王宏源

(河南省社會科學院 文獻信息中心，鄭州 450002)

公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設問題研究

王宏源

(河南省社會科學院 文獻信息中心，鄭州 450002)

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確表示，要加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，“推行新提任公職人員有關事項公開制度試點”。我們要從中國的現實情況出發(fā)，以改革的精神穩(wěn)妥、有序地推進中國特色公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設，堅持法制化道路，大力加強制度反腐的效力，通過公眾參與、政治決斷和漸進式建設等，加強預防公職人員腐敗犯罪，推動中國反腐敗工作從側重治標轉向標本兼治，建立廉潔高效政府。

預防腐敗;公職人員;財產公開;監(jiān)督機制

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確表示，要加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，“推行新提任公職人員有關事項公開制度試點”[1]。在我國民主化進程不斷加快、反腐倡廉建設深入推進的新形勢下，推進公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設，越來越顯得十分迫切和必要。我們要從中國的現實情況出發(fā)，大膽而又審慎地探索逐步建立中國特色公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制的路徑和方法，加強預防公職人員腐敗犯罪，推動中國反腐敗工作從側重治標轉向標本兼治，建立廉潔高效政府。

一、實施公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設的現實意義

公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設是一個社會關注的不可回避的重大理論與實踐問題。積極響應中央反腐敗精神和社會輿論的關切，實施公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設，具有重要的現實意義。

(一)加快中國民主化進程的必然要求

能否滿足公民對執(zhí)政行為的知情權、參與權和監(jiān)督權是民主化的重要標尺。但權力先天的自私性和向我性，總是會讓掌權者異化權力來滿足個人私利，最突出的就是通過隱蔽和私密的手段搞權錢交易，使公民對權力是否被異化，既很難知情，也無法監(jiān)督。在這種情況下，只有通過公開公職人員的財產，才能檢驗公職人員在從政過程中是否廉潔，是否存在權錢交易行為，從而滿足公民的知情權、參與權與監(jiān)督權。因此，從這個意義上說，對公職人員財產公開與監(jiān)督，是滿足公民的知情權、參與權與監(jiān)督權的重要手段，是民主化對執(zhí)政者提出的內在要求。就當前人民群眾的實際愿望看，對公職人員財產申報與公開的呼聲也很高。在調研中筆者現場詢問了多名基層群眾，幾乎都表示了“應當公開公職人員財產”的熱切意愿，有的還就個別腐敗公職人員財產數額巨大，加劇社會分配不公等方面，對當前公職人員財產申報公開問題表達了不滿情緒。

(二)當前反腐敗深入開展實踐的客觀需要

信息爆炸、資訊發(fā)達、互聯(lián)網普及的今天，公職人員財產公開與監(jiān)督已經不存在技術障礙。要跟上新時代的步伐，申報與公開公職人員財產是大勢所趨，是對權力在陽光下運行的有力監(jiān)督。在由中國行政體制改革研究會及社會科學文獻出版社聯(lián)合發(fā)布的《行政改革藍皮書：中國行政體制改革報告No.5(2016)》顯示，在與反對特權相關聯(lián)的問卷調查中，37%的人認為最關心的是“公職人員財產公開”，排名第一位，其后依次是“政府預算公開”“深化‘三公消費’改革”“限制公職消費”等。[2]中國行政體制改革研究會副會長、藍皮書副主編汪玉凱也告訴《法制日報》記者，重要公職人員財產申報制度是現代國家普遍采取并對公職人員的廉潔自律能夠發(fā)揮有效促進作用的重要手段。盡管目前我國已經建立起重要公職人員財產申報制度，但由于還沒有公開環(huán)節(jié)以及制度剛性，難以接受公眾的監(jiān)督。[3]根據我國的國情，建立起不同層級、不同職位的財產公開制度與監(jiān)督機制，無疑是廢除特權、接受公眾監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。

(三)遏制腐敗行為的有效手段

“陽光是最好的防腐劑”。對公職人員財產公開與監(jiān)督，既是一種防患于未然的剛性措施，也是一種有利于打擊腐敗的重要手段，在一定程度上具有從源頭上防治腐敗的治本作用。公職人員個人財產并不是簡單意義上的“私事”，而是自覺接受群眾監(jiān)督、組織監(jiān)督的一種體現。一方面，公職人員主動申報自己的財產、說明自己的財產來源，本身就是在提醒自己、告誡自己，做到從細微處預防不當權力行為的發(fā)生。同時，讓群眾來監(jiān)督、檢驗自己財產的合法性，也可以敦促公職人員正確行使手中的權力，做到依法從政、廉潔從政，對權力腐敗有一定預防性、告誡性的作用。另一方面，公職人員向組織申報個人財產，使組織能夠通過本人財產狀況，驗證和核實公職人員財產收入是否合法，對公職人員是否做到廉潔從政實施有效的組織監(jiān)督。最重要的是在查處腐敗行為時，能夠利用個人申報這一基礎性證據，有效地查處和懲治權錢交易等各種腐敗行為。

(四)國際社會督促公職人員廉潔從政的普遍做法

伴隨著全球性反腐敗斗爭的深入開展，公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制以其公開性、透明性及其超前預見性，成為許多國家和地區(qū)杜絕和懲治公職人員以權謀私、貪污受賄等腐敗行為的一種常用手段；作為“陽光法案”和“終端反腐利器”，其成為國際社會監(jiān)督公職人員廉潔從政的普遍做法。當前國際社會公認廉政指數比較高的瑞典和新加坡等國，公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制不僅已經發(fā)展得比較完備，而且對建立廉潔政治發(fā)揮了不可低估的作用。早在1766年，瑞典公民就有權查閱公職人員乃至首相的財產和納稅狀況。新加坡前總理李光耀曾提出：“一個國家如果沒有建立公職人員財產公開制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月?！盵6]據有關資料顯示，到2010年底，在世界銀行數據庫中的176個國家中，有146個國家建立了公職人員財產公開制度，占83%；經合組織(OECD)34個成員國全部實施公職人員財產公開法規(guī)，拉丁美洲、東歐和中亞實施公職人員財產公開法規(guī)的國家占90%，南亞、東亞、太平洋和撒哈拉南部非洲占65%以上，中東和北非為60%。[7]目前，尚未建立這一制度的少數國家都在積極立法，預計在未來幾年內，建立公職人員財產公開制度的國家會達到90%以上。

二、當前影響公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設的障礙因素

結合地方的實踐探索，聯(lián)系實地調研的有關情況，筆者認為，目前推進我國公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設，還存在以下障礙因素。

一是公開態(tài)度的“被動性”。公開是對權力神秘化的否定，也就是對特權思想和既得利益的否定，因此，自然會遭到掌握權力的人的頑固抵制。表現在工作中，就是有些公職人員從主觀上根本就不愿意公開，漠視群眾的知情權、監(jiān)督權。相關信息要不要公開、什么時候公開、公開到什么程度，不是看百姓需要，而是看自己的意愿，導致一些部門以各種理由冷漠推諉、敷衍塞責，嚴重傷害了政府的公信力。據相關資料統(tǒng)計顯示，到目前為止，全國有10多個市、縣進行了公職人員財產公開試點。但是，其公開范圍和公開對象偏窄，多數試點地方只對擬提拔公職人員的家庭財產在內網或內部公開，科級公職人員成為主要的公開對象，這些都使得公職人員財產公開制度和監(jiān)督機制建設的誠意備受質疑。

二是公開內容的“選擇性”。在我國，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于1995年印發(fā)了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，其主要內容是：各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關縣(處)級以上(含縣、處級)干部，每半年申報一次本人的工資、獎金、福利和咨詢、寫作、講學等其他勞務所得。該規(guī)定只要求申報收入，不要求申報任職前和任職后的財產。這樣，某些人就可以把任職后的非法收入所形成的財產隨意說成是任職前的財產而加以隱瞞。同時，該規(guī)定只要求申報人向本機關人事部門申報，并由人事部門報上級機關備案，不要求向社會公布。這就堵塞了群眾監(jiān)督的渠道，為某些人暗箱操作、上下其手提供了方便。從這個規(guī)定實際執(zhí)行的情況看，申報人一般只是把每半年的工資單照抄一遍(有的加上一點“其他勞務收入”)上報了事。就目前公開的內容看，面臨的突出問題是普遍存在“公開的群眾不關心，群眾關心的不公開”現象。政府網站和公開欄公布的信息，要么信息陳舊、更新太慢，要么只是把一些法律、法規(guī)、政策和自己的職責搬出來。而對公眾關注度高的涉及公職人員財產及收入的各類信息，在公開中卻少之又少。

三是財產構成的“模糊性”。我國公職人員的個人財產構成與西方有不少差異。(1)職務消費問題。由于存在職務合法消費(如接待單位的公職灶免費就餐、公職用車等)、灰色消費(如普遍的公車私用)等因素，造成了公職人員的個人工資的節(jié)省。(2)公職消費問題。如接待時的公職人員陪餐等問題也節(jié)省了個人支出。(3)禮尚往來問題。如給公職人員少量的土特產問題、紀念品問題，日常消費的煙酒問題等。(4)財產升值問題。如一個公職人員在一個地方任職時分配有個人住房，在另一地任職時又有集資建房等，造成一個公職人員有多處個人房產，折合現價可能就是上千萬元。由此造成公職人員不能很好地說明財產合法來源。諸如此類問題不能簡單地說就是腐敗問題，但理論研究明顯滯后，中國特色的公職人員財產構成理論有待形成。

四是監(jiān)管機制的“軟弱性”。在主動公開缺乏動力的情況下，必須依靠強有力的監(jiān)督機制來推動。新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高縣、湖南瀏陽等地都曾在公職人員財產公開上進行過探索，引起社會輿論的關注和熱議。但由于缺乏制度性壓力，一任領導一個安排，已有的探索和嘗試均無疾而終。如新疆阿勒泰推行的公職人員財產申報與公開缺乏預設的可行性、推行的秩序性、監(jiān)督的持久性，從公開變?yōu)椤爸挥猩陥?，沒有公開”，在市紀委書記吳偉平因病去世后，阿勒泰官員財產申報與公開僅半年就夭折；湖南瀏陽紀委稱“早就不搞了，移交到組織部去了”。由于缺乏剛性規(guī)定，沒有整體的推進，沒有制度性壓力，又得不到有效監(jiān)督，實用主義和形式主義就會盛行，使公職人員財產公開制度雖然理論光鮮亮麗，實際上軟弱無力，很容易變成想捏成什么樣就捏成什么樣的“橡皮泥”，與其他先行者一樣，或曇花一現，或人走政息。

五是程序操作的“不規(guī)范性”。以權謀私、權錢交易、權力尋租等腐敗行為的落腳點歸根結底就是財產，監(jiān)督制約乏力必然會導致公職人員游離在黨紀法規(guī)之外。從調研的情況看，目前很多地方紀檢、組織的聯(lián)合監(jiān)督制約機制尚未建立，公職人員財產申報工作基本上由組織部門來具體實施，由于受職能和精力所局限，對公職人員來說申報財產只是履行一種手續(xù)或義務，對組織部門來說對公職人員上報的財產檔案僅僅是起到保管作用。一方面，定期檢查、經常巡查、重點抽查的相關制度執(zhí)行不到位，也沒有及時掌握公職人員財產的變化增值情況，一定程度上弱化了財產申報應有的規(guī)約、警示和震懾作用。另一方面，根據目前的黨紀法規(guī)，對于沒有申報、申報不及時或申報不實的公職人員，還沒有給出具體嚴厲的懲罰措施，即使需要對不當申報行為作出處理，也只能根據《中國共產黨黨內處分條例》籠統(tǒng)地給予責令申報、批評教育等黨紀處分，使得公職人員財產申報公開難以達到約束警示、預防腐敗的目的。

三、推進公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設的對策建議

公職人員財產公開與監(jiān)督是一項參與人數大、財產種類多、涉及面廣的系統(tǒng)工程，不僅需要各級黨委政府以改革的精神強力推進，需要紀檢、組織、金融、地產、車管等部門鼎力配合，還需要民眾的積極支持與共同參與。我們要穩(wěn)步加以探索和研究，加強制度反腐的效力，實現基層實踐和頂層設計的有效對接。

(一)進行頂層設計，在試點和實踐的基礎上做好財產公開與監(jiān)督的制度設計

反腐敗既要靠人，更需要制度的支撐和創(chuàng)新。根據發(fā)展需要和群眾呼聲，結合試點經驗，我們要認真研究新情況、新問題，對公職人員財產公開與監(jiān)督作出科學規(guī)劃和設計。一要準確界定公開財產構成。區(qū)分公職人員合法收入與非法收入、不明來源巨額財產、繼承和偶然所得巨額財產等，并作出嚴格的概念和內涵設定。特別要對非法收入、不明來源巨額財產的調查和核實作出制度規(guī)定，以確保對不當申報行為及時準確地作出黨紀政紀處理，對涉嫌違法犯罪財產、貪污賄賂行為依法給予查處。二要進一步加固并完善“治理制度補丁”。在推進宏觀層面體制機制改革創(chuàng)新的同時，盡快建立財產信息查詢制度。要進一步完善金融實名制、不動產登記制、境外或居住地外財產核實制等規(guī)章制度，建立公職人員的財產信息查詢系統(tǒng)。通過登錄該系統(tǒng)，及時了解公職人員的房產、車、股票、期貨及銀行存款等信息。三要建立相關領域和部門的聯(lián)動配合機制。充分發(fā)揮紀檢、組織等部門的主體作用，推動組織、財政、人事、房管、建設等部門共同參與，協(xié)調房地產、金融、車管等領域信息共享。成立工作領導小組，建立聯(lián)席會議制度，加強信息交流溝通，形成財產監(jiān)管的強大合力。四要開展相關制度理論研究與創(chuàng)新。針對財產公開與監(jiān)督工作出現的新情況和新問題，尤其要針對我國公職人員職務消費、財產來源等現實問題實事求是地開展理論研究，認真總結經驗，及時研究新的對策和辦法，并加以改進和完善，以指導我國公職人員財產申報與公開制度的制定與實施。

(二)通過公眾參與、政治決斷和漸進式建設，減少社會阻力和社會震蕩

推進公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設，需要全社會公眾高效、深層次、全方位地參與。一要進一步加強宣傳引導力度。充分發(fā)揮黨委、政府的核心領導作用，思想上高度重視，精心組織實施。通過印制宣傳畫、學習相關法律法規(guī)等方式，大力宣傳公職人員財產公開與監(jiān)督工作的重要性和必要性，提高黨員干部本身對公職人員財產公開與監(jiān)督的認識。二要科學引導人民群眾參與。要從保障公眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的高度，通過科學合理的制度安排和政策設計，引導人民群眾有序參與到這項工作中來，拓寬公眾參與渠道，拓展公眾參與平臺，保護公眾參與熱情，聽取并吸納群眾的意見和建議。在政策制度的實施過程中，要注意讓社會公眾能夠全程監(jiān)督。對那些不適應經濟社會發(fā)展和群眾呼聲的制度規(guī)定，要注意了解民心、聽取民聲、吸納和集中民智，依循民意和憑借民力加以逐步完善。三要引導公職人員率先垂范。要大力支持公職人員財產公開與監(jiān)督工作的開展，科學作出有利于推動公職人員財產公開與監(jiān)督工作的部署和決策，致力于從高位進行推動。特別是要突出公職人員的示范帶頭作用，一定層級和區(qū)域內的公職人員要率先申報和公開家庭財產，以實際行動取信于民、取信于下級，從而實現財產申報的上行下效。四要建立健全科學的選人用人管人制度。要用科學合理、嚴格公正的人才選拔制度，不斷激發(fā)公眾參與民主管理和監(jiān)督的熱情和活力，有效破除“為官不為”惡習。將那些“不干事不出事”的“安穩(wěn)官”、惡化黨群干群關系的“貪官”、損害廣大群眾切身利益的“劣官”徹底予以清除，為公眾積極參與反腐敗斗爭排除障礙。

(三)堅持法制化道路，著力營造公職人員財產公開與監(jiān)督的良好法制環(huán)境

弘揚法治精神，推進制度的法治化。一要通過立法明確公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制的處理和懲戒措施、辦法。要重點推進目前我國現行的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規(guī)定(試行)》等財產申報規(guī)定進入法制化程序，用法律的形式固定下來，使其具有法律的強制力和約束力，最大限度地保障其穩(wěn)定性和有效性。二要在條件成熟時出臺《國家公職人員財產申報法》《政務公開法》。發(fā)揮財產申報制度預防腐敗的基礎性、預置性和根本性作用，尊重上位法規(guī)定，尤其對于不申報、不及時申報、瞞報、漏報的行為，當處理依據和處理的方法、方式與現有的法律法規(guī)相沖突時，要在不違背現有法律的基礎上，制定出詳細的懲戒措施和辦法。要抓住國家推動不動產登記的有利條件，積極推進公職人員財產公開法律法規(guī)建設，切實解決領導干部財產收入申報的公開問題。三要建立“申報公開制度”的立法程序和主要內容。建議全國人大常委會盡快制定關于“申報公開制度”的單行法律，確定申報和公開財產的主體的范圍。關于公職人員的范圍和擔任領導職務的公職人員的范圍，應分別按照《中華人民共和國公務員法》第二條和第十六條的規(guī)定來劃定。凡擔任領導職務的公職人員均應申報本人及其配偶、子女的財產，而不只是本人的財產。這是由于公職人員與其配偶的財產難以分清，而且我國廣泛存在著“老子大官兒大款”的現象，往往由子女直接或間接地利用公職人員的權力謀取私利。如果不同時申報和公布其配偶和子女的財產，這一法律就難以起到應有的作用。四要確立適應具體國情的申報、公開財產的時間和方式。公職人員應當在就職時申報就職前的財產，以后每半年申報一次。單行法律對于公職人員財產申報的程序，特別是有關機關向社會公開的時間和方式，要作出切實的規(guī)定。嚴格實行金融實名制和不動產實名制，防止化名隱匿財產。規(guī)定嚴格的監(jiān)督辦法。凡是申報人拒不申報或申報不實的，給以政紀、黨紀處分，觸犯法律的要追究法律責任。有關機關不依法向社會公布的,也要對機關負責人加以處分或追究法律責任。

(四)科學準確定位，以改革的精神穩(wěn)妥、有序地推進財產公開制度與監(jiān)督機制建設工作

公職人員財產公開制度與監(jiān)督機制建設對反腐倡廉、建立廉潔政治具有決定性意義，同時也涉及公職人員的切身利益，牽扯面很廣。它不僅是一個經濟問題，更重要的是一個政治問題，要堅定不移地加以推進，同時也要確保穩(wěn)妥有序地進行。各級各部門要根據自身實際先行先試，堅持從試點工作做起，在不斷探索中積累經驗、破解矛盾，然后再逐步擴大實踐面。一要從財產申報工作做起。認真研究和確定申報的主體范圍、申報的具體內容以及申報的具體形式，同時明確劃分各職能部門的具體責任和工作范圍，制定具體的工作方案和實施意見，分步、有序、穩(wěn)步地開展工作。二要穩(wěn)步推進公開工作。在做好申報工作的基礎上，科學規(guī)劃和推進公開工作，可先在單位或區(qū)域內嘗試公開，逐步利用報紙、電視臺、網絡等新聞媒體進行公開；按照中央要求從新提拔和擬任的公職人員抓起，在新提拔和擬任的公職人員任用前，進行個人財產的主動申報和組織的核查公開。需要注意的是，在任何公開狀態(tài)下，都要密切關注社會反映，關注輿情導向，防止網絡等新興媒體就某些人和事過度炒作。三要適度縮小公開范圍。對一些重要崗位，特別是黨政部門處于主要領導崗位上的公職人員和擬提拔任用的公職人員，其財產申報必須在一定范圍內公開。這樣不僅可以動員社會力量對重要公職人員的公權力進行監(jiān)督，還可以對其他公職人員產生重要的震懾作用。四要充分發(fā)揮紀檢、組織人事部門的聯(lián)動監(jiān)管作用。及時對公職人員申報的財產跟蹤核實，及時關注公職人員財產變化情況。同時，要敢于依據黨紀和法律法規(guī)，對抗拒不報、謊報瞞報的行為作出嚴肅處理，對來源不明、數額巨大、與收入有明顯差距的財產開展調查，對當事人作出嚴厲懲處。

[1]劉明波.中外財產申報制度述要：寫在我國家庭財產申報制度實施之際[M].北京：中國方正出版社，2001.

[2]王明高,胡祥勇.中國家庭財產申報制的建立與健全[J].湖南社會科學，2004(1).

[3]王士偉,王鴻鱗.關于實行領導干部家庭財產報告制度和公務員依法申報個人財產的理論思考[J].理論導刊，2002(4).

[4]唐娟,黃衛(wèi)平.論政府公職人員隱私權的有限性[J].中國行政管理，2004(4).

[5]朱佩明.執(zhí)政視野下政府公職人員財產申報制度的障礙與突破[J].嶺南學刊，2009(5).

[6]汪玉凱.深化改革要敢于觸動既得利益:建立公職人員財產申報制度的幾點思考[J].中共中央黨校學報，2009(2).

[7]高一飛.公職人員財產申報急需立法[N].南方周末，2008-06-19(E31).

(責任編輯 劉成賀)

Study on the Property Opening System of the Public Officials and the Construction of Supervision Mechanism

WANG Hong-yuan

(Literature and Information Center, Henan Academy of Social Sciences, Zhengzhou 450002, China)

The Decision of the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China makes it clear that it is necessary to strengthen the innovation and system guarantee of the anti-corruption system and expand the pilot project of publicizing the related matters of public officials. We should base on the reality of China, construct the unique property public system and the supervision mechanism orderly and steadily with the reform spirit in China. It is necessary to stick to the legal road and strengthen the prevention degree of public officials corruption through public participation, political decision-making and gradual construction etc. to promote the anti-corruption work and establish a clean and efficient government in China.

corruption prevention; public officials; property disclosure; supervision mechanism

2016-09-26

河南省社會科學規(guī)劃項目“公職人員財產公開與監(jiān)督機制建設研究”(2014BZZ014)

王宏源(1975—)，男，河南唐河人，河南省社會科學院文獻信息中心副主任、副研究員，主要研究方向為黨建、公共管理學。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.06.005

D922.11

A

1008-3715(2016)06-0028-05