戚德忠

(溫州市教育局，浙江 溫州 325000)

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觀念的水位:談溫州民辦教育改革的原點(diǎn)

戚德忠

(溫州市教育局，浙江 溫州 325000)

編者按:溫州是全國民辦教育改革走在前列的地區(qū)之一，其改革經(jīng)驗(yàn)對全國民辦教育有著極其重要的參考價(jià)值。本文是溫州市教育局副局長戚德忠對溫州市民辦教育改革的深入思考，提出了民資和教育誰更需要誰、公共財(cái)政是不是只能姓公、為什么民辦學(xué)校留不住好師資、辦學(xué)是投資還是捐資、依靠市場還是依靠計(jì)劃以及從非營利性理念出發(fā)還是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)等關(guān)鍵問題，觀點(diǎn)鮮明，貼近實(shí)際，發(fā)出了民辦教育改革前線的真實(shí)呼聲，這些問題的探討對民辦教育分類管理改革的深入推進(jìn)具有重要的借鑒意義。

民辦教育；民間資本；公共財(cái)政；分類管理；非營利

一個(gè)更好的社會、更好的制度的降臨并不是“自動”的，觀念的變化是必要環(huán)節(jié)。觀念是最有力量的，但也是最為頑固的。觀念是道，實(shí)踐是技，以道御技，就如乘風(fēng)順?biāo)?；以技抗道，無異于逆水行舟。民辦教育的改革，歸根結(jié)底是觀念的創(chuàng)新。當(dāng)前，國家層面正在醞釀民辦教育修改法和出臺新政策，但是圍繞民辦教育分類管理、資產(chǎn)歸屬和合理回報(bào)等制度紛爭很多，全國人大常委會還需要三審。這里面更包含觀念的沖突。溫州在“十二五”期間啟動民辦教育綜合改革，出臺了“1+14”政策，在登記管理、財(cái)政扶持、教師社保、融資貸款、產(chǎn)權(quán)歸屬、辦學(xué)體制、收費(fèi)機(jī)制以及土地稅收等方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新和突破，從某種角度來講，恰恰就是觀念的創(chuàng)新。

思考一：民資和教育究竟誰更需要誰

民辦教育界有一個(gè)深切的體會：對于民辦教育，宏觀話語往往很溫暖，從中央到地方，各種溫暖的話語層出不窮；但是微觀環(huán)境往往不盡如人意，推動一點(diǎn)改革，都需要部門之間博弈。其實(shí)作為政府和教育行政部門，我們需要追問一個(gè)真實(shí)的問題——究竟是民間資本需要進(jìn)入教育領(lǐng)域，還是教育領(lǐng)域需要民間資本的進(jìn)入?就溫州而言，答案不言自明，肯定是教育更需要民間資本進(jìn)入。在過去，溫州每4個(gè)孩子就有1個(gè)在民辦學(xué)校就讀，如果沒有民辦教育的支撐，溫州的“兩基普九”、普及十五年教育和教育現(xiàn)代化等進(jìn)程都將大大延遲。在當(dāng)下，如果沒有民辦教育，大量外來人員子女將被迫回鄉(xiāng)就讀，造成更多留守兒童現(xiàn)象；社會對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求也將無法得到滿足。在將來，即使公共財(cái)政比較充足，但在公辦?；?、民辦供選擇的格局下，民辦教育依舊是不可或缺的部分。放眼世界，精品優(yōu)質(zhì)的往往是民辦學(xué)校。溫州是東部沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，全國范圍內(nèi)公共財(cái)政不如溫州的城市有很多。據(jù)中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院2015年8月3日發(fā)布的中國政府負(fù)債表顯示，截至2013年底，中國地方政府負(fù)債超過56萬億元，同比增長近兩成，其中，地方政府債務(wù)攀升可能是重要因素。*《政府負(fù)債已超過56萬億》，《南方都市報(bào)》2015年8月5日，第A17版。這說明,多數(shù)地方政府都舉債度日，教育經(jīng)費(fèi)必然短缺，這就需要民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域。為此，政府需要搞清楚一個(gè)基本問題：如果是教育領(lǐng)域更需要民間資本，理性的做法就是開渠引水，而不是建閘堵水。

思考二：公共財(cái)政是否只能姓公

2010年之前，溫州民辦教育占市教育總量的25%，但只獲得1.57%的公共財(cái)政支持；作為擁有1 700多所民辦學(xué)校的民辦教育大市，政府所撥的民辦教育專項(xiàng)資金只有500萬元。政府和教育部門中的不少人認(rèn)為，公共財(cái)政就是公辦教育的財(cái)政，公共財(cái)政支持公辦學(xué)校是天經(jīng)地義的，支持民辦教育就是國有資產(chǎn)的流失，就是讓私人老板發(fā)財(cái)。改革之前，我們進(jìn)行了深入的調(diào)研，一些舉辦者反映的情況，令人深感不公平：民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)法人，卻要與企業(yè)一樣繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅。一些從事非學(xué)歷教育的民辦學(xué)校不僅要繳納3.3%的營業(yè)稅，而且要繳納17%的企業(yè)所得稅；一些從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，被按25%的稅率征繳企業(yè)所得稅。不少借資辦學(xué)的舉辦者反映：所借資金及還款資金都要繳納稅收，雙重稅收使辦學(xué)成本節(jié)節(jié)攀升。盡管不能排除個(gè)別舉辦者過于逐利的現(xiàn)象，但是絕大多數(shù)的舉辦者拿血汗錢投資辦學(xué)，培養(yǎng)了一大批人才，而僅獲得微利，還要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這種造福百姓的天下大義和兼顧生活的個(gè)人小利，就是當(dāng)代值得弘揚(yáng)與稱道的公益行為。同時(shí)民辦學(xué)校的學(xué)生也是納稅人的孩子，作為納稅人上繳的公共財(cái)政，理應(yīng)惠及納稅人的孩子。因此，民辦教育應(yīng)該與公辦教育一樣，得到政府公平的對待，沒有理由將民辦學(xué)校排除在公共資源的惠及范圍之外，也沒有理由認(rèn)為支持民辦學(xué)校是國有資產(chǎn)的流失，更沒有理由打擊、壓制民辦教育的發(fā)展。

觀念改變了，行動就簡單了。在溫州市委審議“1+14”文件時(shí)，當(dāng)時(shí)的市委書記在會上給各部門“一把手”算了這樣一筆賬：同樣培養(yǎng)一名小學(xué)生，若在公辦學(xué)校，市級財(cái)政需要投入1.4萬元；若補(bǔ)助民辦學(xué)校30%，只需要5 200元。課程一樣，培養(yǎng)目標(biāo)一致，公共財(cái)政可以節(jié)約2/3，何樂而不為呢？因此，我們除了市財(cái)政每年安排3 000萬元作為民辦教育專項(xiàng)獎補(bǔ)資金外，以當(dāng)?shù)赝惞k學(xué)校生均教育事業(yè)費(fèi)為基準(zhǔn)，建立政府向基礎(chǔ)教育階段民辦學(xué)校購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入制度：義務(wù)教育階段補(bǔ)助比例為30%至50%；學(xué)前教育、高中段教育補(bǔ)助比例為20%至30%；高等教育階段按照省本科生均撥款水平的20%進(jìn)行補(bǔ)助。試點(diǎn)開展以來，全市財(cái)政資金補(bǔ)助到位7.85億元，年均扶持資金比改革前翻了一番。

思考三：民辦學(xué)校為什么留不住好師資

大學(xué)者，非大樓也，乃大師之謂也。教師是辦學(xué)的關(guān)鍵，一名好校長就是一所好學(xué)校的代言人，一名好教師就是一批好學(xué)生的象征。民辦學(xué)校最大的苦惱是教師流動性強(qiáng)，留不住優(yōu)秀教師。據(jù)溫州市人事局2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：民辦學(xué)校教師的年流動率基本都在10%以上，部分學(xué)校優(yōu)秀教師、骨干教師的年流動率甚至達(dá)到40%左右。分析其原因，最大的因素是教師社保。全國范圍內(nèi)都有一個(gè)普遍的現(xiàn)象：公辦學(xué)校教師參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，民辦學(xué)校教師參加企業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，兩者退休后待遇相差幾近一半。這是一個(gè)極其不公平的現(xiàn)象：工作的內(nèi)容、性質(zhì)都一樣，學(xué)校差別會帶來身份差別，身份差別又會給退休工資帶來巨大的差距。對于民辦幼兒園教師來說，更是不公平。2010年溫州保姆平均每月工資在2 200元左右，而民辦幼兒園教師平均工資不到1 800元。低收入必然留不住優(yōu)秀教師，沒有優(yōu)秀教師必然辦不好幼兒園，有的幼兒園教師資格證率不到30%，有職稱的不到15%，不少幼兒園就維持著低成本、低質(zhì)量的運(yùn)行。幼兒園是孩子燦爛人生的開始，對幼兒園教育的投資是最具回報(bào)率的投資。但是民辦幼兒園師資狀況如此之弱，辦學(xué)質(zhì)量如此之低，同在一片藍(lán)天下，怎么忍心讓這一大批孩子在人生起步階段就落后一大截？文明的社會，應(yīng)該給每一個(gè)人公平的教育起點(diǎn)。

基于這樣的思考，我們認(rèn)為必須打破教師身份的“二元體制”，建立公辦、民辦學(xué)校教師的“一元體制”：在社會保障政策方面，凡取得相應(yīng)教師任職資格、參加人事代理并從事相應(yīng)教育教學(xué)工作的民辦學(xué)校教師，均按公辦學(xué)校教師標(biāo)準(zhǔn)參加事業(yè)單位社會保險(xiǎn)，享受與公辦學(xué)校教師同等的退休金、住房公積金和困難救助等待遇，單位應(yīng)繳納的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)由民辦學(xué)校承擔(dān)；針對民辦幼兒園教師建立最低工資指導(dǎo)線制度；在教師支教、培訓(xùn)培養(yǎng)、學(xué)歷進(jìn)修、職稱評審及評優(yōu)評先等方面，落實(shí)與公辦學(xué)校教師的同等待遇；2015年底還出臺了民辦學(xué)校引進(jìn)高層次人才的優(yōu)惠政策，打破空間地理，建立了廣泛的平等權(quán)利。公平的教師權(quán)利制度穩(wěn)定了教師隊(duì)伍，也吸引著優(yōu)秀教育人才的回流，2012年至今，共有800多名優(yōu)秀人才加盟溫州民辦教育，其中高級職稱教師494人，特級教師17人，省名師、名校長8人。同時(shí)，近2 000名公辦學(xué)校教師到民辦學(xué)校應(yīng)聘任教或支教。

思考四：辦學(xué)是投資還是捐資

產(chǎn)權(quán)制度是民辦教育改革所有制度的核心。按照現(xiàn)有法律，民辦學(xué)校退出辦學(xué)后，資產(chǎn)歸社會所有；雖然規(guī)定了合理回報(bào)制度，但是合理回報(bào)的獲取辦法一直沒有出臺，并且因?yàn)橐?guī)定了回報(bào)，財(cái)政、稅務(wù)部門便認(rèn)為民辦學(xué)校不是公益性事業(yè)，公共資源扶持力度更弱。所以，有人戲稱《民辦教育促進(jìn)法》其實(shí)是一部“促退法”?，F(xiàn)實(shí)確實(shí)有點(diǎn)類似，現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度脫離了社會主義初級階段的現(xiàn)實(shí)。在這個(gè)階段，舉辦者都有投資辦學(xué)的心理，有的舉辦者是舉家族財(cái)力興辦學(xué)校，這是整個(gè)家庭、家族發(fā)展的一項(xiàng)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，要求他們不拿合理回報(bào)、退出后資產(chǎn)交給社會，顯然沒有人愿意干。現(xiàn)有的學(xué)校是通過對財(cái)務(wù)的技術(shù)處理獲得的，這讓舉辦者的財(cái)務(wù)不清不白?，F(xiàn)有學(xué)校的轉(zhuǎn)讓也多是脫離法律框架的，教育行政部門也多是睜一只眼閉一只眼，原因就在于制度脫離實(shí)際。要真心實(shí)意地促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，必須在產(chǎn)權(quán)制度上尊重現(xiàn)實(shí)。

溫州的產(chǎn)權(quán)制度改革立足于社會主義初級階段的現(xiàn)實(shí)國情，做出了三項(xiàng)明確規(guī)定：一是出資財(cái)產(chǎn)屬于民辦學(xué)校出資人所有，出資人產(chǎn)(股)權(quán)份額可以轉(zhuǎn)讓、繼承和贈與，但學(xué)校存續(xù)期間不得抽回資金。二是學(xué)校累積資產(chǎn)根據(jù)辦學(xué)貢獻(xiàn)進(jìn)行合理分配。三是建立合理回報(bào)制度，民辦事業(yè)單位法人的民辦學(xué)校，可獲得合理回報(bào)，額度按不超過出資人累積出資額為基數(shù)的銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率的2倍計(jì)算；企業(yè)法人的民辦學(xué)校按企業(yè)機(jī)制獲取利潤。這些務(wù)實(shí)的產(chǎn)權(quán)制度改革，對引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域具有較大的促進(jìn)作用。試點(diǎn)工作開展以來，民間資金舉辦教育達(dá)60億元，一批優(yōu)秀的教育資源正在聚集。目前，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校已經(jīng)普遍優(yōu)于公辦學(xué)校；高中段民辦教育的質(zhì)量也在逐步提升，有的已經(jīng)超越公辦學(xué)校；學(xué)前教育階段，優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園的數(shù)量已經(jīng)超過公辦幼兒園。

思考五：依靠市場還是依靠計(jì)劃

十八屆三中全會提出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。民辦教育作為教育領(lǐng)域中接軌市場的部分，是依靠市場調(diào)節(jié)，還是依靠計(jì)劃指令？我們認(rèn)為，必須尊重市場，才可能發(fā)揮民辦教育的機(jī)制優(yōu)勢，激發(fā)辦學(xué)活力。因此，我們在基于市場化的認(rèn)知上，建立分類管理制度，激活各個(gè)辦學(xué)要素。

收費(fèi)方面，收費(fèi)審批制使民辦學(xué)校難以按市場機(jī)制運(yùn)行，自主收費(fèi)的空間受限。為了推進(jìn)市場化改革，落實(shí)收費(fèi)自主權(quán)，我們探索分類管理、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的收費(fèi)政策：登記為民辦事業(yè)單位法人的民辦學(xué)校，收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理，由民辦學(xué)校按不高于當(dāng)?shù)厣夏甓壬逃聵I(yè)費(fèi)3倍的標(biāo)準(zhǔn)自主確定(特別優(yōu)質(zhì)的學(xué)校，經(jīng)批準(zhǔn)可按5倍標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi))，報(bào)價(jià)格主管部門備案并向社會公示后執(zhí)行；登記為企業(yè)法人的民辦學(xué)校，收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校自主定價(jià)，報(bào)價(jià)格主管部門備案并向社會公示后執(zhí)行。這種既有封頂限制又有自主彈性的收費(fèi)政策，受到舉辦者們的歡迎。改革之前，不少人擔(dān)心會出現(xiàn)哄抬價(jià)格的現(xiàn)象，但在資源充裕的前提下，舉辦者會敏感地捕捉到市場的供求關(guān)系，不會盲目提價(jià)，連對物價(jià)部門的各種怨言都消失了。資金是辦學(xué)的關(guān)鍵要素之一，民辦學(xué)校若資產(chǎn)不能抵押貸款、資源不能盤活及資本不能運(yùn)作，那么發(fā)展的速度、規(guī)模和質(zhì)量都會受到阻礙。為了激活要素，我們探索通過收費(fèi)權(quán)和辦學(xué)權(quán)質(zhì)押的方式向銀行貸款，目前全市民辦學(xué)校共完成36筆貸款，總授信額度達(dá)9.36億元，已經(jīng)貸款金額達(dá)1.21億元。

辦學(xué)體制方面，溫州充分尊重市場需求，實(shí)現(xiàn)了多元主體、多種形式辦學(xué)，目前已形成了委托管理、PPP模式、捐資辦學(xué)以及公民辦合作辦學(xué)等多種形式。委托管理方面有民辦委托民辦和公辦委托民辦兩種。政府和民間資金合作的典型是溫州翔宇中學(xué)，由溫州市永嘉縣政府投資4.2億元新建中學(xué)，面向全國公開招標(biāo)，最終引進(jìn)翔宇教育集團(tuán)，這是公私合作的PPP模式在教育領(lǐng)域的大膽引入。

思考六：從現(xiàn)實(shí)出發(fā)還是從理念出發(fā)

目前民辦教育改革的紛爭主要在于，一部分人堅(jiān)持從理念出發(fā)，認(rèn)為非營利性民辦學(xué)校要與國外民辦學(xué)校一樣，按照非營利的思路去辦；另一部分人則認(rèn)為要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，尊重社會主義初級階段的國情。盡管溫州民辦教育改革獲得了一些進(jìn)展，取得了一些突破，但溫州只是個(gè)例，民辦教育要取得整體發(fā)展，既需要國家層面的制度建設(shè)，也需要地方包圍中央的改革氛圍。在國家層面的制度建設(shè)方面，溫州呼吁改革要仰望星空，腳踏實(shí)地，著眼于理念，立足于民辦教育要發(fā)展、分類、市場化、公平化和多元化的現(xiàn)實(shí)。溫州期待民辦教育改革的剛?cè)峒鏉?jì)，中央政府要多授權(quán)，建立地方治理機(jī)制。觀念是有水位的，觀念的水位上去了，制度也便“水漲船高”。一個(gè)溫州只是一個(gè)例子，一百個(gè)溫州就會誕生一個(gè)制度。讓我們一起攜手，孵化民辦教育的新政策、新制度。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

2016-09-12

戚德忠，男，浙江蒼南人，溫州市教育局副局長。

民 辦 高 等 教 育

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.00.008

在線優(yōu)先出版日期：2016-10-27