在目前條件下，我們認(rèn)為，這個(gè)切入點(diǎn)至少可以從三個(gè)方面考慮：

一是涉法涉訴信訪工作。涉法涉訴信訪案件，是司法工作中存在具體問題的集中反映，這是人大加強(qiáng)司法工作監(jiān)督的突破口和最佳入口。人大及其常委會(huì)可以通過定期或不定期地聽取審議法院、檢察院涉法涉訴信訪工作情況報(bào)告，并對審議中發(fā)現(xiàn)的重大問題進(jìn)行質(zhì)詢或?qū)ｎ}詢問。

二是重大審結(jié)案件。人大及其常委會(huì)對群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響重大的審結(jié)案件，能否進(jìn)行監(jiān)督，在實(shí)踐中存有不同認(rèn)識(shí)，有人認(rèn)為這樣做可能有“個(gè)案監(jiān)督”的影子，等等。我們認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)正在辦理的案件、司法程序還沒結(jié)束的案件，人大不宜監(jiān)督，但對已經(jīng)結(jié)束司法程序后的審結(jié)案件，人大可以進(jìn)行監(jiān)督。理由有：（1）我國的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，不同于“三權(quán)鼎立”的西方議會(huì)制度。人大與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，是憲法規(guī)定的產(chǎn)生與被產(chǎn)生、負(fù)責(zé)與被負(fù)責(zé)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。（2）司法機(jī)關(guān)的基本職責(zé)和工作任務(wù)就是辦理案件，其辦理的案件，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)得起法律、歷史和人民檢驗(yàn)的鐵案，必然要經(jīng)得起人民和人大的監(jiān)督。（3）應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，目前司法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，與全面建設(shè)法治社會(huì)的要求有差距，司法不公的現(xiàn)象和司法腐敗案件時(shí)有發(fā)生，人民群眾對此意見很大。就全國所出現(xiàn)的多起“呼格吉勒圖案”式的冤假錯(cuò)案，恰恰是因?yàn)橥獠咳狈θ舜蟊O(jiān)督，而同時(shí)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部橫向制衡失效、縱向監(jiān)督不力引起的。（4）人大常委會(huì)聽取審結(jié)案件情況報(bào)告，是集體意見，不是個(gè)人意見，是孟建柱同志強(qiáng)調(diào)的“人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力”的表現(xiàn)，與領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人干預(yù)司法活動(dòng)插手具體案件是兩回事。（5）司法程序結(jié)束后的審結(jié)案件，如果群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響重大，為了及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，人大常委會(huì)通過聽取審判、檢察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)匯報(bào)，根據(jù)匯報(bào)情況決定是否交由原審判檢察機(jī)關(guān)或其上級審判檢察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審查，既沒有干涉司法程序，也沒有越權(quán)代替司法機(jī)關(guān)直接辦案；既維護(hù)了司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案，也幫助司法機(jī)關(guān)澄清真相維護(hù)司法權(quán)威，其實(shí)質(zhì)是寓支持于監(jiān)督中。（6）監(jiān)督法雖然沒有將個(gè)案監(jiān)督明確納入監(jiān)督方式，但作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定行使監(jiān)督權(quán)，其方式方法是可以探索的和多種多樣的，監(jiān)督法的立法說明中也提出了對其他監(jiān)督方式繼續(xù)探索的要求。

三是辦案人員。人大及其常委會(huì)不宜直接監(jiān)督具體案件辦理工作，但可以把辦案人員作為監(jiān)督重點(diǎn)。把司法人員任命好、監(jiān)督好，依法辦案、公正辦案就有了根本保證。因此，有必要把現(xiàn)有對司法人員的監(jiān)督向前向后作適當(dāng)拓展：延伸任前監(jiān)督，進(jìn)一步完善司法干部任前介紹內(nèi)容和程序；完善任中監(jiān)督，人大常委會(huì)收到擬任命司法人員有事實(shí)依據(jù)的違法違紀(jì)舉報(bào)、經(jīng)主任會(huì)議研究認(rèn)為可能會(huì)影響其任職的，應(yīng)暫緩任命，退回原提請機(jī)關(guān)按有關(guān)規(guī)定和程序調(diào)查核實(shí)并報(bào)告情況；拓展任后監(jiān)督，對任命后的司法人員，通過走訪案件當(dāng)事人、受理信訪等方式，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索的，依法依規(guī)交有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理。實(shí)踐中有人對“暫緩任命”持有異議，認(rèn)為會(huì)給司法工作造成影響。還有人提出，人大常委會(huì)會(huì)議每兩個(gè)月一次，“暫緩任命”不利于司法工作。我們認(rèn)為，人大常委會(huì)的人事任免權(quán)的內(nèi)涵至少應(yīng)該包含知情權(quán)、選擇權(quán)、否決權(quán)等內(nèi)容。人大常委會(huì)在收到舉報(bào)，經(jīng)主任會(huì)議研究認(rèn)為可能會(huì)影響其任職的，通過“暫緩任命”程序，待提請機(jī)關(guān)核實(shí)情況、消除“病樣”后再進(jìn)行相關(guān)任免程序，既是依法任免的體現(xiàn)，也是對黨委負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。

司法工作是一項(xiàng)法律性、專業(yè)性較強(qiáng)的職業(yè)活動(dòng)，而實(shí)踐當(dāng)中地方人大常委會(huì)開展司法監(jiān)督工作的專業(yè)能力有限。為解決這對矛盾，地方人大常委會(huì)有必要選聘律師、司法實(shí)務(wù)人員、專家學(xué)者等法律專業(yè)人員建立人大常委會(huì)司法監(jiān)督專家委員會(huì)，為人大常委會(huì)司法監(jiān)督工作提供咨詢或?qū)＜覍彶橐庖姷葘I(yè)支持。

（五）有備必審，強(qiáng)化備案審查糾錯(cuò)效能。規(guī)范性文件備案審查，對于維護(hù)法律體系科學(xué)和諧統(tǒng)一，保證憲法法律有效實(shí)施、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有特殊重要的意義。這些年來，地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作取得了一定成績，但也存在不少問題，主要是規(guī)范性文件備案審查機(jī)制還不夠健全、實(shí)效不突出，沒有做到“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。具體工作中，地方人大常委會(huì)要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的要求，建立審查聽證、論證制度，強(qiáng)化人大各專門委員會(huì)、人大常委會(huì)各工作部門的審查職責(zé)，發(fā)現(xiàn)存在違憲違法問題的，首先要按照立法法、監(jiān)督法的規(guī)定，通過工作層面交流或者提出研究意見等形式，加強(qiáng)與制定機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，督促制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止相關(guān)文件。對明顯違憲違法、有關(guān)方面拒不糾正的，地方人大應(yīng)依法啟動(dòng)撤銷程序及時(shí)作出撤銷決定。

（六）厘清重大事項(xiàng)范圍界限，以“年度清單”做實(shí)操作程序。重大事項(xiàng)決定權(quán)是最能體現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能特點(diǎn)的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。目前地方人大及其常委會(huì)在重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使上，主要存在的三個(gè)問題：一是重大事項(xiàng)的范圍不清，二是政府向人大及其常委會(huì)提請審議決定重大事項(xiàng)的管道不暢，三是重大事項(xiàng)決策失誤的責(zé)任追究不明晰。因而改進(jìn)這項(xiàng)工作，也需要“三步走”，以形成環(huán)環(huán)相扣、逐次遞進(jìn)的運(yùn)作機(jī)制。

第一步是要細(xì)化界限，進(jìn)一步明確重大事項(xiàng)范圍。一般來說，編制或變更國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算決算；編制或修改城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、國土資源規(guī)劃；本級政府重大投資、重大專項(xiàng)資金的安排和重大國有資產(chǎn)處置事項(xiàng)；環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和自然資源的開發(fā)利用方面的重大事項(xiàng)；制定或者修改關(guān)系本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、國計(jì)民生、民主法治建設(shè)和群眾切身利益的重大政策措施和決策事項(xiàng)等，都應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)討論決定。地方人大及其常委會(huì)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化具體事項(xiàng)范圍和項(xiàng)目。

第二步是要細(xì)化清單，進(jìn)一步做實(shí)操作程序。 客觀地說，重大事項(xiàng)范圍界定得再明確，也只能大致畫線，需要設(shè)計(jì)一個(gè)具體的、管用的平臺(tái)來支撐政府自覺向人大提請決定重大事項(xiàng)。為此，有必要設(shè)計(jì)討論決定重大事項(xiàng)年度清單制度：每年底政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，研究提出下一年度擬提請本級人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)的建議清單，報(bào)本級人大常委會(huì)征求意見，由政府修改完善并報(bào)本級黨委研究同意后，列入人大常委會(huì)和政府年度工作要點(diǎn)。

第三步是要細(xì)化責(zé)任，進(jìn)一步增強(qiáng)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的權(quán)威。嚴(yán)格落實(shí)重大行政決策責(zé)任追究制度，政府凡越權(quán)或非經(jīng)法定程序作出的重大決策，本級人大及其常委會(huì)應(yīng)依法撤銷；造成失誤的，依法依紀(jì)追究責(zé)任。

（七）規(guī)范完善審議程序，著力抓好審議意見的落實(shí)。目前，人大常委會(huì)審議工作中存在的突出問題，是審議意見質(zhì)量不高與審議意見落實(shí)不力兩個(gè)方面同時(shí)存在。解決這些問題，必須從提質(zhì)量與抓落實(shí)兩個(gè)方向著力。就前者而言，應(yīng)進(jìn)一步修改完善人大常委會(huì)審議議題的辦法和程序，列入人民代表大會(huì)會(huì)議或人大常委會(huì)會(huì)議審議議題和事項(xiàng)，較重要的一般應(yīng)提交會(huì)議進(jìn)行表決或作出決議、決定，避免“只議不決”。就后者而言，應(yīng)建立審議意見辦理情況再報(bào)告、再審議制度，每年選擇部分重要審議意見，安排聽取審議“一府兩院” 專題或綜合工作報(bào)告，并對落實(shí)工作進(jìn)行滿意度測評制度，測評結(jié)果向社會(huì)公布。

（八）適當(dāng)增加會(huì)次會(huì)期，提高會(huì)議質(zhì)量和效果。開會(huì)是人大履職行權(quán)的基本方式。無論是代表大會(huì)會(huì)議還是人大常委會(huì)會(huì)議，既要有會(huì)議次數(shù)的保證，也要有會(huì)議時(shí)長的保證。在片面理解和強(qiáng)調(diào)精簡會(huì)議的情況下，許多地方的人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議會(huì)期越來越短，應(yīng)付會(huì)議的現(xiàn)象比較普遍。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)一般會(huì)期都較短，安排一天或半天，聽取審議的報(bào)告不全，甚至沒有審議，存在走程序、走過程的現(xiàn)象。隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的進(jìn)一步推進(jìn)，需要人大及其常委會(huì)依法決定和監(jiān)督的事項(xiàng)會(huì)越來越多，對審議質(zhì)量的要求也越來越高，因此，人民代表大會(huì)會(huì)議和人大常委會(huì)會(huì)議，無論是會(huì)議的頻次，還是每次會(huì)議的會(huì)期，都需要根據(jù)工作需要適當(dāng)增加。

（九）優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)改進(jìn)代表工作。優(yōu)化人大代表組成結(jié)構(gòu)，是黨的十八大以來中央提出的深化政治體制改革的重要要求，但實(shí)踐中落實(shí)不夠到位。為貫徹落實(shí)中央的要求，一方面，應(yīng)逐步降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例一般不應(yīng)超過1/3，由本級人大常委會(huì)任命的政府組成部門人員、法院檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)和已退休的本級原黨政領(lǐng)導(dǎo)同志，不宜提名為本級人大代表人選。另一方面，應(yīng)適當(dāng)增加人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作人員在本級人大代表中的數(shù)量，適當(dāng)增加縣（區(qū)）人大常委會(huì)主任在省人大代表中的數(shù)量，下一級人大常委會(huì)主任一般可以提名為上一級人大代表人選。同時(shí)，可研究建立健全代表屆中調(diào)整和退出機(jī)制，對不稱職或因身體等各種原因不能履職或因工作變動(dòng)不方便履職的代表，建議代表本人提出申請，按法定程序辭去代表職務(wù)。

人大代表在人大及其常委會(huì)會(huì)議上的審議發(fā)言是履行職責(zé)、發(fā)揮作用的重要方式。目前，代表發(fā)言的記錄整理、交流反映、公布公開的保障和服務(wù)制度不完善，代表的審議發(fā)言一般只在會(huì)議簡報(bào)中用非常簡潔的一兩句話概括反映，很難全面、準(zhǔn)確地反映代表審議發(fā)言的觀點(diǎn)、內(nèi)容和依據(jù)，挫傷了代表審議發(fā)言的積極性。可以利用電子政務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)媒體等新平臺(tái)新技術(shù)，提高代表履職發(fā)言的記錄整理、交流反映、公布公開的服務(wù)保障水平，激發(fā)代表審議發(fā)言積極性。

接受選區(qū)選民或原選舉單位的監(jiān)督，是督促人大代表履行職責(zé)、發(fā)揮作用的重要方式。有必要按照代表法規(guī)定，建立人大代表向選民或選舉單位報(bào)告履職情況制度，由選民直接選舉的代表每屆任期內(nèi)至少報(bào)告1次，由各級人大間接選舉產(chǎn)生的代表定期向選舉單位提交履職情況的書面報(bào)告。

實(shí)踐中，代表建議工作出現(xiàn)了一些偏差，一是代表大會(huì)上不少代表團(tuán)用在提代表建議上的時(shí)間和精力過多，或多或少地干擾了大會(huì)議題的審議；二是不少代表團(tuán)圍繞本地區(qū)爭項(xiàng)目爭資金的建議較多，從全局的角度提出的建議較少；三是代表意見建議涉及資金數(shù)目較大，政府財(cái)力有限，全部辦理很不現(xiàn)實(shí)。這在客觀上必然要求在篩選和轉(zhuǎn)辦代表建議等環(huán)節(jié)進(jìn)行探索，應(yīng)當(dāng)建立健全科學(xué)、可行、合理地篩選和轉(zhuǎn)辦代表建議的制度，引導(dǎo)代表圍繞工作全局和群眾根本利益提出高質(zhì)量建議。比如，為了鼓勵(lì)和支持代表圍繞工作全局和群眾根本利益提出高質(zhì)量的建議，可以由代表大會(huì)作出委托決定，對人大代表提出的建議，提交人大常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行統(tǒng)一審議，形成代表建議處理決定，將其中涉及全局工作和具有普遍性的建議轉(zhuǎn)送辦理，其他建議轉(zhuǎn)送參考。

（十）提高專職組成人員比例，增強(qiáng)人大常委會(huì)議政能力和水平。從實(shí)際情況看，各級人大常委會(huì)委員和專門委員會(huì)委員中，相當(dāng)比例的委員都是兼職委員，相當(dāng)多的委員無暇顧及人大工作，只能當(dāng)作“副業(yè)”。黨的十八大明確強(qiáng)調(diào)，要健全國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力?？梢詮膬蓚€(gè)方面著手：一是直接提高專職組成人員的比例，適當(dāng)增加下一級人大常委會(huì)主任和本級人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任人大常委會(huì)組成人員。二是人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子和工作機(jī)構(gòu)班子要有年齡較輕、能連任兩屆以上的負(fù)責(zé)人。人大各專門委員會(huì)主任委員、副主任委員，一般應(yīng)以黨政部門轉(zhuǎn)任干部擔(dān)任為主；人大常委會(huì)各工作辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，一般應(yīng)以人大常委會(huì)機(jī)關(guān)熟悉精通人大業(yè)務(wù)的干部擔(dān)任為主。這樣，既能保持人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又能提高人大常委會(huì)的議政水平和效果。

（十一）強(qiáng)基固本，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。要切實(shí)改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作“人員不專職、工作不規(guī)范、職責(zé)不清晰”的局面。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)按地方組織法的規(guī)定設(shè)立專職主席，對工作任務(wù)重、管理范圍大、人口多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)配備專職副主席。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席人選應(yīng)具備民主法治意識(shí)較強(qiáng)、年齡較輕、文化程度較高、工作能力較強(qiáng)和熱愛人大工作等條件，黨委組織部門醞釀鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席人選時(shí)，應(yīng)征求縣級人大常委會(huì)黨組意見后再報(bào)黨委常委會(huì)討論。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)把主要時(shí)間和精力放在人大工作上。二是做實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職責(zé)。按照新修改的地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在代表大會(huì)閉會(huì)期間，組織代表聽取審議本級政府專項(xiàng)工作報(bào)告，對法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，聯(lián)系和組織代表開展活動(dòng)，聽取和反映代表、群眾的意見建議。三是設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)辦公室。按照黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立健全各級人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的要求，作為聯(lián)系代表任務(wù)最多最重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有必要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室，作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)各級人大代表的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和人大工作的日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)承辦代表聯(lián)絡(luò)、組織代表開展活動(dòng)、督辦代表建議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作等具體事宜。

（作者林玉霞系甘肅省人大常委會(huì)研究室副主任，包義成系甘肅省人大常委會(huì)研究室調(diào)研處處長，王占紅系甘肅省人大常委會(huì)研究室調(diào)研處副處長，王東亮系甘肅省人大常委會(huì)研究室調(diào)研處干部）