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北京市人口疏解的風險預警分析

文／閆萍尹德挺薛偉玲

摘要：人口疏解政策的存在和調整會帶來風險，而且其風險一旦累積到一定的程度，需要漫長的過程來解決和調整，所以前瞻性的人口疏解風險研究具有重要價值。從人口疏解的事前風險、事中風險和事后風險進行識別，能夠發(fā)現(xiàn)規(guī)律認識風險、規(guī)劃協(xié)同風險、法律環(huán)境風險、服務管理風險、資源環(huán)境風險、人口結構風險、家庭發(fā)展風險、治安穩(wěn)定風險等八大風險，這可以為制定具有前瞻性的人口疏解政策提供依據(jù)。

關鍵詞：人口疏解； 風險預警；人口政策

北京市2014年常住人口達2151.6萬，人口在中心城區(qū)高度聚集造成交通擁堵、環(huán)境惡化和資源緊張，因此，做好中心城人口疏解工作，使北京市人口規(guī)模與資源環(huán)境相適應、人口結構和分布與城市功能定位相吻合是當務之急。人口發(fā)展慣性大，對社會經(jīng)濟的影響滯后，因此人口疏解政策的存在和調整會帶來風險，而且其風險一旦累積到一定的程度，很容易形成積重難返的局面，需要漫長的過程來解決和調整，所以具有前瞻性的人口疏解風險研究具有重要價值。本研究對人口疏解的事前風險、事中風險和事后風險進行了識別，構建了人口疏解政策風險分析模型，為制定具有前瞻性的人口疏解政策提供依據(jù)。

一　人口疏解的事前風險

人口疏解政策制定之前必須要對政策的合理性、可行性進行分析和論證。一方面人口疏解不能與人口發(fā)展的客觀規(guī)律相違背，國際大都市的人口發(fā)展規(guī)律固然可以借鑒，但從國際視角和歷史視角全面掌握北京市人口發(fā)展的階段、特征、困境，正確認識北京人口疏解同戶籍制度改革的關系，以及借京津冀協(xié)同發(fā)展之力進行人口疏解的可行性，才能使人口疏解政策的制定更合理、有效；另一方面，人口疏解需要擬定整體戰(zhàn)略目標和規(guī)劃，且人口規(guī)劃必須與城市規(guī)劃等相協(xié)調，才能增強政策可行性，避免重復諸如北京的人口規(guī)劃“屢設屢破”等問題。

（一）規(guī)律認知風險：首都人口發(fā)展的特殊規(guī)律亟待探索

1.北京市人口增長具有速度快、時間短、基數(shù)大等特殊性和復雜性

北京人口疏解恰處于北京市人口快速增長期，人口增長變化“速度快、時間短”。東京、倫敦、紐約等特大城市人口規(guī)模都經(jīng)歷過快速增長期。東京在1945-1975年經(jīng)歷了戰(zhàn)后恢復和人口快速增長期，持續(xù)時間30年，人口增量819萬，年均增量約27萬；倫敦在1900-1950年經(jīng)歷人口快速增長期，持續(xù)時間50年，人口增量360萬，年均增量約7萬；紐約在1890-1950年經(jīng)歷了人口快速膨脹階段，持續(xù)時間60年，人口增量638萬，年均增量約11萬；北京人口的增長主要發(fā)生在新中國成立之后，尤其是1980-2010年改革開放30年，人口增量1057.6萬人，年均增量約35萬，在2000年以后北京市進入人口的高速增長期，2000-2010年十年間增長598.3萬人，年均增量約60萬人?？梢?，在人口快速增長期，北京市跟東京、倫敦和紐約相比，無論在速度還是時間上，面臨的形勢更加嚴峻。

北京人口疏解面臨人口基數(shù)大的問題。一是全國人口基數(shù)大。中國人口規(guī)模龐大是北京市人口疏解和管理面臨的客觀現(xiàn)實。2014年中國人口已經(jīng)達到13.68億，伴隨中國城鎮(zhèn)化的快速增長，每年增長近2000萬城市人口，而處在人口快速增長期的東京、倫敦和紐約，當時日本、英國和美國的人口分別是8411萬、2226萬和5016萬。二是北京市人口基數(shù)大。人口眾多是首都發(fā)展所必須面臨的基本市情。在人口快速增長期，東京的人口最大規(guī)模達1167.4萬人，倫敦960萬人，紐約789.2萬人，而北京市2010年的規(guī)模達1961.9萬人，2013年北京市常住人口增長至2114.8萬人，相比國際特大城市而言，龐大的人口基數(shù)也是北京市在進行人口疏解時面臨的特殊形勢。

2.北京市人口疏解同戶籍制度改革同時向縱深推進，需要北京人口疏解轉變思路

城鄉(xiāng)分治的戶籍制度一直以來承擔著控制城市人口規(guī)模的重要任務。近年來，北京市居住半年及以上的流動人口規(guī)模持續(xù)攀升，2000-2013年間，增加了546.6萬，2013年突破800萬，2000年流動人口占常住人口的比重為18.8%，2013年提高至38%。長期以來，北京市政府調控人口規(guī)模的一種思維定式是主要以流動人口為調控主體,以實行戶籍身份標簽下的區(qū)別對待等戶籍管控和行政限制為調控手段。[1]

2014年，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求落實放寬戶口遷移政策，合理引導農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉移，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。目前，北京市流動人口“不流動”現(xiàn)象明顯，六普數(shù)據(jù)顯示全市常住流動人口中有29.8%的離開戶口登記地5年以上的流動人口，流動人口呈現(xiàn)長期居留北京的特點；人口流動原因中隨遷家屬的比例在2005-2013年間上升了3.6個百分點，舉家遷移趨勢顯現(xiàn)。因此，繼續(xù)采用行政手段強制性排斥和調控外來人口,不但與當前國家形勢和中央政策的精神相違背,并且從實踐的角度,會帶來社會不公平,也難以取得預想的人口疏解效果。既要控制人口規(guī)模，又要有序放開戶籍管理制度，恰當處理好兩者之間的關系，給政府帶來了挑戰(zhàn)。

3.借京津冀協(xié)同發(fā)展之力進行人口疏解是一個長期的探索過程

長期以來，北京市人口疏解并沒有真正落實到國家整體發(fā)展戰(zhàn)略高度和京津冀協(xié)同發(fā)展角度來解決。北京市人口疏解政策及規(guī)劃的視角局限于北京市本地范圍，對于流動人口的調控措施以行政強制措施居多，服務和管理缺位，而且缺少京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的人口疏解的實證分析與科學預測。[2]

北京市人口疏解恰處于人口增長期，短時期內“人口流動滯脹”的特征難以改變。首先，北京市人口流出停滯。一方面，戶籍人口流出幾乎停滯。2013年有4.2萬外出半年以上的戶籍人口，僅占北京市戶籍人口的0.3%，僅有8.9萬將戶籍遷往市外，遷出原因多為大中專畢業(yè)生分配遷出及復員轉業(yè)等原因；另一方面，如前所述，流動人口呈現(xiàn)長期居留特征。其次，北京市人口快速流入，導致人口數(shù)量急劇增長。2000-2013年間，北京常住人口年均增長57.8萬，2000-2005年北京常住人口年均增速分別為2.4%，2005-2013年升至4.1%，2000-2005年北京常住流動人口年均增速6.9%，2005-2013年升至10.6%，北京人口流入在2005年以后進一步加速。[3]

河北省各城市人口集聚和吸納能力的提升需要漫長的過程，勞動力尤其是農(nóng)業(yè)勞動力向北京、天津等大城市集聚的特征短期內無法改變。2013年天津城市居民人均可支配收入32658元，農(nóng)村居民人均純收入15405元，河北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22580元，農(nóng)民居民人均純收入9102元，北京城鎮(zhèn)居民人均可支配收入40321元，是天津的1.2倍，河北1.8倍，農(nóng)村居民18337元，是天津的1.2倍，河北的2倍。京津冀區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況很難在短期內改變，北京的收入、就業(yè)等吸引力，會繼續(xù)吸引周邊城市的人口的流入。北京常住流動人口中占比最高的始終是河北籍流動人口，“六普”時達22.1%。河北省61.0%縣（市、區(qū)）人口都是凈流出，其中，邢臺、張家口、承德、衡水四市人口凈流出的縣（市、區(qū)）比例分別高達84.2%、76.5%、72.7%和72.7%。

這些特征的出現(xiàn)，既是人口正常增長客觀規(guī)律性的體現(xiàn)，也有人口疏解體制機制亟待轉變的主觀能動性問題。如何通過調整城市功能和產(chǎn)業(yè)定位、轉移優(yōu)質資源、培育其他區(qū)域的城市品味等多種手段，從經(jīng)濟、公共服務、文化等多個方面，引導人口有序流出北京，如何在戶籍制度改革和京津冀協(xié)同發(fā)展的視野下，通過調整完善與人口疏解密切相連的財稅體制、績效考核體制、人口信息化建設以及人口服務管理體系等體制機制，逐步提升人口疏解的有效性，這些都是亟待解決的問題。

（二）規(guī)劃協(xié)同風險：城市規(guī)劃和人口疏解的協(xié)同性亟待改善

北京市“城業(yè)聯(lián)動”的同步性有待改善。“建城”與“興業(yè)”的聯(lián)動性有待統(tǒng)籌規(guī)劃和動態(tài)調整，尤其在高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新城以及園區(qū)建設中，人口的居住、就業(yè)以及公共服務配套尚未實現(xiàn)基本同步，帶來“鐘擺式”的人口交通問題以及職住分離等矛盾。第一次經(jīng)濟普查顯示，2004年北京主城區(qū)集中了72.47%的就業(yè)崗位，第二次經(jīng)濟普查時提高了1.27個百分點，職住分離特征更加明顯，增加了城市管理和人口疏解的難度。

城市規(guī)劃的科學性影響未來人口合理分布。以商務辦公用地面積為例，北京在金融街、CBD以及中關村西區(qū)等多個區(qū)域都配備了辦公用地面積，而紐約市辦公面積主要集中在曼哈頓和郊區(qū)分散辦公空間，這樣的空間規(guī)劃，對人口的分布以及通勤產(chǎn)生了顯著影響，商務辦公用地的分布一定程度上引導著人口的分布，商業(yè)辦公用地過于集中會帶來人口集聚的風險，同時也會帶來人口的潮汐式流動，進而增加了城市交通擁堵的風險。

二　人口疏解的事中風險

人口疏解政策執(zhí)行過程中存在各種風險因素，如人口疏解過程和手段的規(guī)范性和合法性，人口服務管理的均衡性，資源環(huán)境的硬約束性都會影響人口疏解政策的順利執(zhí)行。

（一）法律環(huán)境風險：人口疏解過程及手段的規(guī)范性和法律性亟待增強

北京人口疏解和服務管理的法治建設近些年雖然取得了很大成效，但與依法治國、依法治市的目標還有一定差距：第一，在立法方面，存在立法漏洞，沒有及時調整法律法規(guī)來解決已經(jīng)存在的社會問題和關系，例如，房屋租賃管理和群租房的處置等，存在下位法與上位法，或者部門間規(guī)范性文件相互抵觸、相互矛盾等立法沖突現(xiàn)象。第二，在執(zhí)法方面，與人口管理相關的公檢法力量和行政執(zhí)法力量不足，法治隊伍建設問題突出；在人口疏解和人口服務管理工作中仍然存在“人治思維”，執(zhí)法缺位，執(zhí)法不嚴等問題依然存在，同時，群眾面臨勞動權、社會保障權、子女平等受教育權等權利的缺失時，“信訪不信法”“越法和違法維權”現(xiàn)象較多，社會法治意識和群眾的法制意識薄弱。

因此，政府進行人口疏解時要積極踐行服務型執(zhí)法，超越傳統(tǒng)的管制型執(zhí)法，必須將人口服務管理的全過程納入法治軌道，既要依法監(jiān)督政府、法院以及執(zhí)法人員在人口疏解中樹立法治意識，又要引導居民群眾在享受人口服務時合規(guī)、合法。

（二）服務管理風險：人口疏解與人口服務管理的平衡性亟待推進

人口疏解過程中要尊重和維護非本地戶籍人口享有公共服務的合法權益, 摒棄對外來人口的歧視性和排斥性管理手段,未來的居住證制度將承擔推動非京籍人口享受城市公共服務及引導人口有序流動的重要任務。

1.北京市流動人口基本公共服務均等化縱深推進艱難

一是隨遷子女基礎教育和高等教育升學機會受限。2012年《北京市教育委員會關于2012年義務教育階段入學工作的意見》規(guī)定，除了往年需要的居住證明、戶口簿外，還需要由其父母或其他法定監(jiān)護人持本人在京暫住證、在京實際住所居住證明、在京務工就業(yè)證明等五種證件或證明，到居住地所在區(qū)縣教委確定的學校聯(lián)系就讀。該政策在規(guī)范和強化管理方面的確有一定的積極作用，但客觀上導致部分學齡兒童只能選擇一些辦學條件差、缺少辦學資質的打工子弟學校學習，實際上提高了非京籍隨遷子女義務教育階段公立學校入學難度；另外，隨遷子女高考等升學機會也面臨困難。2012年12月北京市出臺的《北京市隨遷子女升學考試工作方案》對學生教育年限、隨遷子女家長的職業(yè)年限以及社保情況進行了詳細規(guī)定。高考招生體制、招生計劃、戶籍制度以及區(qū)域發(fā)展不平衡給隨遷子女的高等教育入學帶來了困境，政府有效平衡京籍學生和非京籍學生升學利益的難度很大。

二是流動人口社保參保率低于本市居民。2012年北京市地方財政在公共服務方面的投入大幅提高，達到3685.3億元，比2011年提高了13.6%。北京市規(guī)定農(nóng)民工按照1%比例參加醫(yī)療保險的參保人員，自2012年4月起，全市統(tǒng)一按照城鎮(zhèn)職工繳費標準參加醫(yī)療保險，并將外地農(nóng)民工的生育費用納入基本醫(yī)療保險報銷范圍。但是，目前流動人口參保率仍舊與本市居民存在差距，原因之一來自于用工單位，用工單位為了自身利益，控制用工成本，不給外來務工人員辦理或者不規(guī)范辦理各項保險；原因之二來自于政策，由于存在政策真空，部分勞動者無法被納入到社會保障體系中，從而降低了流動人口的社保參保率。

2.未來人口疏解可能會與北京市居住證制度產(chǎn)生對接上的矛盾風險

人口與社會公共服務之間存在交融性和模糊性，社會公共服務與人口發(fā)展之間的互動關系緊密和復雜。一方面，社會公共服務的“高地”效應會吸引人口的加速流入，加劇社會公共服務的供給壓力。北京市統(tǒng)計局根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)得出結論，北京市外來人口大量增加的主要原因之一便是“北京市的社會公共服務日趨完善”，日益完善的服務與管理和相關社會保障措施成為外來人口來京就業(yè)和就學的重要拉力；另一方面，社會公共服務的“引導”效用又能夠推動人口的有序流動，在一定程度上疏解北京核心區(qū)，甚至全市的人口壓力。而實際上北京市社會公共服務的“引導”效用不夠，本研究利用教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源、財政支出、人口數(shù)據(jù)分別對2005-2013年北京市各區(qū)縣間教育資源配置和醫(yī)療衛(wèi)生資源配置變量同常住人口變量建立動態(tài)面板分析模型，以識別教育資源和醫(yī)療衛(wèi)生資源同常住人口變量之間的關系，結果發(fā)現(xiàn)當前北京公共服務管理與人口之間的主導邏輯是“被動適應邏輯”，而非“主動引導邏輯”，即人口走到哪兒，公共服務就被動地跟到哪兒。就平均水平來看，常住人口每增加100萬人，大致將增加30家幼兒園，1所小學，2345張醫(yī)院床位，39549萬元醫(yī)療衛(wèi)生支出。因此，居住證到底要附加多少社會功能和福利，才能既達到公共服務均等化，不陷入福利陷阱，在保障民生與適度人口之間，找到相對適宜的公共服務供給之路，又實現(xiàn)人口規(guī)模的合理調控的目的，這對政策的出臺都是很大的考驗。

（三）資源環(huán)境風險：資源環(huán)境的硬約束性亟待重視

近十年來，北京市年均供水缺口12億立方米，對用水需求的控制到了極限。根據(jù)水務部門數(shù)據(jù)，至2020年全市可提供綜合水資源量僅為46.58億立方米，按照《北京市城市總體規(guī)劃(2004-2020)》中人均水資源占有量300m3/人作為人均指標，僅可提供1550萬人的用水需求。本研究分析發(fā)現(xiàn)，北京市常住人口總量控制目標設定為2300萬的情況下，以人均水資源占有量300m3/人為標準，北京市達到2300萬人口時供水量需求為69億立方米，供水缺口將高達34億立方米。長期的超常用水帶來了一系列的問題：水源安全問題，目前密云水庫蓄水量約為9.5億立方米，低于安全儲備蓄水量；官廳水庫水源不滿足水質要求；地下水位下降問題，北京市地下水的適宜生態(tài)埋深為8米左右,目前已達24米；地質安全問題，尤其是出現(xiàn)極端天氣，可能發(fā)生自然災害，如泥石流、崩塌等。功能區(qū)的新增建設將進一步加劇全市水資源的緊缺和風險。

以《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB 50137–2011）》中北京市人均住房建筑面積下限（28m2/人）和上限（38 m2/人）作為人均指標，北京市在達到2300萬常住人口控制目標時所需要的住房建筑面積分別是6.44億平方米和8.74億平方米，與2014年現(xiàn)有的住宅總面積相比，缺口分別為1.79億平方米和4.09億平方米。因此，如何將人口總量和結構控制在與資源環(huán)境相適應的程度，這是政府必須面對的環(huán)境倫理難題。

三　人口疏解的事后風險

人口疏解政策實施后，政策效果的衡量一方面通過人口規(guī)模、結構及分布的硬指標來判斷，另一方面也要通過社會穩(wěn)定、政策對象的滿意程度等軟指標來衡量。人口疏解政策實施后可能會帶來人口結構風險、家庭發(fā)展風險、治安穩(wěn)定風險，需要未雨綢繆。

（一）人口結構風險：人口疏解后的結構性短缺和失衡亟待關注

人口疏解會帶來勞動力結構性短缺的風險。一方面，在“十三五”末期，人口疏解可能會加劇未來勞動力供給市場緊張的風險，造成勞動力“總量荒”。2000年以來北京市15-64歲勞動適齡人口規(guī)模一直在增長。2000年、2010年和2013年北京市勞動年齡人口規(guī)模分別是1058.3萬、1621.6萬和1720.1萬，但勞動適齡人口占常住人口的比例，在2000年為78%，2010年為82.7%， 2013年下降為81.3%，雖然目前北京市處于“人口紅利”的黃金時期，人力資本充足，且伴隨外來人口的不斷流入而將持續(xù)一段時期，但未來需要更多補給。

北京市常住人口的年齡結構表現(xiàn)出明顯的“底部收縮”態(tài)勢，北京市0-14歲人口比例在2010年急劇下降為8.6%后略微回升， 2013年達9.5%，但依然低于15%，屬于超少子化的水平，未來勞動年齡階段的人力資本儲備將明顯減少。此外，外來人口對北京市人口年齡結構的變動影響較大，六普數(shù)據(jù)顯示， 16-34歲常住流動人口占常住人口的比例為52%，已經(jīng)成為北京勞動力市場的主體人群。因此，如果不調整經(jīng)濟發(fā)展方式，北京市的經(jīng)濟發(fā)展仍然需要外省市流動人口的補給；根據(jù)六普數(shù)據(jù)進行推算，如果不考慮已有人口的流出以及其他省市人口的再流入，在未來，河北、河南、山東、安徽和黑龍江5個人口流出大省中的部分省份可能會出現(xiàn)勞動年齡人口規(guī)模減少的情況。2010-2020年，15-64歲勞動年齡人口除河南依然會增長80萬人以外，其他4個人口流出大省都將出現(xiàn)較大程度地勞動年齡人口的減少（見表1）。如果不考慮經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，那么五大人口流出地勞動力資源補給不足將會對北京流動人口的規(guī)模和結構產(chǎn)生實質性影響。[4]

此外，人口疏解還可能導致勞動力市場出現(xiàn)年齡結構性的“用工荒”。2013年全市65歲及以上常住老年人口占總人口的比重達9.3%，比2000年上升了0.9個百分點，京籍人口中65歲及以上人口的比例達14.9%，人數(shù)達195.7萬人，人口老齡化程度不斷加深。人口疏解會加速北京市的人口老齡化，在經(jīng)歷一個較短的勞動力資源“黃金時期”之后，北京在未來可能會面臨勞動適齡人口比重下降的挑戰(zhàn)，面臨勞動適齡人口老化的挑戰(zhàn)，未來整個勞動力人群將面臨缺乏彈性和可塑性的風險，面臨經(jīng)濟發(fā)展失去活力和動力的危險，這將成為威脅北京市經(jīng)濟增長潛力和可持續(xù)發(fā)展的大問題。

表1　2010-2020年五大人口流出省份15-64歲勞動年齡人口規(guī)模變化

因此，人口疏解與城市活力需把握適度的平衡點。北京人口疏解既不能簡單地將人口擠走，影響首都的城市活力與創(chuàng)造力，也要滿足北京自身城市發(fā)展對勞動力的剛性需求?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，16-19歲、20-24歲、25-29歲的黃金年齡段的常住就業(yè)人口中，流動人口是主體，分別約占92%、70%和54%。因此，探索就業(yè)人口與非就業(yè)人口的“人口生態(tài)鏈”數(shù)量關系，研究北京人口疏解“適度增速”和“適宜結構”的“雙適”目標是北京人口疏解的重要環(huán)節(jié)。[5]

（二）家庭發(fā)展風險：人口疏解帶來的養(yǎng)老風險亟待緩解

人口疏解可能會加速人口老齡化，2013年北京戶籍人口中65歲以上人口比例已經(jīng)達到14.9%，屬于深度老齡化，伴隨少子老齡化而來的養(yǎng)老問題、相關的社會經(jīng)濟問題逐漸由隱性轉為顯性，各種問題日益凸顯。人口老齡化的加劇將增加家庭層面的養(yǎng)老風險，削弱家庭發(fā)展能力，促使家庭矛盾加速外化。目前北京市從事第三產(chǎn)業(yè)服務業(yè)的勞動力構成主要是流動人口，人口疏解之后，老年人口占總人口比例的持續(xù)快速增長，增加了北京市老齡問題的復雜性，尤其對“四二一”家庭結構會帶來很大的沖擊。人口老齡化的加劇使得老年人的照料護理需求增加，人口疏解一是可能會帶來老年人照料護理市場的不足，二是隨著少子老齡化趨勢的加劇，家庭戶的平均戶規(guī)模日趨縮小，核心家庭日益增多，家庭養(yǎng)老和照料能力減弱。2012年常住人口家庭戶中二人戶占30.9%，三人戶占29.8%，一人戶占22%。獨生子女的家庭養(yǎng)老能力不足，獨生子女所能依靠的諸如兄弟姐妹及其他親屬等家庭養(yǎng)老資源極少或者沒有，在社會養(yǎng)老保障制度及養(yǎng)老服務不夠成熟的情況下，獨生子女的養(yǎng)老責任重大、面臨沉重的心理壓力，形成“養(yǎng)老風險”?！八亩弧奔彝ナ秋L險家庭，長期來看，獨生子女家庭或多或少都會存在生活照料、經(jīng)濟支持和精神慰藉方面的“養(yǎng)老風險”。從全生命周期來看，獨生子女是負擔最重的一代人。獨生子女家庭到了生命周期的晚期迎來的是“獨子老齡化”“空巢老齡化”甚至是“無后老齡化”的挑戰(zhàn)。因此，未來老年人的照料護理將會面臨挑戰(zhàn)。[6]

（三）治安穩(wěn)定風險：社會系統(tǒng)的脆弱性和社會穩(wěn)定的敏感性亟待解決

人口疏解最大的風險點就在于對整個社會系統(tǒng)和社會穩(wěn)定的綜合影響。在控制一個風險的同時,往往會衍生出新的風險或加劇另一個風險,這種影響不僅涉及到在北京市域范圍內重新分布的北京戶籍人口，而且更涉及到可能在京津冀或更大范圍內實現(xiàn)社會融合的非京籍流動人口。流動人口的城市融入情況對城市和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展有著至關重要的影響。但是由于城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟結構、戶籍制度壁壘、社會保障的差異以及流入地的排斥等問題，造成流動人口融入流入地的巨大阻礙，存在著諸多問題，目前，外來人口與城市社會的融合不容樂觀，2003年黨的十六屆三中全會提出了以人為本的理念后，北京市調整流動人口政策，完善流動人口公共服務，促進流動人口在就醫(yī)、就業(yè)、子女就學和社會保障等各方面的社會融合。但是，由于北京市流動人口社會融合還處于低水平階段，在經(jīng)濟、政治、公共權益、社會關系等方面的融合程度總體都較低。2012 年的《社會管理藍皮書》指出，“流入易”與“融入難”并存是外來人口普遍面臨的問題。流動人口與戶籍人口收入差距擴大會導致個別流動人口出現(xiàn)心理不平衡，[7]嚴格的人口疏解政策有可能會誘發(fā)更多的犯罪，帶來更多的影響社會穩(wěn)定的事件。此外，戶籍制度改革以及某些人口疏解政策可能會造成貧富分化加劇，社會矛盾激化、社會治安狀況惡化，影響社會穩(wěn)定。例如，經(jīng)濟手段調控可能會形成差異明顯的經(jīng)濟社會群體，低收入人群容易受到傷害，從而激化社會矛盾。[8]

通過以上對人口疏解政策的全過程進行風險識別，本研究構建了人口疏解政策風險分析模型：

圖1　人口疏解政策風險分析模型

人口疏解風險的識別意義在于著眼于未來,對于個體來講，由于受個體價值判斷的功利性、務實性、短淺性影響，對風險很難做出準確的判斷，因此要求具有宏觀掌控能力的政府在制定政策時未雨綢繆,在對人口疏解全過程進行風險識別的基礎上，將風險及時反饋應用于整個政策過程，使人口疏解政策的制定具有前瞻性。制定人口疏解政策前，需要客觀分析人口形勢，充分了解和研究人口疏解的國內外規(guī)律，合理制定人口規(guī)劃，人口疏解政策執(zhí)行的過程中出現(xiàn)的問題和風險要及時跟蹤、評估和反饋，第一時間采取措施進行補救或者轉移風險，由于人口的發(fā)展慣性問題，人口疏解政策可能會在事后帶來長期的風險，如人口結構風險等，對事后風險的控制，一方面來源于模型的起點，即人口疏解政策的事前規(guī)劃，另一方面需要采取合理及時的相關措施來控制人口疏解政策執(zhí)行完畢時引起的風險?？傊?，人口疏解政策需要事前規(guī)劃預防，事中化解轉移，事后的反饋控制。

注釋：

[1]馮曉英: 《城市人口規(guī)模調控政策的回顧與反思——以北京市為例》，《人口研究》2005年第5期。

[2]陳功、王瑜、武繼磊、程云飛: 《京津冀“新首都圈”人口疏解戰(zhàn)略方向和路徑選擇》，《光明日報》 2015年3月25日，第16版。

[3]尹德挺:《首都人口疏解難點在哪里? 》，《北京日報》2014年12月29日，第20版。

[4]尹德挺、張洪玉、原曉曉: 《北京人口紅利的結構性分析和形勢預判》，《北京社會科學》2014年第1期。

[5]尹德挺: 《首都人口疏解的理論思維和現(xiàn)實應對》，《人口與計劃生育》 2015年第8期。

[6]穆光宗: 《獨生子女家庭本質上是風險家庭》，《中國社會科學報》2011年11月3日，第7版。

[7]秦宏宇、劉昂: 《北京市流動人口的現(xiàn)狀、特點、趨勢與政策應對》, 《北京政法職業(yè)學院學報》2014年第2期。

[8]宋迎昌、裴雪姣: 《特大城市人口疏解的國際經(jīng)驗》，《新重慶》2014年第2期。

責任編輯劉秀秀

作者簡介：閆萍，中共北京市委黨校社會學教研部、北京市人口研究所講師，法學博士，北京市，100044;尹德挺，中共北京市委黨校社會學教研部副主任、副教授，法學博士，北京市，100044；薛偉玲，中共北京市委黨校社會學教研部、北京市人口研究所講師，法學博士，北京市，100044。

基金項目：北京市哲學社會科學規(guī)劃重大項目“北京人口規(guī)模調控決策研究”（14ZDA25）;國家社會科學基金青年項目“農(nóng)村失能老人家庭的現(xiàn)實需求、發(fā)展困境及應對策略研究”（14CRK006）;北京社會科學基金研究基地項目“北京市失能老人家庭照護者的社會支持研究”（14JDSHB009）；2015年度全國黨校系統(tǒng)重點調研課題“多源數(shù)據(jù)視野下首都人口疏解問題研究”

文章編號：1006-0138(2015)06-0059-07

文獻標識碼：A

中圖分類號：C924.2