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東南亞三國交界地區(qū)的非傳統(tǒng)威脅及海洋版圖意識：菲律賓的海岸監(jiān)視系統(tǒng)

[美] 皮特·喬克安琪·羅巴薩

前　言

菲律賓、馬來西亞和印度尼西亞的三國交界（tri-border area）被視為東南亞地區(qū)的恐怖主義和相關犯罪中心。這一地理空間是一個著名的武器、爆炸物和人員通過區(qū)域，同時，也是本地和跨境恐怖組織的主要后勤走廊。美國政府為此投入大量資源，推動當?shù)氐暮Ｉ习踩h（initiative），并且通過各種能力建設（capacity-building）引導三國的主動性。這種做法必須側重具體國家，旨在推動適用于具體國家的解決方案。但是，最終目標旨在推動受助國家之間，以及各國與美國的合作（cooperation）與協(xié)同（interoperability）。

其中一項有趣的協(xié)同倡議就是菲律賓正在發(fā)展的海岸監(jiān)視系統(tǒng)（Coast Watch System，CWS）。這項措施原本旨在推動蘇祿海和蘇拉威西海（Celebes）地區(qū)的海洋主權監(jiān)控。目前，這項概念已經適用于菲律賓群島全境。這篇論文旨在分析三國交界地區(qū)（TBA）的安全環(huán)境，分析海岸監(jiān)視系統(tǒng)及其面臨的挑戰(zhàn)。同時展望建立一種推動馬來西亞、菲律賓和印尼聯(lián)合構建海上安全體系基礎的動議。

本文旨在奠定后續(xù)工作的基礎，為在這片缺乏研究的敏感地區(qū)更好地建立有效、可行的地區(qū)海上安全框架尋找出路。進一步研究馬來西亞和印度尼西亞海洋主權監(jiān)控能力的分析，將補充本文的研究。

研究獲國防部長辦公室支持，由蘭德國防研究所的國際安全和防務政策中心負責。該研究由聯(lián)邦資助研究和發(fā)展中心，國防部長辦公室、參謀長聯(lián)席會議、聯(lián)合作戰(zhàn)指揮部、海軍、陸戰(zhàn)隊、防務機構以及防務情報部門提供資金。國家安全部門有望對文件產生興趣，此外還有學者、分析人員和對東南亞安全問題的公共利益感興趣的消息靈通人士。摘要：

東南亞三邊地區(qū)含菲律賓、馬來西亞和印尼的領土和領海。該區(qū)域構成了一個影響東南亞海域領土（maritime domain）安全的獨立地理空間。長期以來，當?shù)赝ㄟ^蘇祿海和蘇拉威西海的航運、商業(yè)和殖民推動了當?shù)鼐用竦馁Q易和社會關系，但相同的紐帶也有助于反政府分子、恐怖分子以及罪犯的跨境活動。

該地區(qū)有大量不宜居住的地形處于有效的中央行政范圍外，也在3個沿海國家的控制外。由此為恐怖分子和犯罪分子逍遙法外提供環(huán)境。這種環(huán)境以棉蘭佬島和周邊島嶼最為典型，當?shù)亻L期存在的種族-民族、意識形態(tài)和宗教沖突助長了無政府狀態(tài)。

目前，三邊地區(qū)的總體安全改觀趨勢明顯。以印尼為基地的恐怖組織伊斯蘭祈禱團（Jemaah Islamiyah，JI）因喪失民眾支持和主要領導人損失，面臨分裂和摩擦。美國在菲律賓的反恐重點阿布薩耶夫集團（Abu Sayyaf Group, ASG）喪失了中央領導，在個人領導下，以一種松散的協(xié)同派系形式活動于蘇祿群島。

祈禱團和薩耶夫集團的損失源于政府在菲律賓南部地區(qū)的少量軍事存在，由此導致整個三邊地區(qū)恐怖活動的衰弱。也就是說，蘇祿群島的海區(qū)預警依然薄弱，依然容易滋生犯罪和顛覆組織。為了防止這種可能，并且利用目前業(yè)已強化的安全環(huán)境，菲律賓倡議在三邊地區(qū)推動和強化透明高效的機構化海岸偵查手段。

措施的核心是海岸監(jiān)視系統(tǒng)，一種美國、菲律賓和澳大利亞參與的聯(lián)合倡議。海岸監(jiān)視系統(tǒng)的目標包括：（1）發(fā)展菲律賓領海的聯(lián)合行動；（2）搜集、整理、整合涉及海洋安全的數(shù)據；（3）搜集能夠預警、定位、攔截、逮捕和打擊海上違法行為的實時信息。馬尼拉的海洋研究信息中心（The Maritime Research Information Center，MRIC）在24/7的基礎上協(xié)調這一系統(tǒng)。海洋研究信息中心的主要職責就是整理戰(zhàn)略威脅評估（通過一個2010 年12月開始運行的專用網站（dedicated website）發(fā)布）。同時為菲律賓提供完整全面的海洋安全環(huán)境信息。

海岸監(jiān)視系統(tǒng)最終將包括20個兼具偵查和攔截功能的離岸平臺。本文寫作的2012年3月，已經有12個平臺開始全面運行。另外兩個進入最后開發(fā)階段。還有3個仍在開發(fā)。目前的海岸監(jiān)視系統(tǒng)要求在項目結束時投入全部20個平臺。

如果按計劃運行，海岸監(jiān)視系統(tǒng)將成為整合馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞和東南亞濱海國家海洋安全系統(tǒng)。但是，海岸監(jiān)視系統(tǒng)面臨多項挑戰(zhàn)，包括（1）缺乏人員和設備；（2）缺乏必要的三邊協(xié)議；（3）缺少利益相關方參與；（4）跨機構協(xié)作不足；（5）后勤保障鏈不足；（6）人員情報資源不足。

海岸監(jiān)視系統(tǒng)有助于推動菲律賓的海區(qū)預警和三邊地區(qū)的邊境安全。美國和澳大利亞普遍支持的主動性，也得到菲律賓武裝部隊的歡迎。同時也是一種低成本抵御海上跨境威脅的手段。監(jiān)視系統(tǒng)的未來取決于馬尼拉維護站點的意愿。也包括推動即將完成站點的整合、聯(lián)絡、采購必要設備，如遠程監(jiān)控平臺和感應器。同樣重要的是，如果海岸監(jiān)視系統(tǒng)希望成為計劃中的海域綜合管理系統(tǒng)，就必須避免菲律賓目前展現(xiàn)的海軍中心主義。

一、三邊地區(qū)的地理和人口特點

1、介紹

如名稱所示，東南亞的三邊地區(qū)包含濱海三國的領海和領土（圖1）。當?shù)貥嫵梢粋€能夠影響東南亞其他地區(qū)政治穩(wěn)定的單一地理空間。盡管跨蘇祿海和跨蘇拉威西海地區(qū)早已存在各種有益當?shù)鼐用裆虡I(yè)、社會關系的貿易和航運。同樣的紐帶也有助于反政府分子、恐怖分子和犯罪活動的跨國流動。

圖1　東南亞的三邊地區(qū)

本論文討論三邊地區(qū)的安全挑戰(zhàn)，并且描述美國、澳大利亞和菲律賓的聯(lián)合倡議。海岸監(jiān)視系統(tǒng)面臨多項挑戰(zhàn)，但若按照計劃發(fā)展，將構成整合海區(qū)預警系統(tǒng)的基礎。從而建立菲律賓與東南亞另外兩個濱海國家——馬來西亞和印度尼西亞的聯(lián)系。研究海岸監(jiān)視系統(tǒng)及其發(fā)展為了解三邊地區(qū)海區(qū)預警的未來，提供有益案例。

2、三邊地區(qū)的特點

蘭德早期研究認為三邊地區(qū)屬于無政府海區(qū)。大量不宜居地形和區(qū)域基本處于濱海三國的行政和中央控制范圍外，為恐怖分子和犯罪分子提供躲避執(zhí)法和反恐部門的環(huán)境。以棉蘭佬和周邊島嶼的條件最為明顯。長期的民族、宗教和意識形態(tài)沖突導致管制空白惡化。

三邊地區(qū)的多個種族和社會集團跨區(qū)分布。比如傳統(tǒng)的遷徙/航海民族巴瑤族（Bajaus）人就分布在馬來西亞東部的沙巴州、印度尼西亞和菲律賓南部。盡管原本屬于菲律賓土著，但在過去50年里，這個民族逐步遷入沙巴州、蘇拉威西阿赫加里曼丹（婆羅洲的印尼部分），目前已經成為沙巴州最大的集團。他們和屬于菲律賓南部13個摩洛種族語言共同體之一的薩馬爾人（Samal）極為相似。布吉人（Bugis）屬于另一個集團。來自蘇拉威西，而后遷入馬來西亞半島，18世紀建立雪蘭莪蘇丹國。另外，也遷往今天的加里曼丹和沙巴。

圖2　東南亞三邊地區(qū)的專屬經濟區(qū)邊界

沿岸國家爭奪三邊地區(qū)的關鍵區(qū)域?？臻g和管轄權決定控制的邊界、使用和通過的權利、監(jiān)視能力的實際限制以及可能發(fā)生爭奪或者合作的區(qū)域。海岸線比澳洲還長的菲律賓主張一處2.27百萬平方公里的專屬經濟區(qū)（詳見圖2）。菲律賓前外交官羅道夫洛·塞瓦里諾（Rodolfo Severino）在近期的一本書中指出，“特別是在海上通道、領空飛越（overflight）、捕魚及環(huán)保方面，菲律賓執(zhí)法機構不知道應當允許什么，禁止什么?！?2002年，國際法院判決馬來西亞擁有詩巴丹島（Sipadan）和利吉丹島（Ligitan）的主權（菲律賓和印尼也對兩地提出主權要求）。目前還有巫納然礁（Unarang Rock）和蘇拉威西海的阿姆巴拉特石油地塊（Ambalat Oil Block）歸屬待定。國際法院的判決促使印尼提出領土主張，并且進駐周邊小型島嶼。

重要的航線通過蘇拉威西和婆羅洲之間的望加錫海峽，通過蘇拉威西海進入東亞。這些航路包括一條穿過蘇祿海進入蘇里高海峽（位于棉蘭佬和萊特島之間）的航道，聯(lián)通東南亞和太平洋；來往澳大利亞和中國的船只經蘇祿海前往巴拉巴克海峽（Balabac，巴拉望與沙巴之間），還有民都洛島西側的民都洛海峽（Mindoro Strait）；另有一條航道通過圣·伯納迪諾海峽（San Bernardino）航道進入太平洋。菲律賓還有一個復雜的島際航運系統(tǒng)，經常面臨船難和海盜。圖3顯示了最重要的港口。

圖3　主要的船舶航道和港口

根據2008年的數(shù)據，西棉蘭佬、巴拉望和蘇祿群島的居民人口為1435萬。沙巴的人口據估計為263萬；印尼臨近蘇拉威西海的省份，如哥倫打洛（Gorontalo）、北蘇拉威西和東加里曼丹人口為458萬。根據圖4顯示，菲律賓南部的人口密度較高。多數(shù)存在安全問題的族群集中在菲律賓南部以及印尼部分地區(qū)。但是，沙巴的人口結構及其毗鄰棉蘭佬的特點，導致這個地區(qū)成為適合武裝分子的后方。他們能夠混入移民人口中難以察覺的支援網絡。①2010年，沙巴的移民人口在80萬到95萬之間，多數(shù)屬于菲律賓人和印度尼西亞人。在總數(shù)2300萬人口中，由來自各地的20萬-50萬名非法移民。

圖4　人口密度

二、三邊地區(qū)的威脅評估

盡管在中西加里曼丹島，本地的達雅族（Dayaks）和馬德拉斯（Madurese）非法移民始終存在種族和宗教沖突②最嚴重的一次沖突發(fā)生在20世紀90年代，導致數(shù)百人死亡。但是緊張局勢依舊。，在中蘇拉威西還有穆斯林和基督徒沖突③1998年和2001年，穆斯林和基督教派系在波索（Poso）地區(qū)（regency）發(fā)生多次嚴重沖突，直到2001年印尼政府出面促成協(xié)議。2001年以后的暴力涉及穆斯林極端分子襲擊基督教徒、當?shù)毓賳T和有嫌疑的通風報信人。，但持續(xù)時間最長的沖突位于棉蘭佬。棉蘭佬穆斯林地區(qū)的沖突源于穆斯林或者說摩洛人的分離主義訴求。其獨立的身份意識，由于中部和北部菲律賓幾十年來的同化政策以及天主教的入侵趨于激化。

摩洛人的政治身份最初屬于與西班牙殖民主義斗爭的副產品，強化于抵抗美國管制期間強化，鞏固于抵抗天主教主導的菲律賓共和國時期。到19世紀末為止，蘇祿和瑪金達瑙（Magundanao）的蘇丹國與西班牙不時處于戰(zhàn)爭狀態(tài)。并且和英國與荷蘭建立外交關系。美國管制期間及獨立后，菲律賓其他地區(qū)的天主教徒在鼓勵下移居蘇祿，改變菲律賓南部的人口平衡。穆斯林從19世紀末的主體人口變成今天少數(shù)民族。同時出現(xiàn)激烈的土地糾紛。摩洛人眼中，政府的政策敵視他們的文化、宗教和政治傳統(tǒng)，導致局勢更為復雜。此外還有收入不平等以及普遍存在的貧困。各種因素共同導致至今還在持續(xù)的動蕩。

1、三邊地區(qū)的非國家武裝主體種類

地區(qū)圣戰(zhàn)

（8,1）21世紀的最初10年里，三邊地區(qū)主要而且依然構成現(xiàn)已經分裂的伊斯蘭祈禱團及其各種分支組織的后勤通道。同時，以蘇祿群島為基地的阿布·薩耶夫組織（ASG）也有計劃地利用三邊地區(qū)實施海上恐怖主義、綁架、海盜及其他犯罪行為。最后菲律賓南部最大的伊斯蘭集團摩洛伊斯蘭解放陣線定期卷入當?shù)匚淦鹘灰住?/p>

根據菲律賓軍方的消息，目前可能有不到40名伊斯蘭祈禱團成員盤踞在棉蘭佬島及其周邊島嶼，數(shù)量可能更少，只有10人。當?shù)氐钠矶\團勢力取決于印尼本土核心集團的維持（由于印尼本土的祈禱團主力喪失核心領導層以及民眾支持，面臨困境。），此外，還有祈禱團干部前往三邊地區(qū)庇護所的通道持續(xù)通暢。

盡管祈禱團的起源和重心位于印尼，但其成立受國際圣戰(zhàn)理想影響，最初與基地組織有關。祈禱團及其關聯(lián)和分裂組織（associated and splinter），比如“一神教黨”和“麥加走廊基地組織”均源于伊斯蘭之家。伊斯蘭之家是一個印尼本土運動，20世紀40年代晚期到50年代試圖武力在印尼建立一個伊斯蘭國家。盡管印尼政府于1962年有效摧毀了伊斯蘭之家的顛覆運動，但是該組織的好戰(zhàn)分子網絡依然存在，并且通過伊斯蘭寄宿學校（Pesanren）宣傳圣戰(zhàn)理念。

根據所引用的材料，祈禱團在1993-1996年之間的某個時期形成，成為一個秘密實體。創(chuàng)始人是阿卜杜拉·頌卡爾（Abdullah Sungkar）和阿布·巴卡爾·巴希爾，他們都與中爪哇的極端分子佩珊特倫·穆名（Pesantren al-Mumin，由于蘇哈托當局的迫害，流亡印尼）有關。根據該組織的宣言《為伊斯蘭群體而奮斗的總體綱領》，組建后的祈禱團根據一種特殊的地區(qū)結構進行組織，包括4個地區(qū)集團（mantiqis，regional group）覆蓋全東南亞以及澳大利亞。本文涉及的區(qū)沙巴、加里曼丹、蘇拉威西和南菲律賓屬于第三集團（Mantiqui III），該集團構成祈禱團的主要后勤巢穴。該地區(qū)指揮官負責購買裝備和爆炸物。但更重要的任務是聯(lián)絡摩洛叛軍和棉蘭佬島的恐怖組織。

跨國聯(lián)系

如上所述，菲律賓南部成為祈禱團的重要后方。同時作為處于印尼政府控制范圍以外的后勤基地和安全港。集團早期的多數(shù)聯(lián)系通過馬來西亞公民納賽爾·阿巴斯（Nasir Abas）展開，他曾經受雇于頌卡爾，在阿富汗與蘇聯(lián)交戰(zhàn)。蘇聯(lián)撤軍后，阿巴斯被派往棉蘭佬島訓練摩洛伊斯蘭解放陣線（MILF）主席哈希姆·薩拉馬特的貼身保鏢。

祈禱團在組建摩洛伊斯蘭解放陣線的特種行動組方面起創(chuàng)始作用。該組織后來參與非傳統(tǒng)的城市破壞以及恐怖活動。作為回報，薩拉馬特允許祈禱團在摩洛伊斯蘭解放陣線的總部地區(qū)阿布巴卡爾營①譯者注：Camp Abubakar。建立專用訓練營——瓦卡拉·胡達拜耶營（Wakalah Hudaibyah）。該營地旨在通過一個3年課程訓練祈禱團高級教官的技術，后者將負責“監(jiān)督”其他祈禱團干部參與一個6個月課程。但是，在菲律賓軍方于2000年摧毀阿布巴卡爾營以前，只有兩個畢業(yè)班完成為期3年的訓練課程。

阿布巴卡爾營瓦解以后，祈禱團的核心營地遷往馬京達瑙省的卡拉老山（Mt Cararao）的亞巴爾庫巴（Jabal Quba）。據國際危機組織（the International Crisis Group）調查，到2007年初，已經有一小批教官從印尼祈禱團領導層按月授薪。盡管3-6月后，幾名成員被捕中斷該筆資金往來，但并未完全終止。人們普遍認為，只要訓練不影響摩洛伊斯蘭解放陣線和菲律賓政府的談判，祈禱團教官還在摩洛伊斯蘭解放陣線，或者同情該陣線的指揮官保護下繼續(xù)訓練活動。

祈禱團行動人員和受雇人員從印尼出發(fā)，通過沙巴的山打根前往菲律賓的安全港和訓練營。海上通行的需要導致恐怖分子存在弱點。2003年，6名印尼恐怖分子在沙巴離岸地區(qū)被捕。這組人據信正在前往會晤祈禱團高級成員阿布·杜亞納（Abu Dujana）途中。雙方準備討論第三集團領導人選。前領導人納賽爾·阿巴斯在第一次巴厘島爆炸案以后被捕。另一組人于2003年在印尼的三寶壟（Semarang）被捕。據報當時他們根據指令前往菲律賓南部接受訓練，但是在從棉蘭佬返回以前，在山打根逗留。2006年，馬來西亞當局逮捕了超過11名好戰(zhàn)分子，其中有兩名菲律賓人。過去幾年里沒有祈禱團成員渡海期間被捕的消息，暗示集團的當?shù)鼗顒訙p少。

9·11以后，摩洛伊斯蘭解放陣線與祈禱團的關系降級。此后，祈禱團在菲律賓南部的盟友變?yōu)榘⒉妓_耶夫集團。這一組織據信曾為祈禱團在棉蘭佬的重要成員提供保護，以換取武器和訓練，特別是制造簡易爆炸裝置的技術（IED），以及宗教和精神方面的指導。

在據信接受阿布薩耶夫集團庇護的祈禱團成員中，最著名的是約克·皮托諾（Joko Pitono：a.k.a. Dulmatin）、奧馬爾·帕提克（Umar Patek）和祖爾西菲里·本·希爾（Zulkifli bin Hir），所有人據傳都與印尼本土保持聯(lián)絡。約克·皮托諾于2010年3月在印尼的帕姆朗（Pamulang）死于警察襲擊。據說他是巴厘島爆炸案的主謀，同時對印尼境內多個教堂遇襲事件負有責任。第二個人在巴基斯坦的阿布塔巴德被捕。被指于2011年1月會晤奧薩瑪·本·拉登。他是已故的阿扎哈里·侯賽因（Azahari Husin：祈禱團水平最高的炸彈專家），也是一位極為專業(yè)的有經驗的電子工程師。第三個人據稱死于2012年初，但也可能在世，外間認為他負責監(jiān)管地區(qū)恐怖襲擊中的彈藥工作。人們相信3個人有力推動了阿布薩耶夫集團的戰(zhàn)術水平，特別是在簡易爆炸裝置、炸彈安放以及引爆方面。

國內恐怖/犯罪組織網絡：阿布薩耶夫集團

據菲律賓軍方情報，阿布薩耶夫集團現(xiàn)有近100名成員，多數(shù)人深度卷入勒索為主的犯罪活動。也含海盜、武器販賣和盜伐。目前無證據顯示該組織存在中央調度，主要是一系列獨立運作的幫派。

成立初期的阿布薩耶夫集團和基地組織關系密切，1991年，阿富汗戰(zhàn)爭的老兵阿卜杜拉杰克·冉賈拉尼（Adurajak Janjalani）在本·拉登內兄莫赫麥德·亞瑪爾·哈里發(fā)（Mohammed Jamal Khalifa）支持下建立該組織，后者當時負責運營菲律賓境內沙特資助的伊斯蘭國際救援組織（Saudi-Funded Islamic International Relief Organization）。阿布沙耶夫組織的基地位于蘇祿群島，主要是巴西蘭（Basilan）和賀洛（Jolo）（見圖5）。前摩洛解放陣線成員構成該組織核心。他們離開原有組織以反對后者準備和菲德爾·拉莫斯（Fidel Ramos）于1996年簽署和平協(xié)議——《達沃共識》（Davao Consensus）。

盡管阿布薩耶夫集團最初被視為一個國內的伊斯蘭主義實體，但是冉賈拉尼迅速通過武裝斗爭建立該組織的地區(qū)和全球優(yōu)勢。為了實現(xiàn)上述目的，阿布薩耶夫集團在本地的棉蘭佬島執(zhí)行反基督教政策的同時，致力于和國際恐怖主義運動協(xié)調。這種傳統(tǒng)野心的證據首見于1995年，5個阿布薩耶夫集團的巢穴直接卷入“強烈撞擊”（Bojinka）行動。這是一次多邊行動，準備同時暗殺美國總統(tǒng)威廉·J·克林頓和教皇約翰·保羅二世，炸彈襲擊馬尼拉和曼谷美國大使館。此外，還準備攻擊跨太平洋前往亞洲的美國航班。策劃者是拉姆齊·尤素福（Ramzi Yousef），他也是1993年紐約世界貿易中心炸彈襲擊的主謀。陰謀由于他在馬尼拉租住的寓所內制作炸彈發(fā)生火災暴露。盡管計劃未遂，但稱為阿布薩耶夫集團已經在菲律賓之外，和全球的伊斯蘭極端分子建立后勤和行動聯(lián)系的確定證據。

強烈撞擊行動流產后，阿布薩耶夫集團的熱情開始消退，1998年，冉賈拉尼在一次與警方槍戰(zhàn)中陣亡后，熱情進一步萎縮。其去世也帶來一次領導層危機，阿布薩耶夫集團也因失去意識形態(tài)和行動指導，步入發(fā)展拐點。

圖5　阿布薩耶夫集團和摩洛伊斯蘭解放陣線的大概活動區(qū)域

9·11后，該集團發(fā)展遭遇再度受挫。美國啟動“肩并肩”（Balikatan）系列美菲聯(lián)合軍事演習，進而強化菲律賓軍隊的反顛覆訓練。這項協(xié)助構成全球反恐戰(zhàn)爭的組成部分，也嚴重打擊了阿布薩耶夫集團的行動能力，導致組織成員迅速轉向犯罪化。

阿卜杜拉杰克的兄弟和繼承人卡扎菲·冉賈拉尼（Khaddafy Janjalani）一度試圖恢復阿布薩耶夫集團的圣戰(zhàn)傳統(tǒng)。但在2006年，卡扎菲和集團的另一名高級指揮官和意識形態(tài)領導人阿布·蘇萊曼（Abu Sulaiman）一起死亡。以后，阿布薩耶夫集團再無領導人具備統(tǒng)一集團的軍事或者宗教領導能力。集團也因此淪為一個以家庭成員為基礎的松散結構，以綁架勒索為業(yè)。目前菲律賓南部發(fā)生的各種綁架平民事件幾乎都出自阿布薩耶夫集團的手筆。盡管西方人偶爾淪為獵物，但主要以華裔為目標，因為華裔家庭通常樂于快速支付贖金而且不聯(lián)系警察。①作者采訪奎松城海洋研究信息中心（MRIC）記錄。

盡管以陸地行動為主，阿布薩耶夫集團強烈的航海傳統(tǒng)必然導致集團多次實施海上暴力活動。盡管多屬于小規(guī)模行動，典型的做法是對船舶引爆簡易爆炸裝置。至少有一次，也就是超級渡船14號爆炸案（SuperFerry 14），造成大量死傷。阿布薩耶夫集團在這次行動中，與祈禱團和蘇萊曼王伊斯蘭運動②蘇萊曼王公運動是一個巴里克伊斯蘭（Balik Islam）的外圍派系，由基督教改宗者組成，目標旨在建立一個覆蓋菲律賓群島全境的神權國家，借此改變該組織認定的人為天主教浪潮。首先源于西班牙，而后得到美國的鞏固。盡管21世紀最初十年及此前，蘇萊曼王公運動的行動曝光率相對較高，但在集團首腦艾赫邁德·桑托斯（Ahmed Santos）2005年入獄和多名成員被捕后，目前已經日薄西山。根據菲律賓方面的消息，蘇萊曼王公組織目前不足17名干部，可能更少。作者采訪，馬尼拉，2008年1月。（Rajah Sulaiman Islamic Movement，RSIM）配合執(zhí)行任務。計劃周期近兩個月，成本不足400美元。造成116人死亡，成為航海史上最嚴重的恐怖主義行為。

阿布薩耶夫集團還卷入海上犯罪。經常在棉蘭佬和附近島嶼，特別是塔威-塔威島、巴西蘭島、蘇祿和三寶顏群島發(fā)動海盜襲擊。集團能夠控制周邊水域。一方面由于持續(xù)的領土爭議和海洋主權問題造成的國家間緊張局勢導致缺少各國的聯(lián)合巡邏，另一方面在于很難在菲律賓漫長的海岸上建立綜合性監(jiān)控體系。1996-2003年底，阿布薩耶夫集團共需對東南亞有記錄的811次實際或計劃中海盜行動中的11%負責。

除了海盜行為，阿布薩耶夫集團還執(zhí)行了一系列遠程綁架活動，最著名的一次行動出現(xiàn)在2000年4月。好戰(zhàn)分子襲擊馬來西亞沙巴的一處潛水度假地，俘虜21名西方游客和亞裔工作人員。人質被囚禁在賀洛島上，直到支付1600萬贖金后獲釋。據傳利比亞曾出面調解。

主要顛覆力量

蘇祿地區(qū)目前有兩股顛覆力量持續(xù)存在。分別是菲律賓共產黨的新人民軍和摩洛伊斯蘭解放陣線—邦薩摩洛伊斯蘭武裝力量（Moro Islamic Liberation Front-Bangsamoro Islamic Armed Forces），其中，后者對地區(qū)局勢的影響最嚴重。①新人民軍屬于菲律賓共產黨的武裝組織，1969年成軍后致力于發(fā)動人民戰(zhàn)爭，改變當前菲律賓的政治和經濟狀況。該組織在全國范圍內活動，滲透多個政府組織，并且試圖推翻現(xiàn)政府，因此被視為菲律賓最嚴重的國內威脅。但是在三邊地區(qū)威脅較弱。新人民軍的多以陸地行動為主，偶爾動用航海條件運輸和走私武器。這類航運行動多數(shù)出現(xiàn)在棉蘭佬島周圍的阿古桑濕地（Ligusan Marsh）。摩洛伊斯蘭解放陣線擁有近11000名作戰(zhàn)人員，由西部和中部棉蘭老島的多個基地指揮官分別領導（圖6）在2008年菲律賓政府和摩洛伊斯蘭解放陣線和談破裂后，多名中層基地指揮官脫離摩洛伊斯蘭解放陣線中央領導。2010年其中一名叛變的領導人埃默里爾·烏姆巴拉·卡托（Ameril Umbra Kato）建立自己獨立的武裝組織邦薩摩洛伊斯蘭自由戰(zhàn)士（Bangsamoro Islamic Freedom Fighters,簡稱BIFF）。根據各種不同估計，新集團的兵力在300-1000人之間浮動。該集團在北哥打巴托（Cotabato）、瑪金達瑙和阿古桑濕地周邊地區(qū)活動。共有3個摩洛伊斯蘭解放陣線基地指揮部集中在上述地區(qū)。

摩洛伊斯蘭解放陣線的歷史回顧

摩洛沖突始于1972年費迪南·馬科斯（Ferdinand Marcos）總統(tǒng)宣布戒嚴法以后，摩洛民族解放陣線領導的顛覆運動持續(xù)至1996年。同年，集團領導人努爾·米蘇里（Nur Misauri）和總統(tǒng)拉莫斯簽署和平協(xié)議。此后，摩洛伊斯蘭解放陣線繼承菲律賓南部的摩洛斗爭活動。摩洛民族解放陣線和摩洛伊斯蘭解放陣線的區(qū)別關鍵并非普遍認為的宗教，即便前者地區(qū)奉行某種世俗立場。關鍵區(qū)別在于種族和地理分布層面。摩洛民族解放陣線始終屬于蘇祿群島的答那峨族（Tausugs，又譯陶蘇格人）中的主要政治組織。相比之下，摩洛伊斯蘭解放陣線的領導層主要來自馬京達瑙人和馬拉佬種族語系集團（Maranao ），二者屬于西棉蘭老島摩洛集團的主要勢力。這是關鍵區(qū)別。由此造成的影響比如，摩洛伊斯蘭解放陣線與阿布薩耶夫集團的關系，后者也主要來自答那峨人，以及摩洛伊斯蘭解放陣線和摩洛民族解放陣線反叛派系的關系。

1996年以后，摩洛伊斯蘭解放陣線繼續(xù)斗爭的主要動力是建立一個穆斯林棉蘭老自治區(qū)（ARMM: Autonomous Region in Muslim Mindanao）。此前根據1996年和平協(xié)議建立的自治區(qū)域，并不是一個切實可行的實體，也沒有反映棉蘭佬摩洛人口的期望。棉蘭老島自治區(qū)的兩個特點面臨批評。首先，地區(qū)分散，并未包括所有歷史上穆斯林主導的地區(qū)，而且排除了部分主要城鎮(zhèn)，比如哥打巴托城，以及賀洛島的伊莎貝拉城（Isabela）。其次，棉蘭老島自治政府不控制區(qū)域內的自然資源，而且無權征收賦稅。由此導致自治政府只能依靠馬尼拉政府補貼。

盡管摩洛伊斯蘭解放陣線基本上是一個以陸地為中心的集團，但也利用海路運送武器、人員及其他戰(zhàn)斗相關物資。多數(shù)物資經過三邊地區(qū)，通過漏洞百出的沙巴邊境前往組織的基地。這條道路通常也被稱為好戰(zhàn)分子前往菲律賓的“后門”。此外，在摩洛伊斯蘭解放陣線奠基人哈希姆·薩拉馬特（Hashim Salamat）任期內，集團為祈禱團在印尼的恐怖襲擊提供炸藥起關鍵作用。包括2002年導致200人死亡的巴厘島爆炸案。這些炸藥也是從棉蘭老島通過蘇祿和蘇拉威西海海運。和阿布薩耶夫集團不同，摩洛伊斯蘭解放陣線基本回避從事海上犯罪活動，比如海盜。有的說法認為，該組織偶爾和阿布薩耶夫集團共謀從事非法交易，以及參加本地的綁架勒索辛迪加，比如五角幫（Pentagon Gang）。

當前的摩洛顛覆力量

盡管摩洛伊斯蘭解放陣線的初始計劃呼吁建立獨立國家，但是目前該組織愿意通過談判獲取穆斯林棉蘭老地區(qū)的高度自治，取代分裂。2003年1月20日，哈希姆·薩拉馬特致信小布什總統(tǒng)時，這種相對溫和的態(tài)度更為明顯。信函再度確認摩洛伊斯蘭解放陣線決心政治解決沖突，并且邀請美國協(xié)助。盡管薩拉馬特2003年自然死亡，但是他所啟動的進程繼續(xù)，在其繼承人——政治上更加精明的哈吉·穆拉德·易卜拉欣（Al Haj Murad Ebrahim）的推動下，還有所擴大。

摩洛伊斯蘭解放陣線和馬尼拉政府進行了多輪會談，解決了雙方之間的多個突出問題。2008年8月，由于菲律賓最高法院宣布構成最終解決基礎的《祖居地協(xié)議備忘錄》違憲，雙方被迫于2009年6月重新談判，兩個月以后，現(xiàn)在的總統(tǒng)阿基諾三世（Benigno Aquino III）在東京會晤穆拉德，鑒于兩年來，摩洛伊斯蘭解放陣線和政府軍沒有大規(guī)模沖突的較好安全環(huán)境，雙方同意加快進程。

目前談判中的主要變數(shù)是摩洛伊斯蘭解放陣線分裂派系指揮官的態(tài)度和行動。2008 年8月，3名主要基地領導人，102兵團指揮官阿卜杜拉赫曼·馬卡帕爾（Abdurahman Macapaar）、105兵團指揮官埃默里爾·烏姆布拉·卡托（Ameril Umbra Kato）以及107兵團指揮官薩利姆·潘加里安（Salim Pangalian）未經授權，攻擊棉蘭老島西部全境的基督教村莊。攻擊顯示了這股勢力成為“破壞分子”的潛力。盡管摩洛伊斯蘭解放陣線領導人宣布對上述3人進行軍法審判，但無意根據菲律賓政府的要求予以引渡。

如上所述，卡托獨立建立武裝組織BIFF。摩洛伊斯蘭解放陣線核心單位和BIFF之間偶爾發(fā)生沖突，但是，分析家認為，穆拉德正在使用卡托的分裂組織平衡與馬尼拉的談判。根據這一思路，摩洛伊斯蘭解放陣線領導人估計，如果他能夠展現(xiàn)強化強硬派的能量，菲律賓政府將顯示更大的彈性。不過，目前還沒有證據支持這項猜測，而且阿卜杜拉赫曼已經在2011年回歸摩洛伊斯蘭解放陣線，據說正在負責說服卡托回歸。

另一個存在爭議的問題是摩洛伊斯蘭解放陣線和外國恐怖組織的關系。如上所述，摩洛伊斯蘭解放陣線和祈禱團的合作由來已久。但在9·11以后，摩洛伊斯蘭解放陣線明顯與祈禱團保持距離，顯然知道與后者的關系只能影響本組織的利益。①2008年1月，作者在棉蘭老島Camp Darapanan， Sultan Kuradat，與摩洛伊斯蘭解放陣線負責政治事務的副主席賈扎里·亞法爾（Ghazali Jaafar）的談話中，他明確承認這種立場，他表示“摩洛伊斯蘭解放陣線目前非常關注祈禱團，因為它的行為損害了Bangsamoro人的利益?！?/p>

與極端組織的關系以及棉蘭老島的沖突問題，涉及摩洛伊斯蘭解放陣線的團結，多名背叛組織的摩洛伊斯蘭解放陣線指揮官據信曾向祈禱團以及阿布薩耶夫集團的好戰(zhàn)分子提供庇護所。有人還認為，多名被通緝的恐怖分子也在他們的保護下。更嚴重的問題在于摩洛伊斯蘭解放陣線核心組織內部存在分歧，出現(xiàn)多次武裝沖突，過往這類沖突通常源于土地矛盾。根據菲律賓政府的消息，其中2011年7月的一次沖突發(fā)生在第105和第104兵團之間，造成12人死亡，以及蘇丹庫達拉（Sultan Kudarat）的帕林邦（Palimbang）鎮(zhèn)有7980人無家可歸。今年早些時候，棉蘭老島達圖帕格拉斯（Datu Paglas）的108兵團和109兵團領導人再度發(fā)生同樣的部族仇殺，菲律賓當局呼吁摩洛伊斯蘭解放陣線暫停這類基地戰(zhàn)爭，并且指出，這類沖突只能增加外界質疑摩洛伊斯蘭解放陣線控制部隊及成員的能力。

摩洛伊斯蘭解放陣線的團結對于菲律賓的反恐政策和國內穩(wěn)定具有重要意義。如果該組織能夠維持團結，馬尼拉政府就將擁有一個可靠的談判對象，并且相信，暴力分子的行為將得到約束。如果摩洛伊斯蘭解放陣線的統(tǒng)御能力削弱，或者摩洛人覺得和平策略沒有結果，南部菲律賓可能回歸原有的分裂和不受控制的暴力狀態(tài)，和今天泰國南部的動亂一樣。

摩洛伊斯蘭解放陣線的團結也將影響三國交界地區(qū)的安全。該組織的派系化和碎片化將導致類似阿布薩耶夫組織的全面犯罪化墮落。鑒于蘇祿群島總體缺乏海洋管制的現(xiàn)狀，這些組織很可能利用違法交易路線或者在全區(qū)范圍內發(fā)動綁架和搶劫。

摩洛民族解放陣線集團的碎片組織

盡管對菲律賓的顛覆組織和恐怖組織的研究經常忽視摩洛民族解放陣線的碎片化，但它們對菲律賓南部的安全環(huán)境同樣影響深遠。1996年，由時任總統(tǒng)的拉莫斯和摩洛民族解放陣線締結的和平協(xié)議并未要求后者永久解散其武裝部門邦薩摩洛部隊（the Bangsa MoroArmy）。估計總數(shù)45000名作戰(zhàn)人員的摩洛武裝力量只有約7500人成功融入菲律賓軍隊和安全部隊，余部多數(shù)回鄉(xiāng)，或加入摩洛伊斯蘭解放陣線。還有數(shù)百人成為獨立武裝力量。馬尼拉的權威消息披露，約600名前摩洛民族解放陣線作戰(zhàn)人員繼續(xù)活躍于菲律賓南部。許多人圍繞個人領導，形成小團體。證據表明，他們定期參與阿布薩耶夫組織，協(xié)助驅逐菲安全力量在蘇祿和霍洛島實施的掃蕩和共識。這些關聯(lián)反映了普遍的答那峨族社會紐帶，以及對“一場人人參加”的戰(zhàn)斗的攻勢。這種原則決定了在一個集團卷入軍事活動時，共同體之間的相互協(xié)助義務。

2、海盜和海上搶劫

目前，搶掠性海上襲擊稱為海盜，這是一種前歐洲統(tǒng)治時期馬來社會的常見現(xiàn)象。盡管殖民化帶來了海盜行為的犯罪定性，但殖民化從未徹底根除海盜。海盜繼續(xù)作為一種當代東南亞的常見現(xiàn)象存在。在三邊地區(qū)的特定范圍內，海盜逐步進化，并習慣了現(xiàn)代條件和技術。軟弱的國家濱海及海洋控制能力、安全港的存在，顛覆組織和恐怖分子的活動以及犯罪網絡都有助于形成有利于海盜及其他涉海威脅的環(huán)境。當代黑幫擁有快艇、自動武器（盡管蘇祿和蘇拉威西海多數(shù)幫派只有長刀）以及信息和通信設備，而且他們熟悉當?shù)丨h(huán)境。

東南亞的海盜活動形式多樣，從對錨地的小船實施投機式搶劫、更精致的公海或領海水域對船舶實施掃蕩、到組織完善地劫持整艘船舶準備欺詐貿易，一應俱全。攻擊指向區(qū)域內所有航運，包括拖網漁船、油輪、散裝貨輪。最常見的海盜行動模式是截停目標，登船而后迫使船員跳海。海盜隨后盜竊船舶零件（如發(fā)動機）、貨物及其他值錢貨后逃逸，任由受害人在水中自謀出路。犯罪分子來源同樣多元，包括阿布薩耶夫內部的犯罪分子、機會主義幫派，或者更精致、更具獨立性的犯罪辛迪加。

1997年亞洲金融危機導致東南亞海盜活動劇增。印尼成為地區(qū)內海盜為禍最烈的國家。情況反映了蘇哈托政權倒臺后的國內動蕩，和盧比匯率滑坡的現(xiàn)實（為參與海上犯罪活動提供了機遇和動機）。1997年以來，群島地區(qū)長期占據東南亞各類襲擊事件總量的1/3。事態(tài)于2003年達到頂峰，共有121個案件見報。盡管海盜問題繼續(xù)困擾印尼和東南亞地區(qū)，但近年來總數(shù)有所下降。幾個因素導致這一情況出現(xiàn)，包括政府管制水平改善，海岸監(jiān)控改善以及在傳統(tǒng)上攻擊最集中發(fā)生的馬六甲地區(qū)推動有效的雙邊和多邊動議。

2006-2010年，三邊地區(qū)報道的海盜事件多數(shù)集中在蘇拉威西海，加里曼丹東岸沿線。根據新加坡“《亞洲打擊海盜和武裝搶劫船舶地區(qū)合作協(xié)議》信息分享中心”（ReCAA Information Sharing Center, ReCCA P/ISC）披露，2010年這一地區(qū)共有19起襲擊。大部分發(fā)生在巴厘巴板（Balikpapan）和丹戎巴拉（Tanjung Bara）之間區(qū)域。盡管數(shù)量較高，但與蘇門答臘東北海岸的23起，或巽他海峽的38起相比仍較低。上述兩地仍然是東南亞海盜活動的震源。

3、目前的安全局勢和前瞻

海上邊界以控制難度著稱。其中以蘇拉威西和蘇祿海沿線為最。當?shù)匮匕秶叶鄶?shù)缺乏巡邏領海水域的手段。此外，通行這一水路的好戰(zhàn)分子也帶來了大量問題。比如就有穆斯林祈禱團成員在前往棉蘭老島的途中被捕。此外，該地區(qū)的群島特征也導致顛覆組織和恐怖分子難以在活動范圍以外，建立庇護所或者補給基地。

從平衡的海洋角度看，可以說三邊地區(qū)的安全局勢已經有效改觀。祈禱團的領導已經出現(xiàn)嚴重分裂和摩擦。阿布薩耶夫集團已經淪為個人領導下的小團伙。這類挫敗導致菲律賓南部的好戰(zhàn)分子勢力削弱，也因此降低了恐怖分子對三邊地區(qū)的威脅。

（18,4）不過蘇祿群島周邊的海上監(jiān)控水平依舊低下，仍然可能催生犯罪企圖以及顛覆組織復興。為了防止這種可能，同時利用目前的區(qū)域環(huán)境改善趨勢，菲律賓正在倡議推動強化三邊地區(qū)內部及周邊的沿海監(jiān)控。這些工作獲得美國和澳大利亞的支持，其長遠目標旨在提供統(tǒng)一的海洋監(jiān)控體系，從而實現(xiàn)菲律賓和另外兩個東南亞沿海國家——馬來西亞和印尼的聯(lián)動?？疾飕F(xiàn)有的海岸監(jiān)視系統(tǒng)發(fā)展因此能夠提供評估未來三邊地區(qū)海洋領土監(jiān)控（MDA）框架的有趣視角。

三、菲律賓的海岸監(jiān)視系統(tǒng)

為了推動三邊地區(qū)以及全國性海洋監(jiān)控系統(tǒng)的發(fā)展，馬尼拉啟動建立一系列雷達平臺的宏大計劃，旨在為菲律賓目前面臨的多種潛在海洋威脅提供應對手段。這一名為海岸監(jiān)視系統(tǒng)，并得到美國和澳大利亞支持的動議已經接近完工，并應于2011年底運行。

1、海岸監(jiān)視系統(tǒng)概念

海岸監(jiān)視系統(tǒng)概念首見于2000年，并與2008年11月28日成形。其旨在建立一種囊括菲律賓海軍（Philippine Navy, PN）、菲律賓國家警察（Philippine National Police, PNP）和菲律賓海岸警衛(wèi)隊（Philippine Coast Guard, PCG）、國家反恐特勤組（the National Anti-Terrorism Task Force）、國家情報協(xié)調局（the National Intelligence Coordinating Agency）、海關（the Bureau of Customs）、移民和遣送局（the Bureau of Immigration and Deportation）、漁業(yè)和水產資源局（the Bureau of Fisheries and Aquatic Resources）、檢疫與健康服務局（the Bureau of Quarantine and Health Service）、菲律賓港務局（the Philippine Ports Authority）以及海事局（the Maritime Industry Authority）的機制。概念的核心目標旨在建立一種有助于推動實現(xiàn)菲律賓和平與發(fā)展目標的海洋領土監(jiān)視系統(tǒng)（maritime domain awareness, MDA）。長期目標旨在實現(xiàn)海岸監(jiān)視系統(tǒng)與馬來西亞和印尼的類似舉措實現(xiàn)聯(lián)網，從而建立一種可以和更為廣闊的亞太多邊安排，比如新加坡信息聯(lián)合中心（the Information Fusion Center in Singapore）結合的次區(qū)域海洋領土監(jiān)視系統(tǒng)體制（subregional regime of MDA, Bakorkamla）。

動議的核心功能包括：（1）制定菲律賓海洋領土協(xié)同行動的設想；（2）搜集、鞏固和融合所有涉及海洋安全的數(shù)據；（3）提供實時數(shù)據，服務于指示、定位、攔截、逮捕和起訴海上違法行為行為主體。

基于上述核心功能，海洋監(jiān)視系統(tǒng)負有遏制威脅性組織的任務，主要包括新人民軍（the New People’s Army, NPA）、阿布薩耶夫集團、摩洛伊斯蘭解放陣線分裂組織、海盜和犯罪行交易組織；此外還有實施航海法律、提供災難救助等任務。其責任區(qū)（area of responsibility, AOR）劃分為4個主要監(jiān)控站：海監(jiān)西區(qū)（CWS West, 基地在西巴拉望）、海監(jiān)北區(qū)（CWS North，基地在呂宋）、海監(jiān)南區(qū)（CWS South，基地在西棉蘭老島）和海監(jiān)東區(qū)（CWS East,基地在達沃市，Davao）。這些設施將作為其轄區(qū)內的離岸雷達平臺的地區(qū)綜合中心（Local fusion center）。各區(qū)位將配備雷達、一部自動信息系統(tǒng)（Automated information System, AIS，能夠獲取40海里以外航行器的發(fā)射機信號）、超高頻電臺（UHF-band radios）、高倍雙筒望遠鏡和紅外線彩色照相機。

全部系統(tǒng)由坐落在馬尼拉的海洋研究信息中心（the Maritime Research Information Center, MRIC）協(xié)調。該機構已經實現(xiàn)7/24的運行率，并有18名成員（包括4名海軍軍官、8名現(xiàn)役士兵和6名普通雇員）。海洋研究信息中心的主要職責在于制定戰(zhàn)略威脅分析（發(fā)布于一個從2010年12月啟用的專門網站），提供菲律賓海洋環(huán)境的豐富全景。4個海監(jiān)區(qū)各有一名高級海軍軍官掌握對威脅采取實際行動的權力。

海洋監(jiān)視系統(tǒng)將最終包括20個兼具監(jiān)視和攔截能力的平臺（見圖7）。本文撰寫期間，已經有12個全面運作，包括薩馬萊斯（Samales）、卡夫拉（Cabra）、曼拉（Manla）、蒂納卡角（Tinaca）、童吉爾（Tongkil）、三寶顏（Zamboanga）、皮爾薩斯特（Pilsasters）、班達米島（Pandami）、波窩島（Bongoa）、潘古塔坦（Pangutatan）、梅爾維爾角（Melville）和仁愛礁（Ayungini）站。另外還有茫西島（Mangsee，巴拉望省）和馬彭鎮(zhèn)（Mapun）2個處于最后開發(fā)階段。其他3個——巴盧特（Balut）、麻森（Maasin）和卡拉曼西格（Kalamansig）還在按進度進行。目前的海岸監(jiān)視系統(tǒng)要求，在項目完工時，全部20個平臺都能運行。

美國方面利用通過國防部1207資金分配的撥款，為其中4個平臺建設付款（潘古塔坦、皮爾薩斯特、班達米島和、童吉爾）。這是一個利用防務開支執(zhí)行國務院工作的項目，類似“外國軍事資助計劃”（Foreign Military Financing Program）。根據這一項目框架，撥款將被交給一個設置于接受國的信托基金，并將被用于購買由美國對外軍事銷售系統(tǒng)提供的防務設施和服務。在東南亞，幾乎所有的美國1207資金都被用于菲律賓、印尼和馬來西亞三國。

馬尼拉負責滿足其他平臺的資金需求。（建立雷達站的資金需求為6000萬比索，運行費用為月均40萬比索，不包括人員費用。）大部分資金將來自阿基諾總統(tǒng)調撥給菲律賓空軍能力升級項目（the Philipine Air Force Capability Upgrade Program）的500億比索。這是一項為期18年的工作，旨在確保對新人民軍和阿布薩耶夫集團的戰(zhàn)略性勝利，進而實現(xiàn)從內部安全行動向鞏固對外防御方向轉型。項目的中心特征在于鞏固海岸監(jiān)視系統(tǒng)領域的發(fā)展，協(xié)助擴大菲律賓空軍、海軍和海岸警衛(wèi)隊的合作。

根據菲律賓海軍提供的信息，由于總統(tǒng)親自參與海岸監(jiān)視系統(tǒng)的動議，該項目目前從這一經費中獲得大比例撥款。還有部分有限的資金支持來自美國的能源部。后者將資助海監(jiān)東區(qū)的雷達站成本。該地區(qū)的雷達在監(jiān)控離岸石油和天然氣儲備方面具有重要作用。

圖7　海洋監(jiān)視系統(tǒng)

2、設備

目前，海岸監(jiān)視系統(tǒng)擁有的設備多數(shù)屬于輕型巡邏炮艇和固定翼“島民”（Islander）飛機。前者屬于改裝的波士頓捕鯨者（Boston Whalers）船型，曾經部署于三寶顏、達沃和塔威塔威。后者可以運送最多10人，能夠在120節(jié)航速下續(xù)航5.5小時。還有飛機安裝了信號燈平臺以強化其夜間行動能力。美國的1207資金將用于支付這類改裝。

除了這類載具，海洋監(jiān)視系統(tǒng)還可以臨時調用菲律賓海軍的設備。目前海軍可用設備如下：

·四艘7米型硬殼充氣艇，最高航速30節(jié)，可以運送4名船員外加4名?？蘸完懙貏e動組成員。

·后勤支援船舶（Logistics support vessels, LSVs），這批設備已部署于三寶顏的甲米地（Cavite）。

·多功能攻擊艇。航速達到40節(jié)，能夠攜帶排級單位登陸任何類型海灘。海軍目前擁有3艘該類型平臺。2艘位于三寶顏，1艘位于巴拉望，并計劃從法國增購2艘，每艘成本以及為7000萬比索，約合150萬美元。

·護衛(wèi)艦，3艘在香港回歸中國后，購自英國。

·近距離攻擊艇。

·越南戰(zhàn)爭后，由美國移交給菲律賓的數(shù)艘老舊艦船。

3、海岸監(jiān)視系統(tǒng)的好處

海岸監(jiān)視系統(tǒng)的主要益處在于能夠提供監(jiān)控菲律賓周邊廣闊海洋領土的較廉價手段。2010年10月-2011年7月，共有55368艘船被監(jiān)控，含逾34000艘外國船舶。對于海軍，更不用說嚴重缺少設備（除了少量快艇）的海岸防衛(wèi)隊而言，根本不可能覆蓋如此龐大的范圍。

此外，海岸監(jiān)視系統(tǒng)還有助于刺激其他旨在推動菲律賓海洋領土預警的設想。菲律賓海軍目前正在組建一個負責執(zhí)行海事法律的海上機構，另外一個海事執(zhí)法項目已經就位，準備為經三邊地區(qū)6條主要航線的商船提供安全保障。此外，多個跨部門安全討論會和桌面推演業(yè)已在菲律賓和澳大利亞先后啟動，旨在刺激應對緊急情況的最佳行動設想、途徑和目標。

四、結論

東南亞三邊地區(qū)構成一個能夠影響泛東南亞海域穩(wěn)定的地緣政治體。該地區(qū)是多個社會和種族組織的發(fā)源地，其中許多組織極易面臨恐怖分子滲透。易滲透的邊界和大量無人居住的地形帶來了實際處于國家控制范圍之外的空間。這些地區(qū)也提供了允許武裝好戰(zhàn)組織、海盜和跨國犯罪網絡躲避執(zhí)法機構和反恐機構的去處。

由于上述地區(qū)的邊境屬于海洋環(huán)境，消除三邊地區(qū)安全挑戰(zhàn)的出路需要考慮海洋層面。海岸監(jiān)視系統(tǒng)旨在解決該地區(qū)國家缺乏海洋領土監(jiān)視能力的重要缺陷。海岸監(jiān)視系統(tǒng)的概念符合“多種運用能力”路線，能夠處理所有來自海洋領域的挑戰(zhàn)和威脅。不僅有利于更為廉價地實現(xiàn)有限資源調配，還能夠準確反映這一地區(qū)當前海洋跨國威脅的內在關聯(lián)和復雜性。

如果這一系統(tǒng)能夠按設想發(fā)展，海岸監(jiān)視系統(tǒng)將形成關聯(lián)東南亞3個主要濱海國家——馬來亞、印尼和菲律賓的海洋安全綜合系統(tǒng)基礎。該類型的伙伴關系被證明有助于推動信心建設，同時也能夠改變各國政府的安全利益觀。在一個主權顧慮和持續(xù)的海洋邊界糾紛嚴重影響全面海洋領土監(jiān)視系統(tǒng)（MDA）成型前景的地區(qū)，該結果的價值不容低估。

盡管存在上述實際和潛在利益。海岸監(jiān)視系統(tǒng)也面臨各種挑戰(zhàn)。首先是缺乏人力和物資。如前所述，幾乎所有能夠用于攔截的現(xiàn)代船舶都屬于菲律賓海軍而非海岸監(jiān)視系統(tǒng)，由此導致限制海岸監(jiān)視系統(tǒng)的總體自主性，并且影響快速反應能力。盡管就長遠而言，這一問題將因整合馬來西亞和印度尼西亞的設備獲得緩解。但鑒于責任區(qū)的規(guī)模，海岸監(jiān)視系統(tǒng)還缺乏足夠的航空和監(jiān)視設備。已經確認的重要空白包括遠程海上巡邏機、無人航空器、全天候直升機和兼具遠程和寬覆蓋面的能力雷達系統(tǒng)。在人員方面，多數(shù)監(jiān)控站只有2-3名人員。根據馬尼拉的海洋研究信息中心的官員表示，每個平臺至少需要8人保持7 天24小時工作。

其次，在建立統(tǒng)一的地區(qū)海洋安全體制以前，必須在菲律賓、馬來西亞和印尼之間建立三邊協(xié)議議定書。盡管馬尼拉已經和吉隆坡和雅加達達成多項海洋合作安排，其中包括與馬來西亞的《聯(lián)合海洋巡邏協(xié)議》（Joint Maritime Patrol Agreement）；與印尼的《雙邊在指定邊境交匯點前置部署海關及入境處官員諒解備忘錄》（Memorandum of Understanding for the mutual forward deployment of customs and immigration officials at designated border crossings）。不過，目前尚無決定性舉措在狹隘的雙邊政府對政府層面之外實現(xiàn)戰(zhàn)略合作正式化。這在多種層面暴露了東南亞地區(qū)長期存在的主權顧慮，以及由于海洋管轄權競合造成的困境。其中，菲律賓和馬來西亞的情況尤其突出。雙方在海洋領域的合作持續(xù)受困于領土主張競合。此外，馬尼拉和雅加達都對吉隆坡對于建立有效的信息流動保持沉默存在某種程度不滿。

第三，盡管海岸監(jiān)視系統(tǒng)意味著一種綜合努力。但基本上屬于海軍事務，也由此產生各種問題，不僅稀釋了該系統(tǒng)“多種利益相關方”的特征，也加劇海軍設備負荷。馬尼拉的消息披露，海軍已經尋求脫離海上巡邏計劃（Sea Marshall Program），以便集中精力處理海岸監(jiān)視系統(tǒng)。

第四，海岸監(jiān)視系統(tǒng)還須面對多種跨部門議題。盡管有計劃最終建立一個“全國海岸監(jiān)事會議”（National Coast Watch Council），協(xié)調系統(tǒng)內的主要參與者，但菲律賓海軍、菲律賓海岸警衛(wèi)隊和海洋警察（Maritime Police，隸屬國家反恐特勤組）3個承擔主要治安功能的實體尚未能組建統(tǒng)一程序標準，幾個部門權力歸屬摩擦持續(xù)，并且相互積極爭奪資源。問題在海軍和海岸警衛(wèi)隊之間尤為突出。前者仍然對其菲律賓“窮人海軍”的評價過敏，后者則從未忘記自己到1998年才成為獨立實體。（2010年1月，作者采訪菲律賓馬尼拉海軍總部，菲律賓海岸警衛(wèi)隊決定脫離海軍，主要因為需要獲得其他國家提供的國際民用安全協(xié)助。這類國家，如日本，不得向軍事部門提供貸款。）

第五，菲律賓海軍還面臨維持艦船的嚴重制約，許多艦船目前來自外購。此外，還必須為美國在越戰(zhàn)時期捐贈菲律賓的快艇一類的老式艦船尋找零件。這類挑戰(zhàn)也出現(xiàn)在菲律賓國防及安全部門的其他領域，以菲律賓空軍最突出，維持行動速度以及確保設施部署方面，始終無法持續(xù)保持最大功效。

最后，盡管海岸監(jiān)視系統(tǒng)存在多種信號和電子信息優(yōu)勢，但是人員情報投入存在問題。尤其是在安全部隊依舊缺乏民眾信任的菲律賓南部，當?shù)厝嗣駷楹０侗O(jiān)視系統(tǒng)提供蘇祿和蘇拉威西海周邊地區(qū)犯罪或者顛覆活動實時情報的合作意愿并不明顯。在“血濃于水”，忠誠取決于部落、部族效忠的地區(qū)，這可能成為海岸監(jiān)視系統(tǒng)的關鍵弱點。

海岸監(jiān)視系統(tǒng)的前景

海岸監(jiān)視系統(tǒng)具有推動和擴大菲律賓及大三邊地區(qū)海洋監(jiān)視系統(tǒng)和邊境安全的潛力。這項動議有美國和澳大利亞的支持，并獲得菲律賓武裝部隊的歡迎，也代表了遏制海洋跨區(qū)威脅的低成本手段。系統(tǒng)的未來取決于馬尼拉維持現(xiàn)有站點、推動其他接近完工的站點整合與聯(lián)系、獲得遠程監(jiān)控平臺和傳感器的意愿和能力。

同樣重要的是，海岸監(jiān)視系統(tǒng)執(zhí)行綜合海洋領土監(jiān)視系統(tǒng)功能時，必須超越現(xiàn)有的海軍中心主義。此外，還需要啟動更多工作，推動海洋監(jiān)視系統(tǒng)建立與旨在贏得當?shù)鼐用裥湃闻c支持的民心工作掛鉤。其關鍵在于說服菲律賓南部島民。尤其是局勢高度動蕩的塔威塔威島鏈地區(qū)，必須說服當?shù)鼐用裣嘈潘麄冊诘种品缸锖皖嵏残袆又邢碛欣?。適當?shù)赝苿雍脱a充這類支持，將為海岸監(jiān)視系統(tǒng)帶來效應倍增，有力反哺海洋監(jiān)視工作的潛在范圍。

（原載蘭德公司主頁）

隨緣編譯