高紅琴　黃海燕

(四川托普信息技術職業(yè)學院,四川 成都 611743)

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四川省民辦高校差別化用地政策研究

高紅琴黃海燕

(四川托普信息技術職業(yè)學院,四川 成都 611743)

當下國家大力鼓勵民間資本進入教育領域,但在一所民辦高校的辦學成本中,土地征用費占據(jù)了30%的建設費用,阻礙了民辦高校教育的進一步發(fā)展。教育用地問題會影響民辦高校師資隊伍的穩(wěn)定、生源的招攬以及自身的可持續(xù)發(fā)展。為了扶持民辦高校的發(fā)展,政府應該在教育用地上實現(xiàn)差別化管理,包括供地形式、規(guī)劃審批、民辦高校與非高校用地、處于不同發(fā)展階段的民辦高校用地等。

民辦高等教育;民辦高校;差別化用地;用地政策;四川

隨著政府大力鼓勵和引導民間資本進入教育領域,四川省民辦高校獲得快速發(fā)展,規(guī)模日益壯大。截至2014年底,全省共有民辦普通高校33所,其中獨立學院10所；民辦高校普通本?？圃谛Ｉ?3.51萬人,其中本科生15.62萬人,專科生17.89萬人,分別占全省對應總數(shù)的25.23%、20.85%和30.88%。①《2014年四川省教育事業(yè)基本情況》,2015-09-22,http://www.scedu.net/p/9/?StId=st_app_news_i_x635785362064696358。規(guī)模的壯大進一步刺激了投資者興辦民辦教育的積極性,但教育用地成為投資者舉辦民辦高校時所面臨的重要問題之一。土地征用費在一所民辦高校的籌建費用中所占的比例最大,而土地是政府所掌握的資源,政府完全可以通過制定優(yōu)惠的土地征用政策來促進民辦高校的建設和發(fā)展。②劉永根、譚永紅、孫希剛等:《廣西民辦高校用地政策研究》,《學術論壇》2005年第12期,第190-194頁。據(jù)統(tǒng)計資料顯示,2013年四川省民辦高校占地面積總計4 951.81萬平方米,其中學校自有的占地面積為2 925.65萬平方米,租用的占地面積為2 026.16萬平方米。③四川省教育廳計劃基建財務處:《四川省教育事業(yè)統(tǒng)計提要》,2014年3月。研究民辦高校差別化用地問題，對促進民辦高等教育乃至整個高等教育的健康發(fā)展都有著重要意義。

一、教育用地對民辦高校的重要性

興辦一所民辦高校必須要有固定的場所。正所謂“教育用地是學校發(fā)展的生命線,是教育事業(yè)發(fā)展的基礎和保障”④黃建輝:《城市中小學教育用地問題探析》,《教學與管理(中學版)》2014年第1期,第17-18頁。，有了固定場所，才能增強師生的凝聚力和主人翁意識,提升民辦高校的核心競爭力。

(一)政策規(guī)定的民辦高校生均占地面積大

民辦高校在創(chuàng)建時,其硬件設施必須符合國家的辦學標準。根據(jù)教育部頒布的《普通高等學?；巨k學條件指標(試行)》(教發(fā)﹝2004﹞2號)、《四川省民辦教育機構(gòu)分類設置標準》(川辦函〔2002〕75號)等文件,筆者對四川省各層次教育用地標準作了統(tǒng)計。在四川省各層次教育中,高等教育根據(jù)專業(yè)類別不同，生均占地面積最低不少于54平方米，最高不少于88平方米；高中教育生均不少于12平方米；初中教育生均不少于10平方米；小學教育生均不少于8平方米；幼兒園生均不少于4.5平方米?？梢?普通高等教育所需生均教育占地面積是最多的,土地征用費在民辦高校的籌建費用中所占的比例甚至超過30%。因此,解決用地問題是推動民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的重要工作。

(二)用地對民辦高校辦學有重大影響

根據(jù)馬斯洛需要層次理論,當人的生理需要得到滿足后就會有安全需要,人們希望自己職業(yè)穩(wěn)定、工作安全。*陳艷:《馬斯洛需要層次理論對構(gòu)建和諧師生關系的啟示》,《教學與管理(理論版)》2014年第10期,第79-81頁。教師只有解決了低層次需求,才能追求自我實現(xiàn)，安心留在民辦高校工作。可見,合理解決民辦高校教育用地問題是一項基礎性工作，有利于真正實現(xiàn)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

1.穩(wěn)定教職工隊伍。首先,民辦高校要獲得更好的發(fā)展,需要高水平的教師，這是實現(xiàn)民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源、第一資源。*王慧:《高校教師職務聘任制改革研究》,河海大學2007年博士學位論文,第1-2頁。當然,高水平的教師謀求工作必定會考慮更換工作場地的機會成本和交易成本。一些遲遲沒有拿到土地使用權(quán)的民辦高校，顯然難以招聘到高水平的教師。其次,如果民辦高校沒有拿到土地證，其土地使用性質(zhì)就有可能隨時發(fā)生改變,這會使教職工缺乏安全感與歸屬感。他們會時刻保持警惕,不斷尋找更穩(wěn)定的工作,不能安心從事教學和科研工作,也無法形成凝聚力和向心力。因此,只有解決了教育用地問題，才能有助于穩(wěn)定教職工隊伍,增強他們的凝聚力。

2.吸引生源。我國民辦高校最大的特點是缺少政府公共財政資助和社會捐贈,主要依靠學費,因此，生源是學校的生命線。近年來，隨著競爭的日趨激烈和人口紅利的不斷減少,教育市場由賣方市場變成了買方市場,學生面臨更多的選擇。在此情形下,學生及家長首先會尋求安全感,沒有拿到土地證的民辦高?？隙ú皇瞧涫走x,進一步推導：一所沒有拿到土地證的民辦高校,其專用性資產(chǎn)投入必然較少,辦學環(huán)境也不會很好,師資隊伍也不會穩(wěn)定,教學質(zhì)量更是難以保證?？梢?，穩(wěn)定的辦學場所對民辦高校來說至關重要。

3.促進可持續(xù)發(fā)展。在教育發(fā)展的生態(tài)環(huán)境中,如果民辦高校沒有固定的辦學場所,就難以吸引優(yōu)秀的教職工,也就難以保證教學質(zhì)量,最終不能爭取到足額的生源。我國民辦高校大多是“投資辦學”,只有充足的生源保障，才能吸引社會資金進入教育領域,才能促進高校的可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)具有一定辦學規(guī)模和辦學影響力且辦學時間較長的民辦高校,因土地問題遲遲沒有得到合理解決而極大地挫傷了辦學者和教職工的積極性,在一定程度上阻礙了學校的健康發(fā)展。

綜上所述，土地使用政策是否到位,能否與公辦高校一視同仁,在一定程度上可以視作政府民辦教育扶持政策是否到位的一個標志,影響著民辦教育的存續(xù)和發(fā)展。

二、四川省民辦高校用地政策的現(xiàn)狀

按照目前《土地管理法》的相關規(guī)定,民辦高校有“出讓和劃撥”兩種形式可以獲得辦學土地使用權(quán)。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為;而劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)。目前符合國土資源部在第9號《劃撥用地目錄》中規(guī)定的“非營利性教育設施用地”，是指高校的學生宿舍、食堂、教學實習及訓練基地。

從2003年開始,四川省政府就頒布了包括《四川省人民政府關于大力促進民辦教育發(fā)展的決定》(2003)、《四川省教育廳等部門關于大力促進民辦高等教育的意見》(2006)和《四川省民辦教育促進法》(2008)等一系列解決民辦高校用地問題的政策,明確提出“新建、擴建民辦學校按公益性事業(yè)用地實行行政劃撥并優(yōu)先安排;建設過程中涉及的經(jīng)營服務性收費按國家和省規(guī)定的收費標準的下限收取。實行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移優(yōu)惠政策,符合《劃撥用地目錄》的,經(jīng)縣級以上人民政府批準,可繼續(xù)以劃撥方式由民辦高等學校使用;不符合《劃撥用地目錄》的,應依法辦理土地有償使用手續(xù);教育用地不得改變土地用途,土地使用權(quán)及地上建筑物轉(zhuǎn)讓、出租的,應按有關法律、法規(guī)辦理。”

目前四川省投資興辦的尤其是一些具有10年以上辦學歷史的民辦高校,其辦學用地多來源于土地出讓,且其出讓費因所處的行政區(qū)劃不同而各異。而民辦高校在建校選址時,一般會選在人口相對集中、環(huán)境較好的城區(qū),因此如果按市場價格計算辦學用地，費用相對較高。在辦學經(jīng)費總量不足、來源單一的情況下,高昂的地價支付將嚴重打擊舉辦者的積極性。同時,還有部分民辦高校的用地因當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展變化和地方政府政策的調(diào)整,辦學用地問題遲遲無法解決,導致舉辦者不敢也不愿進一步加大教育投入,對持續(xù)辦學失去信心。

綜上所述,雖然四川省相關政府部門頒布了許多有利于實現(xiàn)公民辦高校平等待遇、強化扶持民辦高校的政策條例，但是在實際執(zhí)行過程中,土地問題并沒有得到有效解決。究其原因,縱觀既有的民辦高校土地使用權(quán)政策，其實施的前提是“按照公益性事業(yè)興辦的民辦學校能夠享受劃撥的優(yōu)惠政策”以及根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定“必須要非營利性教育設施用地才能享受劃撥用地”,但四川省尚未出臺針對營利性與非營利性民辦學校分類管理的辦法，這就使得用地問題陷入困境。

三、建議與對策

民辦高等教育屬于公益性事業(yè),具有較強的正外部效應,政府必須擔負起支持民辦高校發(fā)展的責任。在目前土地供需矛盾日益突出的情況下,筆者提出對民辦高校實行差別化用地的建議。所謂差別化用地,是指基于民辦高等教育的公益性、差別化以及不同發(fā)展階段的特殊性,在不改變教育用地屬性的前提下,在供地形式、規(guī)劃審批、民辦高校與其他民辦教育用地以及不同時期的民辦高校用地四個方面實現(xiàn)差別化管理。

(一)供地形式的差別化

從教育公平原則上說,不管是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校,都是培養(yǎng)人才,與公辦學校一樣具有正外部效應,所以理當享受與公辦學校同等的用地政策。在四川省尚未出臺明確的針對營利性與非營利性民辦學校分類管理辦法的前提下,建議四川省對新建、改擴建民辦學校的用地需求,按“劃撥”“出讓”和“劃撥+出讓”三類形式分別執(zhí)行,采取差別化的供地形式,并在收取拆遷賠付或出讓金時,考慮實行緩繳或者分期繳納的政策,適當緩解投資者的資金壓力。凡符合《劃撥用地目錄》的,政府可按行政“劃撥”方式提供土地,按拆遷賠付成本價向民辦學校供地;民辦學校愿意以“出讓”方式依法取得土地使用權(quán)的,可優(yōu)先將土地使用權(quán)出讓給民辦學校,并按照優(yōu)惠價格提供土地,對優(yōu)惠價格給予最低和最高的價格指導;根據(jù)投資者的需要,也可采取“劃撥+出讓”(部分劃撥、部分出讓)的供地形式,扶持民辦教育。

(二)規(guī)劃審批的差別化

黨的十八大報告把教育放在改善民生和加強社會建設之首,強調(diào)要“努力辦好人民滿意的教育”,“鼓勵引導社會力量興辦教育”。目前,民辦教育已經(jīng)成為我國公共教育事業(yè)的重要組成部分。四川作為西部地區(qū)大省之一,各級政府都應把民辦教育的發(fā)展納入重要議事日程。為此，建議針對民辦教育的各種類型(包括非學歷教育和學歷教育中的高等教育、中等教育、義務教育、學前教育等)分別制定差別化用地政策,在土地規(guī)劃時加以分類安排、區(qū)別對待。在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，做好用地選址工作;建立簡單易行的申報、審批程序,做好各項對接工作,在具備辦學條件和符合用地雙重指標的前提下,按照“成熟一個,報批一個”的原則，解決用地需求。

(三)與其他民辦教育用地的差別化

教育部有關高?！霸O置標準”的文件，如《普通高等學校設置暫行條例》的5項標準、《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》的6項條件和《普通本科學校設置暫行規(guī)定》的7項標準,均提到了土地和校舍、教師隊伍、圖書和儀器設備等,清楚地呈現(xiàn)了教育部對高校設置的標準條例。同時,對照教育部《普通高等學校基本辦學條件指標(試行)》文件中對普通高校核定年度招生規(guī)模與辦學條件的檢測標準,其中的“基本辦學條件指標”有生師比、研究生學位教師比重、生均教學行政用房、生均教學科研儀器設備值以及生均圖書5項指標。可見,要辦好一所民辦高校,其經(jīng)費投入和辦學基本條件遠遠超出了非高等教育的經(jīng)費投入和設置標準,而其中土地和校舍成為辦學所需要的關鍵要素之一。為此，建議四川省政府對民辦高校用地與其他民辦教育用地實行差別化管理,即民辦高校用地享有公辦高校同等政策,均統(tǒng)一按劃撥方式供應土地。若土地使用權(quán)人申請改變?nèi)炕虿糠钟玫赜猛镜?應當將申請改變用途部分收回,按時價定價,重新依法供應。

(四)不同發(fā)展階段用地的差別化

四川省民辦高等教育經(jīng)過20余年的發(fā)展,形成了相當?shù)霓k學規(guī)模,政府的管理也在逐步規(guī)范，但部分已具規(guī)模的民辦高校用地問題仍未得到合理解決,制約了該省民辦高等教育的進一步發(fā)展。目前四川省比較成熟的民辦高校興起于20世紀90年代末高校擴招之時,但受諸多原因影響,征地進展緩慢,這期間由于學校周邊土地價格大幅上漲,造成土地征用資金的差價還得由民辦高校自行承擔,這無疑給學校的建設和發(fā)展帶來了巨大負擔,也在很大程度上制約了學校教育環(huán)境的改善和教學質(zhì)量的提高。所以,對于發(fā)展比較成熟的民辦高校而言,如果政府只是“一刀切”地按照“公共公益設施用地級別與供地價”的條例來管理,將嚴重影響投資者興辦民辦高校的積極性，也會使民辦高校出現(xiàn)巨大的資金缺口。為此，建議四川省政府相關部門在教育用地差別化管理的前提下,對新建民辦高校制定新的土地政策,重點安排建設用地指標,除自愿以“出讓”方式依法取得土地使用權(quán)的以外,統(tǒng)一按劃撥方式供應土地;對已形成一定規(guī)模、尚未徹底解決土地問題的民辦高校,應在新的用地扶持政策指導下,充分考慮該校用地的客觀情況,徹底解決遺留用地問題,給予舉辦者更多的信心。

我國民辦高校在辦學經(jīng)費方面沒有政府的生均撥款和完善的捐贈體系,絕大多數(shù)依靠學費收入實現(xiàn)滾動發(fā)展，若在辦學經(jīng)費如此緊張的情況下,還要在教育用地上耗費巨大的資金,那將更難以與公辦高校形成良性競爭。當然,對民辦高校教育用地實行差別化管理,只是政府扶持民辦高等教育發(fā)展的一項重要政策措施，健全、完善民辦高等教育扶持法規(guī)政策體系,才是解決民辦高校發(fā)展問題的關鍵,才是助推民辦教育事業(yè)發(fā)展與繁榮的催化劑。

(責任編輯毛紅霞)

Research on the Policies of Different Land Use Right for Non-governmental Institutions of Higher Learning in Sichuan

GAO Hongqin & HUANG Haiyan

(SichuanTOPITVocationalInstitute,Chengdu,Sichuan, 611743,China)

The government strongly encourages private capitals to enter the education sectors. However, the cost of the land which is controlled by the government accounts for over 30% of the investment cost of building non-governmental institutions of higher learning. The right of education land use is related to the stability of the teaching team, student recruitment ability, and the sustainable development of non-governmental institutions of higher learning. In order to support the construction and development of non-governmental higher education, the government should administrate different land use rights, including land supply forms, planning and approval, land for non-governmental institutions of higher learning and other users, and non-governmental institutions of higher learning at different development stages.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; the different land use right; land policies; Sichuan

2015-12-11

四川省民辦教育研究中心2015年度重點課題(21)

高紅琴,女,四川郫縣人,助理研究員,研究方向為高等教育、民辦教育。

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.03.004