基層參與式治理的雙重困境及其消解

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基層參與式治理的雙重困境及其消解

文／方衛(wèi)華緒宗剛

摘要：參與式治理是一種建立在有異于官僚制范式基礎上，旨在推動普通公眾參與公共管理過程的一種制度性安排，發(fā)生在基層的參與式治理尤其值得關注。當前的基層參與式治理突出存在兩個問題：一是“少數(shù)人積極，多數(shù)人冷漠”的參與困境；二是“表達型賦權充分，決策型賦權不足”的賦權困境。要消解基層參與式治理中的雙重困境，需要從短期、中期、長期三個時間維度綜合施策，包括相關制度的調整、激勵機制的構建以及公民社會的培育等。

關鍵詞：基層參與式治理；參與困境；賦權困境；激勵機制

一　參與式治理的內涵界定

參與式治理（participatory governance）在中國的研究已有十多年，但學界對其界定還存在一定差異。王敬堯認為參與式治理是以居民參與為核心的一種城市社區(qū)管理模式。[1]項繼權認同這種觀點，認為參與式治理是一種新型城市社區(qū)管理體制，是現(xiàn)代民主在當代中國的實踐形式。[2]有的學者并沒有將視角僅僅集中于社區(qū)，王錫鋅、章永樂認為參與式治理是為提升公共服務效能而積極吸納公民參與的一種治理模式。盡管是治理范式，王、章二人強調參與式治理并不排斥而是建基于官僚科層制。[3]張康之的觀點與此一致，認為參與式治理是傳統(tǒng)官僚制政府吸納公民參與的一種方式。[4]與此不同的是，有一部分學者的理解開始向治理靠攏，余遜達認為參與式治理是參與式民主理念的深化，它強調的是人們在涉及其直接利益的公共事務領域的直接參與。[5]陳剩勇、徐珣對這個觀點進行了深化，認為參與式治理旨在以公眾社會參與為媒介，在政府與社會的互動中推進社會行動結構變遷。[6]從以上諸觀點看，參與式治理在中國還是一個在理解維度上較為多元化的概念，不僅有強調參與還是強調治理的側重點不同，還有摒棄官僚制抑或基于官僚制的范式歸類差異。

實際上，參與式治理是產生于西方的一種現(xiàn)代治理理論。與公民參與理論的悠久歷史不同，參與式治理產生于20世紀90年代。與中國類似，西方學者也對參與式治理作了比較多元的理解。Johanna Speer通過對現(xiàn)有相關文獻的梳理，總結出參與式治理研究的四個維度：（1）作為去集權化的參與式治理。認為參與式治理是祛除精英控制和代理型公共政策制定的一種方式。（2）作為協(xié)商民主的參與式治理。認為參與式治理是通過協(xié)商的方式聚集公眾偏好的一種方式。（3）作為賦權的參與式治理。認為參與式治理是弱勢群體影響公共決策的一種可能性。（4）作為自主治理的參與式治理。[7]認為參與式治理是參與者運用自己所掌握的知識來進行公共政策的制定與執(zhí)行，而不是政府自上而下地解決問題。盡管角度多元，但一些基本的理解還是能為各方所認同。從公民參與的角度，參與式治理是一種“制度安排，它的目標是推動普通公眾對公共政策過程的參與”；[8]從治理的角度，參與式治理“是一種不同于傳統(tǒng)的通過代議制政府和官僚行政進行的政策制定模式”，[9]它強調的是公共協(xié)商中政府與公民的互動。[10]

筆者認為，參與式治理應該以治理理念為基本內核，就基本定義而言，參與式治理可以被認為是一種建立在有異于官僚制范式基礎上、旨在推動普通公眾對公共管理過程參與的一種制度性安排。其主要特征可以簡要地歸納為兩個：（1）參與是參與式治理的前置條件。無論是祛除精英控制、聚集公眾偏好，還是弱勢群體影響決策、自主治理，都需要相關公眾的參與。相較于囊括非政府組織、利益集團、媒體代表以及公民的協(xié)同治理模式，參與式治理強調公民的參與，很少牽涉其他組織。（2）賦權是參與式治理的內核。這是由其治理本質決定的。治理是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系等來實施對公共事務的管理。[11]依循治理邏輯，參與式治理就是讓利益相關公民獲得與政府相對等的協(xié)商權力。而公民權力的獲得就要求政府對公民權力的賦予。之所以說賦權而非參與是參與式治理的核心，是因為充分的賦權是公民參與的重要前提，“如果不將權力授予到公民能夠施加有效影響的程度，要激發(fā)公民的參與及提升公民的政策制定能力是很困難的”。[12]

參與式治理有別于“多中心治理”“協(xié)力治理”“網絡治理”“合作治理”。其中差別并不在于治理，而在于參與。參與式治理的參與強調的是公民參與，公民和政府是參與式治理中的兩元。而后四種治理理念強調的是社團、媒體、公民、利益集團等與政府的多元協(xié)商與共治，公民參與只是其中的一個部分。另外，參與式治理與公民治理趨同。公民治理也是產生于20世紀90年代的治理理念。它有三個基本價值：放權地方、加強公民監(jiān)督、以公民參與為導向。[13]這與參與式治理的理念基本吻合。說是吻合，毋寧說是巧合，因為兩種理念在理論來源上是不同的。公民治理是對新公共管理理念進行批判的結果，而參與式治理更多的是基于發(fā)展中國家參與式治理實踐所做的理論總結。

基層參與式治理是指以基層公共事務為主要實踐面向的參與式治理，治理主體局限在小范圍的公民共同體（如社區(qū)、村落）中，較具代表性的有：（1）基層自治。包括城市社區(qū)自治和農村村民自治。在基層自治中，社區(qū)居民、農村村民有直接參與本社區(qū)或本村事務的權利。同時，基層政府的職責是指導而非干涉，符合參與式治理的基本內涵。（2）基層政府的參與式預算。在參與式預算中，公民直接參與到協(xié)商討論中并有一定的權利將自身意愿反映到政府的公共決策當中，也是參與式治理的典型實踐。上述實踐類型的具體特征見表1。

表1　基層參與式治理的代表類型及其特征

二　基層參與式治理的雙重困境

公民參與和實質賦權是參與式治理的兩個基本特征，也是衡量參與式治理是否深入的重要考量標準。從基層參與式治理現(xiàn)狀看，無論在參與層面還是在賦權層面都存在一定問題，這些問題有些是長期的歷史文化因素所致，有些則是由于制度設計不合理。

（一）“少數(shù)人積極，多數(shù)人冷漠”的參與困境

參與冷漠在基層治理中廣泛存在。參與冷漠是指社會公眾對政治沒有絲毫的責任感和興趣，不想親身介入政治過程，漠視政治實踐。[14]以一些地方政府積極性比較高的參與式預算為例，2011年，廣東佛山順德區(qū)試行參與式預算，其中兩個項目，報名截止時，只有1人報名。延長報名時間后，參與面談會的12名社區(qū)群眾代表中，多達10名是經由村委會或居委會組織動員。[15]參與式預算推行較早的浙江溫嶺也存在類似情況。某鎮(zhèn)的一次參與式預算民主懇談會中，數(shù)據顯示，人大代表和村兩委領導等基層“精英”是參與的主力：有79.2%的參與者是黨員，村鎮(zhèn)干部占了53.19%；鎮(zhèn)人民代表大會代表占了48.9%，列席代表占了47.2%。[16]如果說參與式預算中公民參與積極性低可以歸結于其為新生事物，已有幾十年歷史的基層自治中的參與冷漠就很說明問題。浙江省民政廳的一個研究團隊在2008年對該省農村村民參與村務現(xiàn)象作了調研，結果顯示農村精英，即村兩委成員和村民代表是村務的最積極參與者，有86.9%的村兩委成員、81.8%的村民代表表示經常參與村級事務管理，相比之下，有12.9%的村民表示經常參與村務管理，28.9%的人表示有時參與，多達45.1%的人表示從來不參與村務管理。[17]

以上是對公民參與冷漠的個別現(xiàn)象描述，如深究其背后的原因，可以將其歸為以下幾種類型：第一，精英政治文化影響型參與冷漠。在我國政治實踐中，由于崇尚家長、崇尚皇權、崇尚權威的封建專制主義影響較重，精英政治理論有著極為廣闊的社會基礎，深刻地影響著人們的政治觀念和政治行為，[18]表現(xiàn)為非精英對公共事務的參與缺乏積極性。具體來看，村民自治中的參與冷漠應屬于這種類型，因為中國幾千年封建文化至今在農村都還有一定影響力。第二，公民社會發(fā)展滯后型參與冷漠。健全的公民社會是公民積極參與公共事務的基礎性條件，因為公民社會“一方面可以彌合社會的利益分裂和利益對立，使社會利益結構走向平衡； 另一方面又可以使政府養(yǎng)成尊重公民權利的習慣，改善政府與公民之間的關系”。[19]而在中國，大部分學者認為公民社會至今還未成型，這個觀點可從萬人擁有社會組織數(shù)量這個指標上部分得證，據統(tǒng)計，2013年，中國每萬人僅有2個社會組織，而日本、美國、香港、新加坡2008年每萬人社會組織數(shù)就分別達到97個、63個、28個、13個。[20]一個尚未成型的公民社會，其公民政治積極性的調動就缺乏必要的“催化劑”。具體來看，城市社區(qū)的參與冷漠應屬于這種類型，社區(qū)居民不愿參與社區(qū)事務主要是由于缺乏合適的參與載體。第三，成本收益失衡型參與冷漠。亨廷頓認為，對大多數(shù)人來說，政治參與只是實現(xiàn)其他目標的手段。[21]按照這個邏輯，如果不參與治理得到的益處大于參與所得到的益處，就不會有公民去參與。在參與式治理中，參與者并不能肯定他們的意愿是否能夠產生影響甚至被采納，但他們參與過程中所放棄的工作或休閑時間卻是一定的。成本收益兩相權衡，公民的參與意愿可能就會比較低。具體來看，參與式預算應屬于這種類型。參與式預算本質上是屬于地方政府公共政策創(chuàng)新范疇，如果這種創(chuàng)新不能為公民提供收益大于成本的良好預期，公民的參與意愿就可能較低。需要指出的是，上述三種類型只是為了理解方便而進行的簡單劃分。實際上，在基層參與式治理中，大多數(shù)參與冷漠都有精英文化、公民社會發(fā)展滯后及成本收益不均衡三類因素不同程度的影響。

（二）“表達型賦權充分，決策型賦權不足”的賦權困境

一般而言，賦權包含兩個層面：意見表達的賦權和決策參與的賦權。在現(xiàn)實基層參與式治理中，意見表達型賦權往往是較充分的，決策參與型賦權卻是不足的。以浙江溫嶺某鎮(zhèn)的公民參與式預算為例，公民只能參加公民討論環(huán)節(jié)，而在人大代表懇談環(huán)節(jié)，只有部分公民代表能夠參加，且這個階段公民代表不能發(fā)言。預算交付表決階段，也只有人大代表擁有表決權。[22]盡管人大代表作為人民的代表對預算有法定否決權，但參與者擁有的直接制衡權畢竟十分有限。上海惠南鎮(zhèn)比溫嶺走得更遠，預算提案是由當?shù)貙＜医M提出的，而市民代表只是在項目提出之時簡單發(fā)表一下意見。[23]再以村民自治為例，《村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作應給予指導、支持和幫助，但不得干預村民依法自治。但在現(xiàn)實生活中，村兩委僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關在本村的“行政代理人”，不僅村委會、村民會議通過的決定被上級政府隨意更改，而且村委會、黨支部領導班子成員也常被隨意撤換、調整。[24]在這種現(xiàn)實下，村民自治較難真正推行。

以上是對賦權不足的個別現(xiàn)象描述，按照決策權為誰所掌握，可以將賦權不足分成三種類型：第一，內源型。是指主要由內部公權機關掌握決策權，如參與式預算。在參與式預算中，從議程的設置，到討論過程的控制，再到采取哪些意見建議，都是由基層黨委政府做主，公民并不掌握決策權。第二，外源型。主要由外部公權機關掌握決策權力，如社區(qū)居民自治。在社區(qū)居民自治中，決策權力更多地掌握在區(qū)政府及街道辦事處手中，它們將發(fā)展目標分解到居委會，設立考核標準并與社區(qū)干部升遷或福利待遇掛鉤，導致居委會不僅沒有成為社區(qū)居民的“頭”，反而成了基層政府的“腿”。[25]第三，雙源型。指決策權主要掌握在外部公權機關和內部精英手中，如村民自治。在村民自治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村兩委成員任免干涉、“村帳鄉(xiāng)管”等方式來控制村委會，擠壓村民自治權力。同時，農村精英通過自己所掌握的資源來控制村務也對村民行使自治權力形成了較大削弱?；鶎诱娃r村精英形成了村民賦權不足的“雙源”。

賦權不足有以下幾個原因：第一，對基層公權力缺乏剛性制約。近年來興起的以參與式預算為代表的基層政府公共決策創(chuàng)新，只有地方政府出臺的一些制度或規(guī)定，彈性較大，剛性約束力較弱?；鶎幼灾沃械泥l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府對農村（社區(qū)）的“指導、幫助”在理解上又過于模糊，導致法律由剛轉柔。第二，壓力型行政運作體制。當前我國的行政運作體制仍屬于壓力型。壓力型體制是指“一級政治組織為了實現(xiàn)經濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系?！盵26]在這種壓力型行政體制之下，地方政府的責任是對上不對下的。它必須隨時將決策主動權掌握在自己手中，以應付經常變化的上級要求，而賦予公民制衡權無疑會拖慢其滿足上級要求的腳步。

三　參與式治理困境的消解

從上面的分析可以看出，參與困境和賦權困境是基層參與式治理的兩個基本困境，其原因是多樣的，有的問題可以通過短期的制度調整予以解決，而有些則需要從長計議。因此，筆者認為宜從短期、中期、長期三個時間維度來消解參與式治理的雙重困境。

（一）短期之策：調整完善相關制度

對于成本收益失衡造成的參與冷漠和對基層公權力缺乏剛性制約產生的賦權不足，應通過制度完善來應對。一是對決策機制進行調整完善。通過決策機制的調整完善，讓群眾的成本收益預期從負轉正。比如在參與式公共預算中，就應該賦予群眾代表制約鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的權力。這是有國外經驗借鑒的。比如巴西的阿雷格里市，居民代表經過反復醞釀的預算草案呈送市長簽署，市長可以拒絕接受，但代表們同樣可以訴諸三分之二絕對多數(shù)原則否決市長的否決。[27]這樣便會給群眾一個良好的預期，即通過努力可能改變政策結果。盡管中國和巴西國情不同，但也存在較大的制度調整空間，使群眾的決策權力最大化。二是完善現(xiàn)行基層法律體系。通過健全的法律體系來對基層政府形成剛性制約。對現(xiàn)行基層法律體系的修改，已經為一些學者所呼吁。筆者建議應出臺明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間和街道辦事處與社區(qū)之間關系的法規(guī)，將現(xiàn)行基層自治法律中提到的“指導”真正明確下來。同時建立一個責任追究機制，對于武斷干涉自治選舉和治理的行為進行追責性約束，真正讓農村（社區(qū)）成為群眾的“頭”，而非政府的“腿”。三是對部分制度作一定調整。事實上，20世紀90年代中期，在農村就掀起過參與熱潮。因為當時村辦企業(yè)繁榮，農村有自己支配的資金，因此農民都想參與到村務治理中來，以獲得更多利益。但現(xiàn)在“村帳鄉(xiāng)管”讓農村成了空殼，自然調動不起農民積極性。城市社區(qū)也存在類似情況。因此筆者建議改變當前村帳鄉(xiāng)管、社賬街管制度，將權力下放給農村，村帳村管、社賬社管，真正讓基層社區(qū)和農村掌握自己的各類資源。

（二）中期之策：構建賦權激勵機制

如上所述，當前地方政府是向上負責的政府，結果是缺乏向下賦權的激勵。如何讓政府更多地成為公民導向的而非上級導向的，我國一直在不斷探索。在中央層面，2006年出臺的《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價考核辦法》已經作出了相當程度的改變，不僅包括傳統(tǒng)的經濟指標，還包括經濟責任審計、民意調查等。在地方層面，早在十多年前，多地就開展了“萬人評政府”活動，但總體來看，地方層面的這類實踐工具化、形式化、簡單化特點比較突出，面臨一定困境。針對我國實際，筆者建議借鑒國外經驗，引入第三方機構來對地方政府公民滿意度進行測評，如美國的坎貝爾研究所從1998年起就對美國各州或地方政府的績效進行獨立評估，并向社會公布評估結果，產生了較大社會影響。[28]尤其關鍵的是，應將第三方評估結果作為地方官員考核晉升的重要參考。

（三）長期之策：推動公民社會成長

在一個碎片化的社會中，力量弱小的公民一般不會有參與公共事務治理的強烈意愿。因此公民參與的積極性歸根結底要靠強大的公民社會來提升。一般而言，公民社會是由市場經濟條件下產生的純粹私人領域和民間社會組織兩部分組成。[29]在這兩者中，民間社會組織是核心。如果沒有一個健全的民間社會組織體系，私人領域的交往就不會有效開展，公民社會也就無從談起。從這個意義上說，民間組織的發(fā)展尤為重要。筆者認為可以從兩個方面著手推動民間組織發(fā)展：一是按照分類對待的原則優(yōu)先支持利益代表類社團的設立。筆者認為，可以對國內公民發(fā)起的利益代表類社團放松審批管制，取消業(yè)務部門登記，直接到民政部門注冊即可。而政府的職能相應地應該從事前審批轉為事中監(jiān)管和事后評估上。二是增加政府支持力度。借鑒發(fā)達國家對民間組織的支持方式，以“項目經費”的方式而非“事業(yè)費”或“人頭費”的方式撥付政府投入，并在經費分配過程中引入競爭機制，提升民間組織的發(fā)展活力。三是積極探索民間組織立法。筆者建議應該按照法治精神來治理民間組織，由國家民政部門加快研究進度，盡快推出能夠規(guī)范政府行為、社團行為、政府與社團關系的民間組織法規(guī)。

注釋：

[1]王敬堯：《參與式治理——中國社區(qū)建設實證研究》，北京：中國社會科學出版社，2006年，第12頁。

[2]項繼權：《參與式治理:臣民政治的終結——〈參與式治理:中國社區(qū)建設的實踐研究〉誕生背景》，《社區(qū)》2007年第9期。

[3]王錫鋅、張永樂：《參與式治理的興起：經驗模式、理論框架與制度分析》，《中國—瑞士“權力的縱向配置與地方治理”國際學術研討會論文集》，北京，2009年10月。

[4]張康之：《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。

[5]余遜達、趙勇茂：《參與式地方治理研究》，杭州：浙江大學出版社，2009年，第1頁。

[6]陳剩勇、徐珣：《參與式治理：社會管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務創(chuàng)新經驗的研究》，《浙江社會科學》2013年第2期。

[7]Johanna Speer,“Participatory Governance Reform：A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Services？”World Development，vol.40,no.12,2012,pp.2379-2398.

[8]K.Andersson and F.V.Laerhoven,“From Local Strongman to Facilitator： Institutional Incentives for Participatory Municipal Governance in Latin America”，Comparative Political Studies,vol.40,no.9,2007, pp.1085—1111.

[9]John Kearney,Fikret Berkes,Anthony Charles,Evelyn Pinkerton and Melanie Wiber，“The Role of Participatory Governance and Community Based Management in Integrated Coastal and Ocean Management in Canada”，Coastal Management,vol.35, no.1,2007,pp.79-104.

[10]Brian Wampler，“Entering the State：Civil Society Activism and Participatory Governance in Brazil”，Political Studies，vol.60,no.2,2012,pp.341-362.

[11]俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。

[12]Caroline Patsias, Anne Latendresse and Laurence Bherer，“Participatory Democracy, Decentralization and Local Governance:the Montreal Participatory Budget in the Light of ‘Empowered Participatory Governance’”，International Journal of Urban and Regional Research,vol.37,no.6,2013, pp.2214-2230.

[13]徐君：《公民治理理論析論》，《北京行政學院學報》2006年第3期。

[14]劉明君：《關于比較政治學領域中的政治冷淡主義》，《理論與現(xiàn)代化》1998年第2期。

[15]《法治藍皮書披露廣東順德參與式預算模式探索》，2014年2月24日，http:// www.legaldaily.com.cn/index/content/2014-02/24/ content_5300972.htm?node=20908，2014年12月20日。

[16]牛美麗、馬駿：《預算民主：離我們有多遠？溫嶺預算民主懇談案例研究》，《國家治理與公共預算國際學術研討會論文集》，廣州，2006年5月。

[17]唐靜：《農村社區(qū)治理中村民政治冷漠的原因及對策研究》，博士學位論文，中南大學政治學與行政管理學院，2009年，第23頁。

[18]包心鑒：《論現(xiàn)代政治發(fā)展中的主體意識》，《求索》1989年第3期。

[19]李景鵬：《中國公民社會成長中的若干問題》，《社會科學》2012第1期。

[20]《媒體：中國每萬人僅2個社會組織，政府應放權》，2013年11月18日，http:// news.sohu.com/20131118/n390359422.shtml，2014年12月20日。

[21]塞繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜：《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》，汪曉壽、吳志華、項繼權譯，北京：華夏出版社，1989年，第56頁。

[22]郎友興：《中國式的公民會議：浙江溫嶺民主懇談會的過程和功能》，《公共行政評論》2009年第4期。

[23]《何包鋼：參與式預算何時修得正果》，2011年2月20日，http://view.news.qq.com/ a/20110220/000007_1.htm，2014年12月20日。

[24]胡永保：《中國農村基層互動治理研究》，博士學位論文，東北師范大學政法學院，2014年，第67頁。

[25]鐘金霞：《當代城市社區(qū)治理改革》，長沙：湖南大學出版社，2012年，第8、21頁。

[26]楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。

[27]Archon Fung and Erik Olin Wright，“Deepening Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance”，Politics & Society,vol.29,no.1,2001, pp.5-41.

[28]陳俊星：《地方政府公眾滿意度測評的困境與出路》，《東南學術》2011年第4期。

[29]李景鵬：《中國公民社會成長中的若干問題》，《社會科學》2012年第1期。

責任編輯余茜

作者簡介：方衛(wèi)華，北京航空航天大學公共管理學院教授、博士生導師，北京市，100191；緒宗剛，北京航空航天大學公共管理學院博士研究生，北京市，100191。

文章編號：1006-0138(2015)06-0078-06

文獻標識碼：A

中圖分類號：D630