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中國(guó)對(duì)柬埔寨的FDI

[美]丹尼爾·奧尼爾

跨國(guó)公司選擇投資的目的地一定是源于他們尋求的目標(biāo)，無論是自然資源、市場(chǎng)、勞動(dòng)力還是資產(chǎn)，更重要的是，他們尋求的目標(biāo)在那里可以實(shí)現(xiàn)。由于他們尋求的目標(biāo)所處的地點(diǎn)，以及他們作為全球化的后來者的身份，中國(guó)公司經(jīng)常在發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行對(duì)外直接投資（FDI）。FDI尋求的是在外國(guó)商業(yè)領(lǐng)域的控股權(quán)，而中國(guó)公司在這些國(guó)家面臨很多阻礙FDI的因素，這些因素包括法律規(guī)范缺乏、腐敗嚴(yán)重和政治風(fēng)險(xiǎn)高，這些都是柬埔寨投資環(huán)境的特征。理論和實(shí)證研究都表明，對(duì)外直接投資者都更喜歡政府的政治和法律制度能保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，并限制政府的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。柬埔寨的制度無力創(chuàng)造這種條件，外國(guó)投資者必須尋求其他的方式來保護(hù)他們的投資。

不僅是對(duì)柬埔寨的FDI，而且在更普遍的情況下，中國(guó)輸出的FDI都顛覆了以下研究結(jié)果，即薄弱的財(cái)產(chǎn)權(quán)、腐敗和政治風(fēng)險(xiǎn)有礙于外國(guó)投資的流入。令人吃驚的是，彼得·巴克利（Peter Buckley）及其合著者研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)輸出的FDI與政治風(fēng)險(xiǎn)存在“積極的”相關(guān)性。伊瓦爾·科爾斯塔（Ivar Kolstad）和阿恩·威格（Arne Wiig）也得出類似的結(jié)論，中國(guó)輸出的FDI被“制度薄弱”的國(guó)家所吸引，他們研究中使用的指標(biāo)包括“控制腐敗”和“政治穩(wěn)定”。馮（K. C. Fung）和艾麗西亞·加西亞（Alicia Garcia Herrero）比較了中國(guó)和印度輸出的FDI，指出中國(guó)的投資似乎“更趨向于腐敗的國(guó)家”，而印度趨向于法律規(guī)范較完善的經(jīng)濟(jì)體。張賢旺和錢興旺也發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的FDI沒有受到腐敗、法律和制度薄弱或民主責(zé)任缺乏的妨礙。

本文分析的是中國(guó)對(duì)柬埔寨的投資，雖然柬埔寨的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境使外國(guó)投資者面臨諸多困難，但自世紀(jì)之交，中國(guó)對(duì)柬埔寨的投資顯著增長(zhǎng)。中國(guó)對(duì)柬埔寨的FDI是值得研究的，原因是：第一，因?yàn)榧砥艺狈ξ鈬?guó)投資的特征，而妨礙的因素卻較多；第二，中國(guó)在柬埔寨投資的所有制形式存在一種重要變量，國(guó)有企業(yè)（SOEs）主導(dǎo)著水電領(lǐng)域，私營(yíng)企業(yè)主要投資于服裝產(chǎn)業(yè)。第三，這些投資的資產(chǎn)特征也存在變動(dòng)，投資的資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)做他用，或者轉(zhuǎn)出該國(guó)。服裝工業(yè)的資產(chǎn)主要是由小型縫紉機(jī)組成，具有很強(qiáng)的流動(dòng)性。但水電領(lǐng)域的資產(chǎn)不是那么容易轉(zhuǎn)出。認(rèn)識(shí)到這些差異有重要意義，柬埔寨政府應(yīng)改變對(duì)外國(guó)投資者產(chǎn)生負(fù)面影響的政策，或防止當(dāng)?shù)睾献骰锇檫`約。資產(chǎn)流動(dòng)性強(qiáng)的投資者可以經(jīng)常威脅轉(zhuǎn)而投資別處。

筆者猜測(cè)，中國(guó)政府的支持是中國(guó)公司能夠在困難的投資環(huán)境中成功投資的重要因素。在柬埔寨的實(shí)例中檢驗(yàn)這一假設(shè)，筆者發(fā)現(xiàn)中國(guó)的雙邊政策，特別是對(duì)柬埔寨政府的金融援助，有時(shí)對(duì)中國(guó)投資獲得許可和保護(hù)起到了至關(guān)重要的作用。前文提及的所有制類型（國(guó)有或私有）、資產(chǎn)的獨(dú)特性和投資的規(guī)模等因素，決定了中國(guó)政府的支持是在柬埔寨成功投資的一個(gè)必要條件。成功的投資包括兩個(gè)階段的過程。第一，為了獲得投資的許可，在外國(guó)建立的公司必須被該國(guó)的政治精英認(rèn)為是有益的。第二，在外國(guó)所有權(quán)下的公司的持續(xù)運(yùn)營(yíng)必須使當(dāng)?shù)卣尉@益，并且要超過從其他選擇中獲得的好處，如沒收公司財(cái)產(chǎn)，或防止公司將利潤(rùn)調(diào)回國(guó)內(nèi)。

柬埔寨服裝產(chǎn)業(yè)中多是相對(duì)較小的私營(yíng)企業(yè)，中國(guó)公司和其他國(guó)家的公司類似。中國(guó)政府的支持似乎并不是它們進(jìn)入柬埔寨市場(chǎng)的必要條件，也不影響它們克服薄弱的法律環(huán)境，并在商業(yè)中獲益。通過主要的工業(yè)游說團(tuán)體——柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)（GMAC）的活動(dòng)，亞洲的華人公司利用文化和語言上的聯(lián)系，克服了共同面臨的困難，在當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)環(huán)境下，與柬埔寨華人合作，與政府在提供租金與獲利之間達(dá)到一種平衡。如果政府政策威脅到它們投資的成功，這些公司的靈活流動(dòng)性使其可以威脅要離開柬埔寨。這些投資的規(guī)模相對(duì)較小，這意味著他們不需要依賴中國(guó)的國(guó)有銀行提供資金。但是，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的投資投入高、流動(dòng)性較弱，如在水電領(lǐng)域的投資，需要其他途徑的資金贊助和保護(hù)。

在這些情況下，中國(guó)政府的政策，也就是中國(guó)政府對(duì)柬埔寨政府的援助和貸款，為柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)層允許和保護(hù)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的投資提供了動(dòng)因。與“西方的”金融援助不同，中國(guó)的資金援助沒有政治或經(jīng)濟(jì)改革方面的附加條件，因此它增強(qiáng)了接受國(guó)（在這個(gè)案例中是柬埔寨）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的政治生存能力。為了不損害未來這類資源的流入，外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層很有可能批準(zhǔn)并保護(hù)中國(guó)的投資。雖然在接受國(guó)的FDI方面的腐敗經(jīng)常有礙于外國(guó)投資者，但柬埔寨的腐敗和不透明的環(huán)境允許中國(guó)政府和國(guó)有企業(yè)追求這一戰(zhàn)略，他們通過柬埔寨政治經(jīng)濟(jì)中的重要人物的影響力來達(dá)到這一目標(biāo)。

中國(guó)在柬埔寨投資受到的“保護(hù)”包括了傳統(tǒng)投資者關(guān)心的財(cái)產(chǎn)征用和貨幣兌換風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)，還包括了柬埔寨政府保障中國(guó)水電公司的利潤(rùn)，以及柬埔寨軍方為中國(guó)公司在涉及有爭(zhēng)議的土地交易時(shí)提供安全。政治精英在雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的收獲形成了這一現(xiàn)狀，即中國(guó)政府鼓勵(lì)本國(guó)公司在柬埔寨投資，柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)層愿意為中國(guó)公司提供保護(hù)，以保持中國(guó)以投資、援助和貸款為形式的資金流入。這樣，中國(guó)國(guó)有企業(yè)就能夠在政治機(jī)構(gòu)無法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和遵守合約的環(huán)境下成功投資。

為了考察中國(guó)政府在實(shí)際方面為對(duì)外投資提供的保險(xiǎn)，下文將探討母國(guó)（投資國(guó)）的3個(gè)因素怎樣為在外國(guó)的投資提供保護(hù)，這3個(gè)因素即民主問責(zé)制的缺乏、政府對(duì)對(duì)外投資的支持以及對(duì)外投資企業(yè)的國(guó)有制性質(zhì)。接著，筆者將提供中國(guó)在投資和貸款方面的相關(guān)數(shù)據(jù)，并探討中國(guó)對(duì)柬埔寨援助的性質(zhì)。在簡(jiǎn)要回顧柬埔寨半獨(dú)裁的政治制度以及困難的投資環(huán)境后，筆者從兩個(gè)案例探討了中國(guó)政府援助的重要性，一個(gè)案例是中國(guó)國(guó)有企業(yè)在柬埔寨水電領(lǐng)域的投資，另一個(gè)案例是中國(guó)私營(yíng)企業(yè)在柬埔寨服裝工業(yè)的投資。最后，筆者研究的幾個(gè)案例是，中國(guó)企業(yè)通過與有政治聯(lián)系的柬埔寨的利益相關(guān)者合作，為其在土地和資源領(lǐng)域的主要投資提供保護(hù)。本文的結(jié)論部分強(qiáng)調(diào)了這一研究的最初發(fā)現(xiàn)。

理論：克服討價(jià)還價(jià)實(shí)力的衰退

對(duì)外國(guó)投資者來說，保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和遵守合約是至關(guān)重要的，原因之一是一旦投資落實(shí)了，這些投資者討價(jià)還價(jià)的能力就減弱了。雷德蒙·弗農(nóng)（Raymond Vernon）的討價(jià)還價(jià)實(shí)力的衰退理論認(rèn)為，在爭(zhēng)取投資方面，起初，外國(guó)公司比FDI接受國(guó)擁有更大的討價(jià)還價(jià)的實(shí)力，但在投資啟動(dòng)落實(shí)后，外國(guó)公司的這種實(shí)力就衰退了。外國(guó)公司討價(jià)還價(jià)實(shí)力的衰退特別體現(xiàn)在像柬埔寨這樣缺乏制度保護(hù)的市場(chǎng)。此外，由于在這類專制集權(quán)的國(guó)家反對(duì)的聲音相對(duì)較少，外國(guó)投資協(xié)議更容易得到批準(zhǔn)，但也更容易違約。更極端的可能是，專政者可以獨(dú)自決定批準(zhǔn)一項(xiàng)投資，但后來自主決定沒收全部投資財(cái)產(chǎn)。因此，在保護(hù)外國(guó)投資者的制度沒有得到較好發(fā)展的地方，外國(guó)投資者必須尋求其他的方式來保護(hù)他們的投資。這需要得到統(tǒng)治者的支持，因?yàn)樗麄兊南埠帽仍搰?guó)的法律和規(guī)則更重要。

投資來源的母國(guó)的3個(gè)因素會(huì)影響投資在投資接受國(guó)受保護(hù)的程度，即民主問責(zé)制、政府對(duì)對(duì)外投資的支持以及對(duì)外投資企業(yè)的國(guó)家所有制性質(zhì)。

民主問責(zé)制

母國(guó)（資金來源國(guó)）缺乏民主問責(zé)制，在支持其公司在海外的投資，選擇支持在哪個(gè)國(guó)家的投資，以及確定影響外國(guó)政府的方式等方面，給予了政府更大的選擇權(quán)。確切地說，這些母國(guó)政府較少受到全體國(guó)民的偏好的限制，并較少感到媒體、非政府組織和其他公民社會(huì)成員的壓力。因此，他們更有能力與那些被發(fā)達(dá)國(guó)家“遺棄”的國(guó)家建立關(guān)系，填補(bǔ)發(fā)達(dá)國(guó)家的投資者和政府留下的投資和援助方面的空缺。資金接受國(guó)缺乏民主問責(zé)制也使該國(guó)政府更容易批準(zhǔn)外國(guó)投資的類型與數(shù)額。因此，母國(guó)和接受國(guó)在政策方面的靈活性就成為FDI的“推力”和“拉力”。

母國(guó)政府對(duì)對(duì)外投資的支持

推動(dòng)投資流向不太理想的市場(chǎng)的政策，包括為對(duì)外投資公司提供貸款和補(bǔ)貼。這些政策彌補(bǔ)了很多新興市場(chǎng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)或腐敗。雙邊關(guān)系也會(huì)影響投資者。例如，美國(guó)公司有時(shí)會(huì)在法律上被阻止或勸阻在幾個(gè)“無賴”國(guó)家投資，包括朝鮮、蘇丹以及近期政治改革之前的緬甸。此外，美國(guó)的《反海外腐敗法》阻礙了美國(guó)公司在高度腐敗的國(guó)家投資。美國(guó)駐金邊大使館官員明確指出，為了促進(jìn)在柬埔寨的美國(guó)公司的商業(yè)利益，將不得不參與違反該法案的活動(dòng)。而中國(guó)公司不僅在朝鮮、伊朗、蘇丹和緬甸投資，而且還得到本國(guó)政府的鼓勵(lì)。因此，跨國(guó)公司在海外投資的能力受到母國(guó)和接受國(guó)政府雙邊關(guān)系的影響，并受到涉及這些關(guān)系的政策的影響。

對(duì)外投資企業(yè)的國(guó)有制性質(zhì)

大型國(guó)有企業(yè)應(yīng)該在腐敗和有風(fēng)險(xiǎn)的投資環(huán)境中處于有利地位。投資的規(guī)模和所有制形式都表明，雙方的政治精英參與了投資協(xié)議的達(dá)成。因?yàn)檫@樣的投資既是經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，也是雙邊政治關(guān)系的一部分，雙方政府都希望取得成功。如果一個(gè)公司投資的國(guó)家是母國(guó)政府希望與其建立良好雙邊關(guān)系的國(guó)家，那么母國(guó)政府應(yīng)該不大可能實(shí)行對(duì)外國(guó)公司不利的政策。如果對(duì)外投資公司是國(guó)有制的，這種效果將會(huì)增強(qiáng)。討價(jià)還價(jià)能力衰退的邏輯假設(shè)，投資是一次性的，雙方的互動(dòng)也將不再重復(fù)發(fā)生。但是，國(guó)有企業(yè)的對(duì)外投資是一種重復(fù)的活動(dòng)，接受國(guó)政府任何不利于外國(guó)國(guó)家所有制企業(yè)的行為，都有損于該國(guó)國(guó)有企業(yè)未來的投資，并有損于雙邊關(guān)系。因此，國(guó)有企業(yè)在海外的投資，防止了接受國(guó)政府違背投資協(xié)議?？偟膩碚f，集中制政體、國(guó)家的財(cái)政支持以及對(duì)外投資企業(yè)的國(guó)有制性質(zhì)，可能促進(jìn)了中國(guó)在緬甸的大規(guī)模投資，下文將對(duì)此進(jìn)行具體闡述。

中國(guó)對(duì)柬埔寨的資金流入

外國(guó)直接投資（FDI）

柬埔寨人口稀少，人均國(guó)民收入低，勞動(dòng)生產(chǎn)率低，腐敗比較嚴(yán)重，且法律規(guī)范薄弱，這些因素應(yīng)該使其與外國(guó)投資者理想的投資地相差甚遠(yuǎn)。不管怎樣，中國(guó)投資已經(jīng)大量涌入柬埔寨。根據(jù)中國(guó)方面的數(shù)據(jù)，2010年，柬埔寨位于接受中國(guó)FDI的前20個(gè)國(guó)家之列。近年來，柬埔寨已經(jīng)位列前10位。表1顯示出，自1995年以來，中國(guó)已經(jīng)成為在柬埔寨進(jìn)行FDI最多的國(guó)家或地區(qū)。根據(jù)柬埔寨政府的數(shù)據(jù)，整個(gè)2013年，中國(guó)在柬埔寨的投資總額為960億美元，是柬埔寨第二大投資來源國(guó)韓國(guó)的兩倍多。同一時(shí)期，美國(guó)在柬埔寨的投資為130億美元，日本的投資額僅為3億9100萬美元。

表1　柬埔寨FDI的前10位來源國(guó)（1994-2013）

援助和貸款

中國(guó)也是柬埔寨其他形式的國(guó)際資本的主要來源。雖然中國(guó)對(duì)外援助和優(yōu)惠貸款的數(shù)據(jù)無法公開獲得，但柬埔寨方面公布的，僅在2008年由中國(guó)低息貸款資助的項(xiàng)目就至少有2億美元。2009年，中國(guó)是承諾給予柬埔寨援助最多的國(guó)家，2010年，中國(guó)承諾的援助有10億美元。雖然以撥款、貸款和投資形式流入柬埔寨的中國(guó)資本的確定數(shù)據(jù)并不清楚，但人們普遍認(rèn)同，中國(guó)目前是柬埔寨FDI和財(cái)政援助的最大來源國(guó)。

吉恩·薩托（Jin Sato）等人估計(jì)，自2000年到2008年，中國(guó)已經(jīng)向柬埔寨提供了1.51億美元的無息貸款，1.4億美元的低息貸款，以及7900萬美元的優(yōu)惠貸款。詹姆士·萊利（James Reilly）在其文章中指出，2000年到2009年，中國(guó)為柬埔寨提供了7.04億美元的優(yōu)惠貸款。柬埔寨經(jīng)濟(jì)學(xué)家坎波斯（E. Chanboreth）和哈希（S. Hach）聲稱，“中國(guó)是向柬埔寨提供優(yōu)惠貸款最多的國(guó)家”，并在2008年成為向柬埔寨提供官方發(fā)展援助（ODA）的第二大國(guó)家。但瑪格麗特·舒勒（Margaret Schuller）等人指出，中國(guó)在2007年第一次超過日本，成為柬埔寨外國(guó)援助的最大提供者。柬埔寨總理洪森發(fā)表聲明時(shí)稱，1992年到2009年，中國(guó)向柬埔寨提供的援助有9.23億美元。在洪森與中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平的一次會(huì)晤后，柬埔寨政府發(fā)言人稱，“到目前為止，中國(guó)是向柬埔寨提供援助最多的國(guó)家”。

中國(guó)對(duì)柬埔寨的“援助”

雖然柬埔寨總理洪森把中國(guó)的對(duì)外援助，特別是“補(bǔ)助金”和“優(yōu)惠貸款”稱為“援助”，但根據(jù)柬埔寨最大的反對(duì)黨領(lǐng)袖松蔡（Son Chhay）的觀點(diǎn)，中國(guó)和洪森將“援助”和“貸款”混為一體。中國(guó)政府的新聞媒體在提及這些項(xiàng)目的資金時(shí)，也使用“貸款”一詞。無論如何，值得注意的是，貸款有時(shí)會(huì)被減免，如2010年中國(guó)免去了柬埔寨400萬的貸款，將貸款轉(zhuǎn)為援助。但援助不再是一種零和博弈，不僅僅會(huì)產(chǎn)生短期影響。向外國(guó)提供貸款不僅僅能在提供貸款的時(shí)候影響接受國(guó)，還能在減免貸款的時(shí)候?qū)ζ洚a(chǎn)生影響。之前中國(guó)減免貸款的實(shí)際行動(dòng)使得這種期望變得可信。

這就引起了一個(gè)問題，即相比來自其他外國(guó)的援助，柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)層為什么更愿意接受中國(guó)的補(bǔ)助金和優(yōu)惠貸款？根據(jù)柬埔寨發(fā)展資源研究所高級(jí)研究員賽塔拉·金姆（Sedara Kim）的觀點(diǎn)，雖然中國(guó)的利息更高，但柬埔寨政府更愿意接受中國(guó)的資金，這是因?yàn)橹袊?guó)的貸款沒有附加的“政治條件”。因此，它增強(qiáng)了，而不是威脅柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)層的政治生存力。一位柬埔寨經(jīng)濟(jì)學(xué)家將這種沒有附加條件的援助/貸款看作是中國(guó)的“比較優(yōu)勢(shì)”。

柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常就此贊揚(yáng)中國(guó)。柬埔寨商業(yè)部大臣占蒲拉西（Cham Prasidh）曾說，“中國(guó)已經(jīng)證明它與其他捐贈(zèng)者不同。中國(guó)不會(huì)強(qiáng)加其他條件?！渌麌?guó)家會(huì)說，‘你必須改善人權(quán)，你必須進(jìn)行民主改革?！袊?guó)沒有那樣做?！痹?008年12月的一次捐贈(zèng)者大會(huì)上，柬埔寨財(cái)經(jīng)部大臣吉春（Keat Chhon）指出，中國(guó)是向柬埔寨提供外國(guó)援助最多的國(guó)家。與其他捐贈(zèng)者的援助不同，中國(guó)的援助是無條件的。洪森總理也在各個(gè)場(chǎng)合贊揚(yáng)過中國(guó)，“通常，中國(guó)的援助是沒有附加條件的，只是根據(jù)我們的需要?！袊?guó)沒有附加任何條件，比如，在向我們提供援助之前，告訴我們要做這個(gè)或做那個(gè)。在中國(guó)提供援助的時(shí)候，它不會(huì)要求我們做這個(gè)或做那個(gè)。我們可以用這些錢做任何我們想做的事情?！痹谝淮尾稍L中，美國(guó)駐金邊大使館人員痛惜道，中國(guó)提供援助“幾乎沒有附加條件”。不過，中國(guó)援助實(shí)際上有一個(gè)條件：它們被用來資助中國(guó)支持的項(xiàng)目以及中國(guó)公司建設(shè)的項(xiàng)目。這些要求并不是力圖使柬埔寨進(jìn)行法律、政治或經(jīng)濟(jì)改革，相反，它們?yōu)橹袊?guó)投資者打開了大門。

柬埔寨的政治和投資環(huán)境

洪森自1979年一直是柬埔寨的領(lǐng)導(dǎo)人。1979年，越南攻入金邊，推翻紅色高棉政權(quán)。1985年，洪森首次被任命為柬埔寨總理，后來在1993年當(dāng)選為第二首相。1997年軍事政變后，洪森取代了時(shí)任柬埔寨第一首相的諾羅敦·拉那烈（Norodom Ranariddh）王子，成為柬埔寨的最高領(lǐng)導(dǎo)人。烏恩（Kheang Un）在其文章中詳細(xì)闡述了，“依恃”和“腐敗”在洪森獲得權(quán)力的過程中發(fā)揮了怎樣重要的作用。他指出，這些因素目前已經(jīng)“牢牢嵌入政府機(jī)構(gòu)中”。當(dāng)國(guó)家建立在這樣非正式的制度上時(shí)，人治勝過法治，外國(guó)投資者必須依靠與政治精英的聯(lián)系，而不是公正的法院，來保護(hù)他們的投資。

雖然柬埔寨定期舉行大選，但較少存在自由和公平。柬埔寨的政體指數(shù)（polity IV）為2，處于完全專制的國(guó)家與完全民主的國(guó)家之間。與本文的研究特別相關(guān)的是，2010年的柬埔寨政體指數(shù)報(bào)告指出，“國(guó)民大會(huì)或法院都沒有有效的行政權(quán)，司法制度較弱，并在政治上受到行政機(jī)構(gòu)的控制”。自由之家（Freedom House）將柬埔寨列入“不自由”的國(guó)家，并指出“記者和抗議者在2012年收到暴力鎮(zhèn)壓”。

柬埔寨主要的外國(guó)投資，特別是大型水電和發(fā)展項(xiàng)目的批準(zhǔn)，以及政府對(duì)這些項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，這些主要是因?yàn)楹樯闹С?。筆者在柬埔寨的受訪者一致認(rèn)為，洪森對(duì)所有這些項(xiàng)目擁有最終發(fā)言權(quán)，無論政府內(nèi)閣是批準(zhǔn)還是反對(duì)這些項(xiàng)目。在與一個(gè)環(huán)境方面的非政府組織進(jìn)行會(huì)晤時(shí)，一位負(fù)責(zé)水資源的政府官員指出，“柬埔寨有一部水資源法，但我們還需要遵從政府發(fā)展，特別是總理的需求?！绷硪晃还賳T也坦率地告訴該組織，“如果總理說應(yīng)該批準(zhǔn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA），那么它必須被批準(zhǔn)”。當(dāng)筆者問反對(duì)黨領(lǐng)袖松蔡，柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)層的統(tǒng)治核心由哪些人組成時(shí)，他聲稱洪森決定一切事務(wù)，他說“洪森是個(gè)獨(dú)裁者，他們都叫他薩達(dá)姆·洪森?！?/p>

松蔡指出，洪森很善于控制反對(duì)者。另一位受訪者認(rèn)為，洪森在利用金錢增強(qiáng)其控制力方面是“務(wù)實(shí)且熟練的”。他還提出“一個(gè)弱小的國(guó)家并不意味著擁有一位軟弱的總理?！焙樯軌蚶眉砥艺∪醯恼魏头芍贫?。外國(guó)投資者樂意“遵守這一規(guī)則”，因?yàn)榭偫碇С植⑻峁鞍踩c保護(hù)”。他聲稱，有了洪森的批準(zhǔn)，“任何事情都可以辦……即使沒有內(nèi)閣的允許，你也能做你想做的。”從另一方面來說，得到內(nèi)閣的批準(zhǔn)并不意味著投資者們就安全了，“你需要總理開綠燈”。

同一位受訪者還認(rèn)為，政府，特別是洪森只需要兩個(gè)東西來增強(qiáng)對(duì)權(quán)力的控制：金錢和集權(quán)，通過任用親信和家族聯(lián)系來實(shí)現(xiàn)。通過政治聯(lián)姻，組成并加強(qiáng)了家族聯(lián)系。家族聯(lián)系增強(qiáng)了洪森的實(shí)力，并保證了他在國(guó)家警察部門的安全基礎(chǔ)。洪森兒子洪馬尼斯（Hun Manith）的岳父是國(guó)家警察總局局長(zhǎng)。洪森的侄女嫁給了國(guó)家警察總局副局長(zhǎng)。他的侄子娶了另一位副局長(zhǎng)的女兒。洪森的女兒洪瑪麗（Hun Mali）嫁給了副總理索安（Sok An）的兒子。洪森的另一個(gè)女兒洪瑪娜（Hun Mana）嫁給了柬埔寨皇家空軍中將，同時(shí)也是國(guó)防部后勤與財(cái)務(wù)總局局長(zhǎng)的兒子。

柬埔寨的政治制度導(dǎo)致了政治風(fēng)險(xiǎn)、薄弱的法律規(guī)范和腐敗，這使得柬埔寨的投資環(huán)境較差。澳大利亞出口金融和保險(xiǎn)公司對(duì)柬埔寨進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果是，違約的風(fēng)險(xiǎn)“較高”，因?yàn)椤胺珊退痉ㄏ到y(tǒng)在保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和執(zhí)行法律方面表現(xiàn)不佳”。比利時(shí)出口信用機(jī)構(gòu)給柬埔寨評(píng)估的是6分，處于中等水平，而長(zhǎng)期政治風(fēng)險(xiǎn)是7分（7分是最高風(fēng)險(xiǎn)值）。柬埔寨的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移值是6，并且商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別最高，即最差，這部分是由腐敗造成的。

整個(gè)柬埔寨經(jīng)濟(jì)中腐敗成風(fēng)。透明國(guó)際公布的2013年清廉指數(shù)，柬埔寨位列177個(gè)國(guó)家中的第160位。就創(chuàng)業(yè)的難度來說，世界銀行的國(guó)際金融公司將柬埔寨列為185個(gè)國(guó)家中的第175位，特別是相關(guān)的大量準(zhǔn)入程序，每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能存在腐敗。在履行契約方面，柬埔寨位列第142位。世界銀行治理數(shù)據(jù)庫2012年的報(bào)告指出，柬埔寨位于世界上控制腐敗水平最低的15%的國(guó)家之中，也處于法律法規(guī)水平最低的20%的國(guó)家。2007年對(duì)柬埔寨500多家公司進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查中，60%的公司指出，公司對(duì)政府官員的標(biāo)準(zhǔn)是向他們支付“非正式的費(fèi)用或禮物，以求在海關(guān)、稅收、執(zhí)照、規(guī)范和服務(wù)等方面辦事順利”。75%的費(fèi)用用來競(jìng)標(biāo)政府的承包合同。

個(gè)案研究：政府支持、集體行動(dòng)和保護(hù)外國(guó)投資的當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)

鑒于上文所描述的柬埔寨的政治和投資環(huán)境，外國(guó)公司必須尋求方法，在與柬埔寨的政治和法律制度相聯(lián)系的腐敗、風(fēng)險(xiǎn)和薄弱的法律規(guī)則下，保護(hù)他們投資的方式。雖然筆者設(shè)想中國(guó)政府的支持是中國(guó)公司能在困難的投資環(huán)境下投資的主要便利因素，但下面的個(gè)案研究表明，中國(guó)公司采取的方法因所有制類型、投資的規(guī)模和財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)性等差異而各有不同。中國(guó)國(guó)有企業(yè)在水電領(lǐng)域的大規(guī)模投資確實(shí)受到中國(guó)政府的支持和保障，這主要是通過貸款以及中柬兩國(guó)政府的雙邊聯(lián)系實(shí)現(xiàn)的。但是，在柬埔寨服裝領(lǐng)域投資的中國(guó)私營(yíng)企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，且流動(dòng)性強(qiáng)，他們主要依賴全行業(yè)的集體行動(dòng)，而非中國(guó)政府的支持，來保護(hù)他們的投資。最后，中國(guó)公司在土地和資源領(lǐng)域的其他大規(guī)模投資尋求有政治聯(lián)系的利益相關(guān)者的保護(hù)，他們的投資資金經(jīng)常來自中國(guó)進(jìn)出口銀行。

水電領(lǐng)域

與服裝領(lǐng)域的私人投資不同，在柬埔寨有爭(zhēng)議的水電領(lǐng)域的外國(guó)投資都是中國(guó)國(guó)有企業(yè)，它們的資金來源是中國(guó)國(guó)有銀行。中國(guó)的高層領(lǐng)導(dǎo)人訪問柬埔寨，與洪森一起共同宣布了這些投資。例如，中國(guó)前總理溫家寶于2006年4月參加了甘再（Kamchay）水電項(xiàng)目的動(dòng)工儀式。前副總理吳怡于2004年3月訪問柬埔寨，并簽署了基里?。↘irirom）3號(hào)水電項(xiàng)目協(xié)議。2010年11月，時(shí)任中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)與洪森舉行會(huì)晤，并達(dá)成了3個(gè)水電協(xié)議。近年來，中國(guó)在柬埔寨水電領(lǐng)域的投資已經(jīng)超過了之前流入柬埔寨的FDI總額。雖然這些項(xiàng)目可能使得柬埔寨的電價(jià)大幅下降，而該國(guó)目前是世界上電價(jià)最高的國(guó)家之一，但這一工業(yè)還是成為很多非政府組織批評(píng)的目標(biāo)。這些組織擔(dān)憂柬埔寨的自然資源以及該國(guó)人民可持續(xù)性的實(shí)踐活動(dòng)，他們發(fā)布的報(bào)告譴責(zé)這些水電大壩的各個(gè)方面，他們的很多憤怒情緒也指向了中國(guó)政府。

2006年，中國(guó)公司開始填補(bǔ)西方和日本私人公司以及多邊組織留下的空缺，進(jìn)入他們不愿意投資的柬埔寨有爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)的水電領(lǐng)域。那年，中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)向甘再水電站投資2.8億美元，這是當(dāng)時(shí)柬埔寨規(guī)模最大的外國(guó)投資，超過之前所有年份投資總額的60%。后來，在投資金額和規(guī)模上，還有其他一些大型項(xiàng)目，詳見表2。

表2　中國(guó)在柬埔寨的水電項(xiàng)目

中國(guó)在柬埔寨的水電投資是這樣的：中國(guó)國(guó)有銀行向柬埔寨提供援助，這些資金被用來支付中國(guó)公司對(duì)這些項(xiàng)目的組織、管理和建設(shè)，然后，柬埔寨政府保障這些公司幾十年不會(huì)受到金融損失。由于之前幾十年中國(guó)的水電項(xiàng)目飛速發(fā)展，以及正在盛行的反大壩環(huán)境運(yùn)動(dòng)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)內(nèi)面臨的機(jī)會(huì)越來越少，它們需要向欠發(fā)達(dá)國(guó)家出口技術(shù)，從中國(guó)政府獲得前期資金，并得到柬埔寨政府的保障不會(huì)虧損。因此，雖然它們投資的領(lǐng)域以及地點(diǎn)都存在內(nèi)在的高風(fēng)險(xiǎn)，但它們實(shí)際面臨的風(fēng)險(xiǎn)較低。

中國(guó)國(guó)有企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)由柬埔寨政府的正式擔(dān)保得到部分解決。2006年，柬埔寨國(guó)民大會(huì)通過了法案，保障了中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)與柬埔寨政府簽訂的44年建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）水電協(xié)議。類似地，2009年初，國(guó)民大會(huì)通過了一項(xiàng)法案，保證中國(guó)重型機(jī)械總公司和中國(guó)米歇爾公司不會(huì)由于柬埔寨政治不穩(wěn)定而遭受損失。柬埔寨工業(yè)礦業(yè)和能源部部長(zhǎng)蘇賽（Suy Sem）總結(jié)了這些法案的含義，“如果任何政治事件導(dǎo)致這些項(xiàng)目遭受損失，政府將對(duì)此負(fù)責(zé)?！边@一保證可能是由于這些大壩存在爭(zhēng)議，這些大壩可能覆蓋或淹沒一些受保護(hù)的森林。協(xié)議規(guī)定柬埔寨財(cái)政部如期向中國(guó)公司付款。建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交協(xié)議要求項(xiàng)目建成后，由中國(guó)公司運(yùn)營(yíng)幾十年，再轉(zhuǎn)交柬埔寨政府。未來出售電力的潛在收入實(shí)際上是中國(guó)電力公司的擔(dān)保金。保證“政治事件”中能夠如期支付款項(xiàng)，也降低了中國(guó)公司未來面臨的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)《柬埔寨日?qǐng)?bào)》報(bào)道，是洪森促使國(guó)民大會(huì)為中國(guó)米歇爾公司在30年電力生產(chǎn)期內(nèi)“提供付款保證”。法律條款將保證無論項(xiàng)目是否盈利、是否遭到蓄意破壞、金邊的政權(quán)是否變更，柬埔寨政府都需要支付款項(xiàng)。

法律也保證了中國(guó)公司未來不會(huì)因政治風(fēng)險(xiǎn)，如政權(quán)變更而遭受損失，這似乎是不太可靠的承諾。作出承諾的政權(quán)可能不是后來當(dāng)權(quán)的政權(quán)了。但中國(guó)可以運(yùn)用這一協(xié)議，以及有利的權(quán)力不對(duì)稱狀態(tài)，堅(jiān)持要求將來繼續(xù)執(zhí)行該協(xié)議。松蔡提議由政府內(nèi)閣作出保證，但中國(guó)堅(jiān)持采用法律的形式，這可以使新政府繼續(xù)償還該付的款項(xiàng)。中國(guó)可能認(rèn)為，兩國(guó)政府間的協(xié)議不容易達(dá)成，但必須支持國(guó)內(nèi)法。由于中國(guó)前期預(yù)付的投資金額較大，并且不確定誰將是洪森的繼任者，中國(guó)可能感覺，法律或許可以保證中國(guó)投資者在未來遭受相對(duì)較小的損失。

學(xué)者們注意到，中國(guó)在柬埔寨的BOT項(xiàng)目，以及接受國(guó)對(duì)他們的政治保證，既獨(dú)特，又不尋常，這主要是因?yàn)閮蓚€(gè)因素。第一，這些項(xiàng)目是由中國(guó)國(guó)有企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的，而不是私營(yíng)企業(yè)。BOT的概念最初是用來保證私營(yíng)企業(yè)在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)營(yíng)的造價(jià)較高的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，允許收入用來償還私營(yíng)公司的貸款和利潤(rùn)。而在這些水電項(xiàng)目中，BOT項(xiàng)目更多的是指公共部門與私人企業(yè)合作（PPP），而不是私營(yíng)企業(yè)。第二，中國(guó)國(guó)有企業(yè)并不是借貸者，項(xiàng)目將要落成的國(guó)家政府才是借貸者，并且中國(guó)公司不需要償還貸款。中國(guó)國(guó)有企業(yè)以母國(guó)政府的名義尋求資金支持。在協(xié)議的時(shí)間內(nèi)，柬埔寨政府需要支付中國(guó)水電公司用電費(fèi)用。

簡(jiǎn)而言之，BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)保障是用來確保私營(yíng)公司在建設(shè)造價(jià)較高的項(xiàng)目時(shí)能夠獲得資金，并從項(xiàng)目的未來收益中償還該借款。但是，柬埔寨對(duì)中國(guó)BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)保障是用來允許中國(guó)國(guó)有企業(yè)從電力出售中獲利。因此，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在高風(fēng)險(xiǎn)的投資環(huán)境中面臨較小的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)政府通過國(guó)有銀行承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗凶銐虻捻来a和能力來處理風(fēng)險(xiǎn)。

為什么柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)層不僅接受了這樣的安排，而且還積極推動(dòng)協(xié)議的達(dá)成。一個(gè)原因是，柬埔寨需要電力，并且中國(guó)愿意為這些項(xiàng)目提供資金，而其他國(guó)家和國(guó)際組織不愿意，特別是他們擔(dān)心對(duì)環(huán)境的影響。另一個(gè)原因是，這些協(xié)議部分拓展了中國(guó)與柬埔寨之間的合作，在過去十多年為柬埔寨帶來了10億美元的資金。這也為洪森擴(kuò)大了可利用的資源，以維持他對(duì)權(quán)力的控制，并為在柬埔寨不透明和腐敗的政治制度中的官員提供了獲利的機(jī)會(huì)。

中國(guó)國(guó)有水電企業(yè)在柬埔寨的投資并不是獨(dú)一無二的。國(guó)際河流組織（International Rivers）估計(jì)，截至2012年8月，至少有308個(gè)中國(guó)水電項(xiàng)目分布在70個(gè)國(guó)家，幾乎半數(shù)是在東南亞，85個(gè)（28%）項(xiàng)目在非洲，拉丁美洲有23個(gè)。中國(guó)投資建設(shè)水電大壩項(xiàng)目最多的國(guó)家是馬來西亞，共有55個(gè)。與前文討論的幾個(gè)項(xiàng)目一樣，這些項(xiàng)目中的大多數(shù)是由中國(guó)進(jìn)出口銀行提供資金的。例如，中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)作為一家全球公司，也是世界上最大的水電建設(shè)公司，目前在大約60個(gè)國(guó)家有建設(shè)項(xiàng)目，包括很多發(fā)展中的非洲國(guó)家，甚至是高風(fēng)險(xiǎn)的蘇丹共和國(guó)和剛果民主共和國(guó)，還有除新加坡和文萊以外的所有東盟國(guó)家。

促使中國(guó)水電企業(yè)海外投資的原因，不同于中國(guó)在很多發(fā)展中國(guó)家的石油和天然氣領(lǐng)域的大量投資，雖然中國(guó)政府的支持常常都是二者的必要條件。這些水電項(xiàng)目生產(chǎn)的能源將會(huì)被當(dāng)?shù)貒?guó)消費(fèi)，或出售給鄰國(guó)，而不是出口到中國(guó)。相反地，非洲、中亞和拉丁美洲國(guó)家向中國(guó)政府借了大量“石油貸款”，他們承諾將來向中國(guó)出口石油來償還。雙方都保證得到了他們所需要的。貸款接受國(guó)保證立即獲得金融資源，而中國(guó)保證了國(guó)內(nèi)不斷增長(zhǎng)的能源需求。但中國(guó)的水電投資的目的并不是為了擴(kuò)展中國(guó)的能源供應(yīng)，這些投資是為了給中國(guó)公司拓展業(yè)務(wù)，并擴(kuò)大中國(guó)在海外的國(guó)家影響力。中國(guó)國(guó)有水電企業(yè)經(jīng)?；钴S的國(guó)家，也是中國(guó)國(guó)有能源企業(yè)參與石油資源開發(fā)的國(guó)家。實(shí)際上，在柬埔寨，中國(guó)公司也處于開采石油和天然氣資源的初期階段。例如，中國(guó)海洋石油總公司（CNOOC）已經(jīng)在搜集柬埔寨大陸塊地震數(shù)據(jù)，這是柬埔寨政府在2007年準(zhǔn)許的，2011年底嘗試進(jìn)行了第一次探測(cè)。

服裝領(lǐng)域

雖然中國(guó)水電投資的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效果尚未可見，但自20世紀(jì)90年代初，服裝制造業(yè)已經(jīng)成為柬埔寨經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)的一個(gè)主要?jiǎng)右?。根?jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，在2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，柬埔寨服裝產(chǎn)業(yè)每年為GDP增加2.4%。服裝業(yè)雇傭了大約30萬人，超過90%的人員是女性，根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)展基金的數(shù)據(jù)，這些女性的收入養(yǎng)活了柬埔寨總?cè)丝诘?0%。大約80%的柬埔寨出口以及1/5的GDP依賴服裝產(chǎn)業(yè)。柬埔寨服裝產(chǎn)品的主要出口市場(chǎng)是美國(guó)和歐洲，2013年，出口這兩個(gè)地區(qū)的服裝分別占該領(lǐng)域總出口的41%和35%。因此，有些諷刺的是，鑒于柬埔寨國(guó)內(nèi)市場(chǎng)小，且勞動(dòng)力成本很低，柬埔寨服裝工業(yè)的FDI不是追求效率，而是追求市場(chǎng)。但是追求的市場(chǎng)并不是在柬埔寨，而是在美國(guó)和歐盟。值得思考的是，中國(guó)在柬埔寨服裝領(lǐng)域的投資能夠在多大程度上融入中國(guó)對(duì)外FDI的更廣泛形式？與水電項(xiàng)目不同，從中國(guó)全球FDI總體情況來看，柬埔寨服裝領(lǐng)域的投資是獨(dú)特的。由于中國(guó)擁有大量相對(duì)有生產(chǎn)力的、低廉的勞動(dòng)力，中國(guó)制造業(yè)幾乎沒有在國(guó)外尋求機(jī)會(huì)的動(dòng)因。中國(guó)服裝產(chǎn)業(yè)公司投資柬埔寨，是由于其可以進(jìn)入外國(guó)市場(chǎng)，特別是美國(guó)市場(chǎng)，這與《多種纖維協(xié)定》（MFA）下的報(bào)價(jià)有關(guān)，并且得益于柬埔寨服裝產(chǎn)業(yè)的聲譽(yù)，柬埔寨服裝產(chǎn)業(yè)遵循聯(lián)合國(guó)國(guó)際勞工組織的勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)。這一聲譽(yù)使得這些公司在美國(guó)市場(chǎng)處于優(yōu)勢(shì)，美國(guó)國(guó)內(nèi)的零售商都避免與品牌的血汗工廠制造商合作。出乎很多人的預(yù)料之外，在2004年底《多種纖維協(xié)定》的報(bào)價(jià)體系結(jié)束后，這一產(chǎn)業(yè)繼續(xù)繁榮興旺。此外，服裝制造在中國(guó)對(duì)外總投資中所占的比例非常小。2004-2010年，中國(guó)在海外FDI總額為3172億美元，制造業(yè)的總額僅為178億美元，不到FDI總額的6%，并且只有一小部分是紡織和服裝制造業(yè)。最后，與當(dāng)?shù)厝A人社區(qū)的文化和語言聯(lián)系為中國(guó)在柬埔寨服裝領(lǐng)域的投資提供了便利，但在東南亞地區(qū)之外，中國(guó)公司沒有享受到這種便利。不管怎樣，隨著中國(guó)國(guó)內(nèi)的工人工資上漲，中國(guó)在海外服裝領(lǐng)域的投資可能會(huì)相應(yīng)增加。

相對(duì)于柬埔寨有爭(zhēng)議的水電和土地領(lǐng)域，在柬埔寨服裝產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的FDI也是獨(dú)特的。中國(guó)公司在柬埔寨服裝領(lǐng)域的投資被廣泛認(rèn)為是成功的，特別是因?yàn)橥鈬?guó)公司在柬埔寨政治經(jīng)濟(jì)中所面臨的大量困難。實(shí)際上，該領(lǐng)域90%的工廠是外國(guó)所有的。這些投資面臨的最大困難是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，以及缺乏強(qiáng)有力的和透明的政府機(jī)構(gòu)來監(jiān)管和保護(hù)投資者。雖然筆者假定中國(guó)政府的支持是允許中國(guó)公司在這樣困難的環(huán)境下投資的主要因素，但這個(gè)假設(shè)并不能支持中國(guó)私營(yíng)企業(yè)在柬埔寨服裝產(chǎn)業(yè)投資的案例。最顯著的例證是，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在這一領(lǐng)域的投資比中國(guó)內(nèi)地或任何其他國(guó)家或地區(qū)都更成功。雖然一些臺(tái)灣公司一定程度上獲益于臺(tái)灣當(dāng)局的“南向”政策，但是臺(tái)灣當(dāng)局與柬埔寨政府沒有官方的或非官方的聯(lián)系。因此，密切的雙邊聯(lián)系明顯不是外國(guó)在服裝產(chǎn)業(yè)成功投資的必要條件。該領(lǐng)域投資的資產(chǎn)不高，這一特征使得他們可以威脅柬埔寨撤資，這可能是這些公司不用依賴本國(guó)政府支持的一個(gè)原因。因?yàn)檫@些公司沒有享受上文提到的大型國(guó)有企業(yè)的很多優(yōu)勢(shì)，他們必須利用其他方式來克服面臨的困難。在柬埔寨，他們采取的方式是通過柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)進(jìn)行廣泛產(chǎn)業(yè)的集體行動(dòng)。

柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)在本質(zhì)上是一個(gè)游說團(tuán)體。據(jù)其自身所言，它“扮演了很多角色”：

開始，它是一個(gè)壓力集團(tuán)，就影響其成員普遍利益的問題向商業(yè)部交涉。后來，當(dāng)外部發(fā)展威脅到柬埔寨服裝產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展，柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)將在第一位游說柬埔寨皇家政府（RGC）提高貿(mào)易簡(jiǎn)易化效率，減少征收稅款，以保持該產(chǎn)業(yè)在世界市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

2012年，柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)的成員包括438個(gè)工廠，其中超過400個(gè)工廠主要?dú)w外國(guó)所有。2009年金融危機(jī)后，西方主要市場(chǎng)的需求量大大減少，當(dāng)時(shí)該組織的成員不到300個(gè)。相比那時(shí)，目前的成員數(shù)量有了極大增加。服裝產(chǎn)業(yè)是由中國(guó)人所有的企業(yè)占主導(dǎo)地位的：110個(gè)公司來自中國(guó)臺(tái)灣，85個(gè)來自中國(guó)內(nèi)地，50個(gè)來自中國(guó)香港。此外，柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)的執(zhí)行委員會(huì)幾乎全部由華人組成。服裝領(lǐng)域的外國(guó)投資者和當(dāng)?shù)赝顿Y者（柬埔寨華人）之間的文化和語言聯(lián)系，有利于集體行動(dòng)，也縮短了外國(guó)投資者面臨的“文化差距”。

聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社會(huì)，UNESCAP）的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)服裝產(chǎn)業(yè)在柬埔寨的投資證明，“中國(guó)與柬埔寨的良好關(guān)系”、柬埔寨的FDI政策、對(duì)西方國(guó)家的市場(chǎng)準(zhǔn)入以及“柬埔寨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間”都是在該國(guó)投資的主要優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上，所有受訪的公司都承認(rèn)，美國(guó)和歐盟市場(chǎng)的準(zhǔn)入，以及由于人民幣升值導(dǎo)致的中國(guó)生產(chǎn)成本相對(duì)增加，是他們?cè)诩砥艺顿Y發(fā)展的主要原因，這些公司還發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于較高的勞動(dòng)力成本，薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施、“金融服務(wù)不足”和“政府效率低”更加限制了FDI流入柬埔寨。

這里所說的“政府效率低”是指腐敗。他們指出，土地買賣和許可證的批準(zhǔn)都需要企業(yè)“賄賂各種級(jí)別的政府官員”。自服裝產(chǎn)業(yè)成為柬埔寨出口收入的主要來源，“很多人都想從中撈油水”。柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)已經(jīng)游說政府簡(jiǎn)化程序，這樣腐敗的數(shù)量就能達(dá)到最小。該組織的游說似乎已經(jīng)在服裝領(lǐng)域有所成效，T恤的價(jià)格從2美元降到了1.1美元，這完全是由于更有效的官僚管理制度，換言之，揩油的更少了。

世界銀行的一份報(bào)告把柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)看作是服裝產(chǎn)業(yè)成功的一個(gè)主要因素，該組織“通過行業(yè)內(nèi)廣泛的連署簽名，用集體行動(dòng)來游說當(dāng)權(quán)者”。報(bào)告指出，“柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)與商業(yè)部的關(guān)系特殊。在柬埔寨發(fā)展服裝產(chǎn)業(yè)，對(duì)外國(guó)投資者和當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者都是一個(gè)雙贏的事情。”其他的積極因素包括“國(guó)際動(dòng)因”，如服裝領(lǐng)域的大量外國(guó)投資者，以及與最低限度的勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系在一起的出口美國(guó)的配額，這些都為所有的參與方帶來了足夠的利潤(rùn)。為了試圖解釋柬埔寨服裝產(chǎn)業(yè)取得成功這一特殊情況，報(bào)告總結(jié)道，“服裝產(chǎn)業(yè)與大米和牲畜產(chǎn)業(yè)的明顯差異是，前者有國(guó)際行為體的參與，創(chuàng)造了新的機(jī)會(huì)，產(chǎn)生的社會(huì)資本可以抗衡長(zhǎng)期根深蒂固的顧主-顧客網(wǎng)絡(luò)?！?/p>

柬埔寨學(xué)者伊爾（Sophal Ear）指出了柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)在該產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮的主要作用：

柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)成功說服政府給予了它在服裝出口方面一個(gè)正式的官方角色。鑒于此，想要出口的服裝工廠必須是柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)的成員，委托該協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)與政府打交道。此外，柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)的另一個(gè)重要角色是作為服裝產(chǎn)業(yè)的代理人征收或協(xié)商租金。該協(xié)會(huì)的出現(xiàn)是為了以便進(jìn)行集體的行動(dòng)，由于該領(lǐng)域中的外國(guó)特征，服裝產(chǎn)業(yè)內(nèi)的主要行為體在柬埔寨幾乎沒有固有的關(guān)系。

因此，該產(chǎn)業(yè)克服集體行動(dòng)困境的能力，似乎構(gòu)成柬埔寨服裝產(chǎn)業(yè)外國(guó)投資成功的起因。集體行動(dòng)使這些公司作為一個(gè)團(tuán)體，就長(zhǎng)久的利潤(rùn)和租金進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成所有各方都接受的均衡狀態(tài)。因此，中國(guó)公司在這一產(chǎn)業(yè)的投資雖然面臨很多困難，但中國(guó)政府的支持僅處于次要地位，更重要的是柬埔寨服裝制造商協(xié)會(huì)促成的集體行動(dòng)。中國(guó)對(duì)其服裝產(chǎn)業(yè)公司的補(bǔ)貼為它們?cè)诤Ｍ饨⑵髽I(yè)提供了優(yōu)勢(shì)，但并不能保證長(zhǎng)期的利潤(rùn)。中國(guó)政府對(duì)柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)層的影響力似乎也不是他們成功投資的關(guān)鍵因素。但是，對(duì)柬埔寨政府的影響是中國(guó)國(guó)有企業(yè)成功投資柬埔寨的重要因素。

尋求當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者的保護(hù)

在中國(guó)政府的支持下，中國(guó)公司試圖克服柬埔寨投資風(fēng)險(xiǎn)的最后一種方式是，與有政治聯(lián)系的當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者建立伙伴關(guān)系。中國(guó)的一家國(guó)有企業(yè)——內(nèi)蒙古鄂爾多斯鴻駿集團(tuán)目前是柬埔寨的一個(gè)主要的外國(guó)投資者。該公司解決在項(xiàng)目中面臨的高風(fēng)險(xiǎn)的方法是，與有政治聯(lián)系的柬埔寨公司建立伙伴關(guān)系，即柬埔寨國(guó)際投資發(fā)展集團(tuán)（GIIDG）和蘇卡科因公司（Shukaku）。這兩個(gè)公司都?xì)w一位柬埔寨華人議員劉孟欽（Lao Meng Khin）所有，他也是洪森的柬埔寨人民黨（CPP）的成員。柬埔寨國(guó)際投資發(fā)展集團(tuán)和內(nèi)蒙古鄂爾多斯鴻駿集團(tuán)在柬埔寨港口城市西哈努克城（Sihanoukville）聯(lián)合建造了一座700兆瓦的發(fā)電廠，國(guó)民大會(huì)為電價(jià)作了擔(dān)保。議會(huì)通過立法保障了以高價(jià)購買劉孟欽所有的一家發(fā)電廠的電力。

內(nèi)蒙古鄂爾多斯鴻駿集團(tuán)近期與蘇卡科因公司建立了一個(gè)聯(lián)合公司，名為蘇卡科因鄂爾多斯鴻駿房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司，在金邊的萬谷湖（Boeung Kak Lake）聯(lián)合開發(fā)一個(gè)很受爭(zhēng)議的豪華住宅區(qū)和高端零售項(xiàng)目。該項(xiàng)目需要填湖來“開墾”土地。協(xié)議顯示該項(xiàng)目將影響到4252個(gè)家庭。該項(xiàng)目在金邊遭到了極大反對(duì)，幾千人表示抗議，并有一人試圖自殺。世界銀行提供資金支持一個(gè)柬埔寨人爭(zhēng)取獲得土地權(quán)的項(xiàng)目，2011年，世界銀行宣布，將不再向柬埔寨提供進(jìn)一步貸款，除非受到萬谷湖開發(fā)影響的居民權(quán)利問題得到解決。世界銀行的決定顯示，西方的援助是有附加條件的，而中國(guó)的援助是無條件的，這兩者存在明顯不同。

美國(guó)駐金邊大使館一份泄露的電報(bào)中，將劉孟欽及其妻子稱為柬埔寨的“權(quán)力夫婦”，并這樣描述他們：

他們是柬埔寨最有政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的夫婦……劉孟欽是柬埔寨商會(huì)副主席，也是人民黨參議員和洪森的顧問……這對(duì)夫妻與洪森夫婦有相當(dāng)深厚的關(guān)系。劉孟欽不止一次陪同總理洪森訪問中國(guó)，而他的妻子據(jù)說是洪森夫人的密友及生意伙伴。

劉孟欽還擁有柬埔寨當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)公司Pheapimex。2000年，該公司與中國(guó)農(nóng)業(yè)集團(tuán)公司合作了一個(gè)7000萬美元的紙漿廠項(xiàng)目，該項(xiàng)目的資金來自中國(guó)進(jìn)出口銀行。根據(jù)貸款協(xié)議，該聯(lián)合項(xiàng)目5%的利潤(rùn)將交給柬埔寨，但柬埔寨政府只需支付中國(guó)進(jìn)出口銀行3%的利率，保證洪森政府得到2%的差額利潤(rùn)，數(shù)目超過100萬美元。這表明了來自中國(guó)的貸款拓展外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人資源及影響的一種方式，正如一些學(xué)者所言，資金并不是全部“留在中國(guó)”。我們并不清楚中國(guó)農(nóng)業(yè)集團(tuán)公司的其他合作伙伴，但Pheapimex公司目前還在與中國(guó)的五指山集團(tuán)進(jìn)行合作。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人包括劉孟欽，以及另一位人民黨議員兼洪森的親密伙伴Sy Kong Triv。據(jù)柬埔寨農(nóng)林漁業(yè)部部長(zhǎng)所言，2004年，政府批準(zhǔn)五指山集團(tuán)開發(fā)199,999公頃的松木林，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了1萬公頃的法定限額。由于很多在柬埔寨資源領(lǐng)域的投資，受影響的當(dāng)?shù)厝吮г故孪葲]有和他們商議，并且沒有告知他們合約的細(xì)節(jié)及對(duì)環(huán)境的影響。聯(lián)合國(guó)駐柬埔寨人權(quán)代表敦促柬埔寨政府取消開發(fā)協(xié)議，因?yàn)樵擁?xiàng)目會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣癞a(chǎn)生影響，根據(jù)人權(quán)官員的觀點(diǎn)，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)土地?fù)碛屑w所有權(quán)。

還有一個(gè)案例發(fā)生在蒙多基里?。∕ondulkiri），當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族宣稱他們的土地權(quán)被侵犯了，柬埔寨國(guó)際投資發(fā)展集團(tuán)與Pheapimex公司聯(lián)合開發(fā)了一個(gè)鋁土礦項(xiàng)目。2008年，柬埔寨政府特許Pheapimex公司開發(fā)該地區(qū)的20萬公頃土地。Pheapimex公司也與中國(guó)重型機(jī)械總公司和柬埔寨拉塔納礦石開發(fā)公司簽署了協(xié)議，共同開采柏威夏省（Preah Vihear）的鐵礦儲(chǔ)備。洪森表示政府全力支持該項(xiàng)目。全球見證組織（Global Witness）的報(bào)告指出，“拉塔納礦石公司的所有人是柬埔寨皇家武裝力量總司令波爾沙倫（Pol Saroeun）將軍”，礦區(qū)由對(duì)他效忠的士兵看守。

結(jié)　語

本文研究的主要發(fā)現(xiàn)是，為了克服柬埔寨政治經(jīng)濟(jì)中固有的風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)公司必須尋求影響柬埔寨政府的方式，因?yàn)橄啾群樯目刂茩?quán)，法律規(guī)范相對(duì)薄弱。但是，與筆者的假設(shè)相反，這種影響不一定需要通過中國(guó)政府的支持來提供保障，雖然這種支持對(duì)特定類型的投資是必要條件。前文的案例表明，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在柬埔寨水電領(lǐng)域的投資成本較高，且機(jī)動(dòng)性不強(qiáng)，為了確保項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)以及投資受到保護(hù)，需要依賴中國(guó)政府的影響力，特別是中國(guó)政府的財(cái)政資源。這種保護(hù)包括，柬埔寨政府直接擔(dān)保中國(guó)公司的投資不會(huì)受到損失。類似地，大多數(shù)在土地和資源領(lǐng)域投資的中國(guó)國(guó)有企業(yè)也尋求有政治聯(lián)系的合作伙伴，作為在柬埔寨非正式的風(fēng)險(xiǎn)保障，并通過中國(guó)進(jìn)出口銀行獲得資金來源。但是，在服裝領(lǐng)域的中國(guó)企業(yè)都是私人所有制，缺乏中國(guó)國(guó)有企業(yè)所擁有的優(yōu)勢(shì)，包括獲得中國(guó)政府的財(cái)政資源。但這些私營(yíng)企業(yè)有一個(gè)在柬埔寨的中國(guó)國(guó)有企業(yè)所沒有的優(yōu)勢(shì)：他們的資產(chǎn)具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，如果柬埔寨政府的行為方式使他們無法獲利，他們可以在相對(duì)較低成本的地區(qū)重新辦廠運(yùn)營(yíng)。與服裝領(lǐng)域的其他華人公司進(jìn)行集體行動(dòng)幾乎成為在柬埔寨成功投資的充分條件?？偟膩碚f，這表明，中國(guó)企業(yè)在柬埔寨具有兩種類型的優(yōu)勢(shì)：擁有中國(guó)政府的支持，包括中國(guó)國(guó)有銀行的資金支持；與柬埔寨華商和政治領(lǐng)導(dǎo)人建立聯(lián)系。

鑒于柬埔寨的政治制度，需要獲得政府中利益相關(guān)者的支持來保障投資獲得批準(zhǔn)與保護(hù)。那些受到負(fù)面影響的人幾乎沒有發(fā)言權(quán)，并且法律系統(tǒng)無法保障法規(guī)的實(shí)施。正如烏恩在文章中寫道，“滲透著顧主-顧客網(wǎng)絡(luò)的法院系統(tǒng)，并且損害非特權(quán)階層的利益來保護(hù)政治上關(guān)系較硬的個(gè)體，這是柬埔寨所有國(guó)家制度內(nèi)發(fā)生的例證?！庇捎趽碛写罅繃?guó)家金融資源的支持，并且國(guó)內(nèi)政治較少限制中國(guó)公司投資的地點(diǎn)，中國(guó)政府出面幫助本國(guó)公司解決柬埔寨制度中阻礙外國(guó)投資的缺陷。

本文的研究有幾個(gè)重要的發(fā)現(xiàn)，反駁了當(dāng)前有關(guān)中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的很多文獻(xiàn)的觀點(diǎn)，并闡明了中國(guó)國(guó)有企業(yè)海外投資的優(yōu)勢(shì)。第一，中國(guó)貸款協(xié)議的期限允許外國(guó)政府以利率差的形式獲得資金，即中國(guó)進(jìn)出口銀行收取的利率少于項(xiàng)目支付給外國(guó)政府的款項(xiàng)。這反駁了有些學(xué)者“資金留在中國(guó)”的論斷。中國(guó)進(jìn)出口銀行與外國(guó)政府的所有資金協(xié)議都不是公開透明的，這就引起人們推測(cè)這些協(xié)議可能是不尋常的。此外，本文的研究揭示了中國(guó)BOT項(xiàng)目的特征，它們不同于建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交這一概念的最初動(dòng)機(jī)，它們是用來確保私營(yíng)企業(yè)在造價(jià)高的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中獲得資金，而不是為了政府可以向外國(guó)借款來資助該國(guó)的公共資源建設(shè)。隨后，筆者探討了中國(guó)國(guó)有企業(yè)在高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境下投資的優(yōu)勢(shì)，特別是這樣的環(huán)境怎樣變成“迭代對(duì)策”，成為接受國(guó)政府不會(huì)違反投資協(xié)議的動(dòng)因。

筆者希望，未來的研究將闡明，這些支持因素是否是中國(guó)國(guó)有企業(yè)在其他政治風(fēng)險(xiǎn)高、腐敗成風(fēng)即法律薄弱的發(fā)展中國(guó)家投資的必要條件。由于中國(guó)企業(yè)后來者的身份，以及很過中國(guó)國(guó)有企業(yè)尋求資源的特性，他們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)自身確實(shí)處于這樣的環(huán)境中。柬埔寨的案例表明，中國(guó)以援助和貸款形式提供資金，使得中國(guó)政府及其企業(yè)能夠影響主要的外國(guó)官員及有政治聯(lián)系的利益相關(guān)者，以保護(hù)重要的中國(guó)投資。由于這些公司和機(jī)構(gòu)扮演的角色不變，如中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)和中國(guó)進(jìn)出口銀行，在全球范圍內(nèi)，它們可能采取類似的方式來保障中國(guó)在很多投資環(huán)境較差的地區(qū)的投資，如非洲、中亞和拉丁美洲。通過這些機(jī)制，中國(guó)政府能夠?yàn)槠淦髽I(yè)拓展海外業(yè)務(wù)，尋求利潤(rùn)和資源提供支持，作為政府“走出去”戰(zhàn)略的一部分，同時(shí)也擴(kuò)大了中國(guó)政府的全球影響力。

（原載《當(dāng)代東南亞》2014年第2期）

許麗麗編譯