小城鎮(zhèn)綜合改革建設的現(xiàn)狀和未來設計——對福建43個試點鎮(zhèn)的思考

李為，黃迎

(福州外語外貿學院外國語學院，福州350202)

摘要：小城鎮(zhèn)是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局的重要平臺。以福建省為例，分析了小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，剖析其發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實困難和問題，提出了要把握好短期、中期和長期的階段目標，重點推進“家門口”的城鎮(zhèn)化，優(yōu)化小城鎮(zhèn)功能布局，發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，做好小城鎮(zhèn)生態(tài)文章，傳承小城鎮(zhèn)歷史文化，注重體制機制創(chuàng)新等發(fā)展思路。

關鍵詞：小城鎮(zhèn)建設；現(xiàn)狀；困境；戰(zhàn)略重點

收稿日期:2014-11-25

基金項目:福建省中青年教師教育科研項目(JAS14341)；福建省高等學校杰出青年科研人才培育計劃項目(閩教科〔2014〕30號)

作者簡介:李為(1984-)，女，湖南長沙人，講師，博士，主要從事經濟學研究。

中圖分類號：F299.21文獻標志碼：A

2014年上半年，中央和福建都頒布了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，特別是5月份，習近平總書記在《福建晉江推進新型城鎮(zhèn)化試點工作》上批示：“眼晴不要只盯在大城市，中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)，要總結這方面的經驗，積極培育推廣先進經驗?！北疚挠纱顺霭l(fā)梳理總結福建小城鎮(zhèn)綜合改革建設經驗，并設計其未來發(fā)展思路。

1小城鎮(zhèn)的功能和發(fā)展定位

小城鎮(zhèn)發(fā)展問題最早由胡耀邦于1980年提出。1983年費孝通對此進行研究后提出，發(fā)展小城鎮(zhèn)可使農民離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城，將大量農村剩余勞動力就地消化，避免出現(xiàn)發(fā)展中國家大城市過度城市化的現(xiàn)象，并將其觀點提煉成“小城鎮(zhèn)大問題”六字[1]。在這一理論基礎上，后來的學者進行了進一步闡釋。辜勝阻以增長極理論為依據(jù)，提出以縣城為中心、據(jù)點和網絡同步發(fā)展的農村城鎮(zhèn)化道路[2]。中國社會科學院農村發(fā)展研究所課題組認為，在發(fā)展中國家一味發(fā)展大城市是一條失敗的道路，會帶來“城市病”、貧民窟等一系列問題，應當引以為戒，走中國特色的小城鎮(zhèn)發(fā)展之路。柳隨年提出，城鎮(zhèn)化的重點應當放在中小城市和中心城鎮(zhèn)[3]。馬慶斌建議推廣就地城鎮(zhèn)化模式，農民在原住地一定空間半徑內，依托中心村和小城鎮(zhèn)，就地就近實現(xiàn)非農就業(yè)和市民化[4]。

本文認為，小城鎮(zhèn)對農業(yè)人口轉移和就業(yè)、實現(xiàn)周邊農民就地城鎮(zhèn)化具有明顯優(yōu)勢，主要表現(xiàn)：一是生活成本低；二是文化認同強；三是地緣關系緊，工作半徑短。鑒于不同城鎮(zhèn)化空間形態(tài)所具有的獨特功能和比較優(yōu)勢，國家在編制新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃時，明確提出要走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的中國特色城鎮(zhèn)化道路，小城鎮(zhèn)被賦予吸納農業(yè)轉移人口定居主要載體、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略支點的重大使命。習近平總書記的重要批示進一步明確了小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位，應成為優(yōu)化、提升城鎮(zhèn)化空間布局形態(tài)的根本依據(jù)和行動指南。

2福建小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀

福建自2010年初開始啟動小城鎮(zhèn)綜合改革建設工作，并選擇了一批試點鎮(zhèn)先行先試。目前全省共有43個試點鎮(zhèn)，具體如表1所示。

2.1　發(fā)展成效

總體來看，福建試點小城鎮(zhèn)經濟活力強、集聚人口多、產業(yè)基礎好、公共設施相對完善，是全省推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要平臺。

2.1.1　經濟實力有效提升

2010-2013年43個試點鎮(zhèn)累計完成投資4264.9億元，有力推動了當?shù)亟洕鐣l(fā)展；2013年累計在建基礎設施、產業(yè)、城建項目1840項，是2009年的2.75倍；2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農民人均純收入分別為24923元、11817元，增長54%和70%，比全省平均水平分別高44個、58個百分點。

表1　福建省省級綜合改革建設試點小城鎮(zhèn)名單

2.1.2　項目帶動強勁有力

各試點鎮(zhèn)根據(jù)規(guī)劃布局，生成一大批產業(yè)發(fā)展、舊城改造、新城建設、社會事業(yè)等項目，2013年累計在建基礎設施、產業(yè)、城建項目1840項，是2009年的2.75倍。項目建設帶動了經濟發(fā)展，提高了財政收入，增強了試點鎮(zhèn)綜合實力，培育形成了一批一定區(qū)域范圍內有影響力的產業(yè)重鎮(zhèn)、工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿新鎮(zhèn)、生態(tài)美鎮(zhèn)和歷史文化名鎮(zhèn)。

2.1.3　綜合承載能力明顯增強

2010-2013年43個試點鎮(zhèn)累計新增公園44個，鎮(zhèn)區(qū)新建綠道長度193公里，鎮(zhèn)區(qū)綠化覆蓋率平均達31%，累計建成污水、垃圾處理設施65個，道路、交通、綠化、污水垃圾處理等配套設施進一步完善；供水、供電、通訊、廣播、有線電視、寬帶等覆蓋率基本接近100%；累計新建110所中小學、160個醫(yī)院(衛(wèi)生院)和一大批圖書館、體育場、影劇院等公共文化服務設施。小城鎮(zhèn)環(huán)境和景觀面貌不斷改善，人居環(huán)境質量有效提升*試點鎮(zhèn)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)試點鎮(zhèn)所在縣(市)統(tǒng)計年鑒以及福建省民政廳內部數(shù)據(jù)整理。。

2.1.4　政策效應逐步顯現(xiàn)

土地整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、三舊改造、造福工程、規(guī)劃建設管理等政策有效實施，專項資金扶持、土地轉讓收入留成、稅費返還等措施基本落實到位，調動了各地綜合改革建設試點的積極性。各地還探索了強鎮(zhèn)擴權、合理配置公共資源、完善公共服務平臺、強化綜合執(zhí)法和社會事務管理等方面的做法。

經持續(xù)推進和不斷發(fā)展，龍?zhí)铩⑺^、金井、灌口、角美、龍門、西天尾、高陂等一批試點鎮(zhèn)經濟實力明顯增強(見表2)，以古田、巖溪、才溪、太姥山、流水、小陶、和平等為代表的一批試點鎮(zhèn)城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了日新月異的變化，小城鎮(zhèn)的改革建設取得了重大突破。

表2　2013年部分試點鎮(zhèn)主要經濟指標　單位：億元

2.2　現(xiàn)實困境

2.2.1資金、土地、人才等仍是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要因素

對由于融資平臺不健全、資金籌措渠道單一而造成的資金投入不足等問題，對因征遷補償標準無法滿足群眾心理價位等原因而造成的土地征遷困難等問題，思路沒有完全打開，辦法不多，創(chuàng)新意識不強。

2.2.2　綜合管理能力較弱

部分試點鎮(zhèn)建設過程中仍然存在發(fā)展方式粗放、不注重資源節(jié)約和環(huán)境保護、重新區(qū)建設輕舊城改造、重項目建設輕民生工程、重規(guī)劃建設輕實施管理等現(xiàn)象，良性的鎮(zhèn)域綜合治理機制尚未形成。

2.2.3　規(guī)劃建設水平不高

試點鎮(zhèn)控規(guī)覆蓋面不夠大，修建性詳規(guī)、城市設計和建筑設計水平不高，小城鎮(zhèn)品味和地域特色不明顯；專業(yè)人才缺乏，尤其是城鎮(zhèn)規(guī)劃、工程管理、園林綠化等方面的專業(yè)技術人才嚴重不足，加上規(guī)劃建設機構不健全，制約了試點鎮(zhèn)發(fā)展。

2.2.4　示范帶動效應不顯著

有的試點鎮(zhèn)示范區(qū)規(guī)模小、示范點零星分散，真正有整體效應的示范區(qū)不多，有特色、高水平的宜居宜業(yè)城市綜合體等示范精品也不多，輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展的作用有限，有新房沒新區(qū)、有新房沒新村的問題依然存在。

2.2.5　市政基礎設施和公共服務配套相對滯后

市政道路建設推進不夠快，綠化水平還比較低，污水和垃圾處理設施建設進度偏慢，教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等公共服務設施仍有較大提升空間。

3推進小城鎮(zhèn)綜合改革建設的戰(zhàn)略重點

3.1　推進“家門口”的城鎮(zhèn)化

小城鎮(zhèn)對吸引農業(yè)人口轉移和就業(yè)、實現(xiàn)農民就地城鎮(zhèn)化，具有非常明顯的優(yōu)勢。要全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，保障農民自主選擇權、農村權益自主處置權，制定實施消除農民后顧之憂、維護農民權益的配套政策措施，降低農民落戶城鎮(zhèn)成本，創(chuàng)造有利條件推進農業(yè)人口就近轉移[5]。

3.2　優(yōu)化小城鎮(zhèn)功能布局

總的來看，優(yōu)化小城鎮(zhèn)功能布局就是要搞好微觀空間的治理。一要遵循規(guī)律。尊重自然、順應自然，不要一味追求“攤大餅”式擴張。二要落實規(guī)劃。各試點鎮(zhèn)都編制了總體規(guī)劃，要切實維護規(guī)劃的權威性，一張藍圖干到底。三要優(yōu)化用地結構。精打細算，挖掘土地潛力，科學合理地確定土地用途，確定各項建設的建筑密度、容積率、綠地率，增強區(qū)域公共設施的共享程度。

3.3　發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)

充分結合當?shù)氐馁Y源稟賦、發(fā)展基礎、自然風貌，合理確定功能定位、發(fā)展布局，突出“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”，引導試點鎮(zhèn)發(fā)展特色經濟，宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游，建設各具特色的工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿重鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)。要加快發(fā)展符合規(guī)劃和環(huán)保要求、吸納就業(yè)多、帶動能力強的產業(yè)項目，增強小城鎮(zhèn)產業(yè)和人口的承接能力，讓農民實現(xiàn)從“候鳥式”遷徙轉向“家門口”就業(yè)。

3.4　推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城市、輻射鄉(xiāng)村的獨特功能，既成為大城市的配套補充，又發(fā)揮對農村的帶動效應。要著力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務一體化，加強城鎮(zhèn)規(guī)劃與周邊鄉(xiāng)村規(guī)劃在產業(yè)布局等方面的銜接協(xié)調；推動公共交通、供水供電、污水垃圾處理等基礎設施向農村延伸；加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務體系，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。

3.5　做好小城鎮(zhèn)生態(tài)文章

要精心呵護山水，創(chuàng)造宜居宜業(yè)環(huán)境。一要珍惜自然山體水系。充分發(fā)揮利用山川河流等既有自然特色，讓城鎮(zhèn)融入大自然，依托現(xiàn)有山水脈絡等獨特風光，呵護山水自然肌理，提高城鎮(zhèn)親切感[6]。二要統(tǒng)籌考慮環(huán)境容量。在市縣環(huán)境容量的總盤子內，盡量給予試點鎮(zhèn)傾斜支持。三要發(fā)展綠色生產力。狠抓節(jié)能減排，開展污染集中整治和深度治理，發(fā)展綠色交通，構建綠色生產方式，創(chuàng)新綠色發(fā)展機制。

3.6　傳承小城鎮(zhèn)歷史文化

文化是小城鎮(zhèn)的生命和靈魂,是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要內核、實力和形象；小城鎮(zhèn)則是地域獨特文化的凝結和深厚積淀,是文化的容器、載體和舞臺。今后，一要注重搞好小城鎮(zhèn)歷史文化遺產和特色風貌的保護,制訂完善保護規(guī)劃和相關政策,保留小城鎮(zhèn)的歷史記憶,延續(xù)小城鎮(zhèn)的文脈。二要順應時代發(fā)展變遷,進一步豐富提升小城鎮(zhèn)的文化內涵。三要把保護與利用結合起來,注重挖掘歷史文化資源，發(fā)展特色文化產業(yè)。四要注重利用民俗民間文化舉辦特色文化活動,形成特色文化活動品牌[7]。

3.7　注重體制機制創(chuàng)新

一是推進土地管理制度改革。要管住總量、嚴控增量、盤活存量，提高土地利用效率。加快推進土地確權登記頒證。支持試點鎮(zhèn)加快土地流轉服務體系建設，鼓勵有條件的試點鎮(zhèn)探索“農村土地轉化為股權、農民房產轉化為資產”的辦法，以承包地換股、換租、換保障，以宅基地換錢、換房、換地方。

二是深化投融資體制改革。努力拓寬投融資渠道，通過融資租賃，注入土地資產，盤活冠名權、經營權和使用權，發(fā)行企業(yè)(公司)債券和上市融資等方式籌集建設資金。采取PPP、項目融資、經營權轉讓等模式，大力吸引社會資金、保險資金、股權投資基金參與基礎設施、社會事業(yè)和產業(yè)園區(qū)建設。探索并積極推動對道路養(yǎng)護等公共項目進行市場化配置①福建省人民政府辦公廳，福建省促進中小城市和城鎮(zhèn)改革發(fā)展的若干意見，2014。。

三是提高社會管理和公共服務能力。按照常住人口規(guī)模合理配置試點鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、文化體育、養(yǎng)老等公共服務資源，有條件的試點鎮(zhèn)公共服務設施建設要接近或達到縣城相關標準。進一步加強就業(yè)、社保、救助、福利、慈善等社會公共服務平臺建設。

四是探索強鎮(zhèn)擴權政策。研究制定賦予試點鎮(zhèn)更多的發(fā)展決策、行政審批、社會管理和綜合執(zhí)法等權限的改革措施。選擇若干區(qū)位條件好、人口規(guī)模大、經濟實力強的試點鎮(zhèn)，賦予其同人口和經濟規(guī)模相適應的更多的經濟社會管理權限，擴大財政支配、行政審批和事務管理等權限，并支持建設相應的基本公共服務設施，逐步培育成小城市[8]。

4結語

經過近4年的建設，福建試點小城鎮(zhèn)得到了長足發(fā)展，但距離新型城鎮(zhèn)化要求和群眾期待還有一定的距離。在深化小城鎮(zhèn)建設試點工作過程中，既要從實際出發(fā)，方向明、步子穩(wěn)、措施實，又不能超越現(xiàn)實發(fā)展條件；既要堅持市場在資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府的指導和服務職能；既要從一開始就制定并堅持好正確方略，一張藍圖干到底，又要把握好短期、中期和長期的階段目標。

參考文獻:

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[2]辜勝阻,簡新華.當代中國人口流動與城鎮(zhèn)化[M].武漢：武漢大學出版社,1996.

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[4]馬慶斌.新時期中國城鎮(zhèn)化政策選擇[J].中國市場,2013(4):84-88.

[5]張偉，張慶文. 新型城鎮(zhèn)化背景下重點小城鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展：以北京市為例的實證研究[J].農村經濟,2013(12):94-98.

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[8]邵川.培育中心鎮(zhèn)為小城市的功能定位研究[J].地域研究與開發(fā),2014,33(2):20-24.

責任編輯：沈玲

PresentSituationandFutureDesignforComprehensiveReformConstructionofSmallTowns——Considerationson43ExperimentalTownsinFujianProvince

LIWei,HUANGYing

(ForeignLanguageCollege,FuzhouCollegeofForeignStudiesandTrade,Fuzhou350202,China)

Abstract：Smalltownsareimportantplatformsfortheoptimizationofspatialdistribution.TakingFujianProvinceasanexample,thispaperanalyzesthesituationofthedevelopmentofthecomprehensivereformexperimentaltowns,exploresproblemsanddifficultiesinrealityduringthedevelopmentalprocessandputsforwardseveralfeasiblemeasuressuchasholdingtheshort-term,medium-termandlong-termobjects,attachingimportanceto“hometownurbanization”,optimizingfunctionallayoutofsmalltowns,developingcharacteristicadvantageousindustries,promotingthedevelopmentintegrationbetweencitiesandcountries,utilizingthebiologicaladvantageofsmalltowns,inheritinghistoricalcultureofsmalltownsandfocusingontheinnovationofsystemandmechanism.

Keywords：constructionofsmalltowns;presentsituation;plight;strategicfocus